保障非法定規(guī)劃可實施性的技術(shù)策略探析
——以海滄香草特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建規(guī)劃為例

陳 穎

（中社科（北京）城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院廈門分院，福建 廈門 361000）

0 引言

從基本特征來講，非法定規(guī)劃最根本的特性就在于不具備法定性，其中涉及到規(guī)劃類型、規(guī)劃內(nèi)容、審批流程以及規(guī)劃地位具備的非法定特征。截至目前，有關(guān)部門正在著手健全當(dāng)前現(xiàn)有的規(guī)劃執(zhí)行模式，然而在這之中仍暴露了多樣化的弊病以及漏洞。在當(dāng)前狀況下，非法定規(guī)劃仍然沒能達到較高層次的實施性，因而無法著手健全規(guī)劃編制、規(guī)劃實施以及規(guī)劃審批等。如果要從源頭入手來提供根本性的保障，有關(guān)部門還需密切關(guān)注保障此類規(guī)劃得以全方位執(zhí)行的可行對策，確保將現(xiàn)有的關(guān)注點轉(zhuǎn)向可實施性的層次上。

1 非法定規(guī)劃的基本特征

從本質(zhì)上來講，非法定規(guī)劃指的是沒能被納入當(dāng)前現(xiàn)有法規(guī)體系的項目規(guī)劃，而有關(guān)部門對此也并沒能將其歸入相關(guān)發(fā)文的范圍內(nèi)。與此同時，非法定規(guī)劃由于欠缺與之相應(yīng)的審批流程，因而如果要將其適用于當(dāng)前現(xiàn)有的項目建設(shè)，那么通常都會表現(xiàn)出特定障礙。例如：當(dāng)前現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃法如果沒有將特定類型的項目規(guī)劃納入其中，那么此類規(guī)劃通常應(yīng)當(dāng)歸屬非法定規(guī)劃。從總體性的城市規(guī)劃視角來講，非法定規(guī)劃通常而言涉及到專項性的項目規(guī)劃、城區(qū)設(shè)計的規(guī)劃、概念規(guī)劃以及地方性規(guī)劃等。

早在20世紀末，非法定規(guī)劃就被引入國內(nèi)。實質(zhì)上，非法定規(guī)劃直接關(guān)乎整體性的規(guī)劃法治體系。從當(dāng)前現(xiàn)有的狀態(tài)來看，非法定規(guī)劃涉及到的各項相關(guān)內(nèi)涵仍然欠缺健全性，對此有必要致力于多樣化的體會與理解。例如：歐美國家截至目前已擁有了明確性較強的非法定規(guī)劃以及法定規(guī)劃二者界限。然而不應(yīng)當(dāng)忽視，國內(nèi)當(dāng)前的有關(guān)部門仍傾向于忽視非法定規(guī)劃。從宏觀性的視角來講，非法定規(guī)劃整體上應(yīng)當(dāng)包含城市宜居性、生態(tài)規(guī)劃性以及其他類型的規(guī)劃。從微觀以及中觀的視角看，非法定規(guī)劃相比來講更加多樣化并且體現(xiàn)為靈活性，因而具備其自身的獨特優(yōu)勢。在城市擴建以及城市延伸的全過程中，非法定規(guī)劃也逐漸體現(xiàn)為豐富性，與之相應(yīng)的多樣性也變得更為突顯。從基本類型來講，非法定規(guī)劃通常應(yīng)當(dāng)包含專項性規(guī)劃、概念規(guī)劃以及實施規(guī)劃等。

2 創(chuàng)建規(guī)劃的背景和內(nèi)涵

2015年12月底，習(xí)近平總書記對浙江省的“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)作出重要批示：“抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都大有重要意義。浙江著眼供給側(cè)培育小鎮(zhèn)經(jīng)濟的思路，對做好新常態(tài)下的經(jīng)濟工作也有啟發(fā)?！彪S后全國各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃蜂擁而至。

圖1 特色小鎮(zhèn)支持政策背景

創(chuàng)建規(guī)劃就是在這個背景下產(chǎn)生的，由發(fā)改委主導(dǎo)，而并非傳統(tǒng)意義上的住建部主管，它應(yīng)該是一種“創(chuàng)建概念性規(guī)劃”，不同于一般意義上的概念規(guī)劃。

圖2 特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)

特色小鎮(zhèn)規(guī)劃是集小城鎮(zhèn)適用的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、小城鎮(zhèn)的人居環(huán)境規(guī)劃及風(fēng)貌設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、文化挖掘研究、旅游規(guī)劃、新技術(shù)的應(yīng)用、體制機制創(chuàng)新和規(guī)劃建設(shè)管理的行動計劃為一體的綜合規(guī)劃，并在空間落地；是策劃、產(chǎn)業(yè)、文化，在空間關(guān)系上的反映；是和傳統(tǒng)的城市規(guī)劃和小城鎮(zhèn)規(guī)劃注重空間或產(chǎn)業(yè)等幾個方面不同的；是全新的、不一樣的規(guī)劃，不是傳統(tǒng)意義上的空間規(guī)劃；是一個麻雀雖小、五臟俱全的綜合規(guī)劃，是在城市規(guī)劃中所不能也不宜疊加在一起的建設(shè)指引規(guī)劃。

3 創(chuàng)建規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃的區(qū)別

表1 創(chuàng)建規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃的區(qū)別

4 實施非法定規(guī)劃的實例

海滄香草小鎮(zhèn)建立于現(xiàn)狀香草、辣木種植的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，產(chǎn)業(yè)定位落實于香草加工以及香草旅游，此外還包含香草養(yǎng)生。從香草小鎮(zhèn)當(dāng)前現(xiàn)有的整體狀況來講，整個小鎮(zhèn)總共規(guī)劃113.66km2的核心區(qū)面積以及372.27hm2的規(guī)劃用地面積，其中涉及到143.61km2的建設(shè)用地總面積。從占地比例的視角看，香草小鎮(zhèn)現(xiàn)有的特色產(chǎn)業(yè)用地總共占據(jù)了214.69km2，其中占比可達57.67%。此外，香草小鎮(zhèn)總共設(shè)有260.65hm2的綠地面積，綠地覆蓋率可達70.02%。

圖3 海滄香草小鎮(zhèn)區(qū)位

自項目建成以來，香草小鎮(zhèn)就致力于培植香草，并且據(jù)此創(chuàng)建了多層次的香草旅游產(chǎn)業(yè)架構(gòu)。在此前提下，香草小鎮(zhèn)密切結(jié)合了三類產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)互促以及產(chǎn)業(yè)融合的同時創(chuàng)建了香草產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動發(fā)展集群。長期以來，香草小鎮(zhèn)都在致力于打造特有的小鎮(zhèn)文化，同時也將關(guān)注點集中于文化打造以及產(chǎn)業(yè)聚集。通過運用生態(tài)引領(lǐng)的措施，創(chuàng)建了和諧度更高的生態(tài)經(jīng)濟型小鎮(zhèn)。近些年以來，香草小鎮(zhèn)正在著手構(gòu)建創(chuàng)新型的香草產(chǎn)業(yè)基地，盡力朝著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)的宗旨與目標(biāo)改進。

圖4 香草小鎮(zhèn)的土地利用規(guī)劃圖

海滄香草小鎮(zhèn)找到有基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)項目，做精做強，在空間上落地。經(jīng)發(fā)改委預(yù)審創(chuàng)建101個建設(shè)項目，其中涉及到各異的投資進度、建設(shè)用地規(guī)模以及項目名稱等各項有關(guān)要素。具體來講，香草小鎮(zhèn)的建設(shè)主體包含海滄區(qū)發(fā)展和改革局、農(nóng)林水利局以及東孚街道；在這其中，牽頭區(qū)直部門應(yīng)當(dāng)屬于發(fā)改局。在運營與投資涉及到的相關(guān)主體中，典型主體為土地開發(fā)公司以及城建集團，整體上可達46.88億元的總投資額。在上述各項要素中，特色產(chǎn)業(yè)總共占據(jù)了74.93%的整體投資比例，項目投資可達每公頃1259.30萬元左右的投資強度。除此以外，香草小鎮(zhèn)總共可容納1.5萬人的總?cè)藬?shù)，極限容量可達每日10萬人的旅游人次。在培育自身旅游產(chǎn)業(yè)的前提下，香草小鎮(zhèn)總共增設(shè)了1萬人的新增崗位，上述舉措有助于拉動周邊就業(yè)。

5 非法定規(guī)劃當(dāng)前現(xiàn)有的落實問題

圖5 香草小鎮(zhèn)規(guī)劃架構(gòu)體系

非法定規(guī)劃在根本上填補了法定規(guī)劃的弊病與缺陷，因而構(gòu)成了可行性較強的關(guān)鍵性城市規(guī)劃。在當(dāng)前現(xiàn)有的城市建設(shè)中，針對多樣化的非法定規(guī)劃仍沒有將其納入整體性的法規(guī)體系，因而欠缺與之相適應(yīng)的指引價值以及規(guī)劃價值。具體來講，當(dāng)前階段如果要著手推進非法定規(guī)劃得以全方位的落實，那么仍體現(xiàn)為如下弊?。?/p>

首先：欠缺與之相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，因而整體上表現(xiàn)為較低層次的規(guī)范性。從目前來看，對于多樣化的非法定規(guī)劃如果將其歸入了各異的標(biāo)準(zhǔn)體系，那么與之相應(yīng)的評價尺度以及審核流程都將會體現(xiàn)為差異性。受到上述狀態(tài)帶來的不良影響，非法定規(guī)劃并沒有體現(xiàn)為統(tǒng)一性，其中涉及到各異的執(zhí)行流程。

其次：欠缺實施保障。非法定規(guī)劃一旦被設(shè)定，則需要配備與之相應(yīng)的多層次執(zhí)行機制。但是截至目前，較多的非法定規(guī)劃仍沒能獲得最根本的實施保障，因而很難體現(xiàn)為較高層次的執(zhí)行實效性。在脫節(jié)嚴重的狀態(tài)下，某些規(guī)劃本身欠缺優(yōu)良的可實施性，具體在推行上述規(guī)劃時也無法體現(xiàn)為優(yōu)良的綜合效益。

圖6 規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的對比

圖7 規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的對比

海滄香草小鎮(zhèn)創(chuàng)建規(guī)劃完成后，馬上面對著土地規(guī)劃調(diào)整、城市規(guī)劃審批等。在過去歷史上是未有的情況，需要多部門如國土、規(guī)劃、園林、水利市政等的協(xié)調(diào)執(zhí)行。

第三：欠缺健全的流程。從審批流程來講，非法定規(guī)劃如果欠缺必需的全面審批，那么整個規(guī)劃很可能將會表現(xiàn)為特定的疏漏，或者遺漏某些關(guān)鍵性以及核心性的規(guī)劃要素。但從現(xiàn)階段的真實狀況看，某些規(guī)劃由于被排除在當(dāng)前現(xiàn)有的法規(guī)體系以外，因而很難被真正納入審批流程。受到較低規(guī)劃水準(zhǔn)的影響，在后續(xù)執(zhí)行的全過程中也將會遇到多樣化的疏漏或者難題，對于整體性的城市化進程表現(xiàn)為強烈阻礙。

6 提升可實施性的具體技術(shù)策略

6.1 擬定彈性更強的編制規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)

從現(xiàn)狀來看，針對非法定范圍內(nèi)的規(guī)劃如果要將其納入特定的模板范圍內(nèi)，對其統(tǒng)一予以規(guī)制，那么整體難度還是偏大的。為了保障其應(yīng)有的可實施性，有關(guān)部門需要著手擬定彈性強度更大的編制標(biāo)準(zhǔn)，與之有關(guān)的編制要求也應(yīng)當(dāng)突顯彈性化。這主要是由于，非法定規(guī)劃并非單一性的，而是突顯多樣化的外在表征，因而與之密切相關(guān)的規(guī)劃成果以及規(guī)劃編制流程也無法將其限定于特定框架。反之，針對上述規(guī)劃如果能夠擬定彈性以及靈活性的編制指標(biāo)，那么在客觀上有助于強化其自身具備的可執(zhí)行特征，避免陷入僵化的執(zhí)行流程。

6.2 針對審批流程予以簡化

保障非法定規(guī)劃具備更高層次的實施性，那么針對當(dāng)前現(xiàn)有的規(guī)劃流程就要著手予以適度簡化，以便于提升綜合性的規(guī)劃執(zhí)行實效。這是因為，建立于分類審批之上的非法定規(guī)劃體現(xiàn)為更高水準(zhǔn)的執(zhí)行效率。依照當(dāng)前的城鄉(xiāng)規(guī)劃法，針對特定類型的審批流程以及規(guī)劃建設(shè)流程都應(yīng)當(dāng)將其交由特定部門對此予以處理，其中涉及到兩證一書的控制模式。因此可以得知，非法定規(guī)劃如果要體現(xiàn)自身應(yīng)有的可落實性，那么只要在根本上符合法規(guī)宗旨就可以了，對此還需致力于防控外在性以及表面性的審批流程。

6.3 實施途徑的多樣化

除了上述策略之外，針對某些種類的非法定規(guī)劃還需突顯其多樣化的執(zhí)行途徑，確保其能夠符合多樣化的執(zhí)行流程。例如近些年以來，有關(guān)部門正在嘗試曲線式的規(guī)劃落實流程，借助下位法的手段與措施來提供根本性的規(guī)劃執(zhí)行保障。與傳統(tǒng)模式的規(guī)劃執(zhí)行相比，建立于多樣化前提下的新型模式體現(xiàn)為更加突顯的適用性特征，這是由于規(guī)劃執(zhí)行的全過程都需要建立于靈活性之上。必要時可以轉(zhuǎn)化現(xiàn)有的文件或者規(guī)章，以便于賦予執(zhí)行效力。

7 結(jié)語

經(jīng)過綜合分析可知，非法定規(guī)劃在根本上體現(xiàn)為特殊性和政策性產(chǎn)物，這是因為其欠缺與之相適應(yīng)的法定保障流程。如果要致力于推行非法定規(guī)劃，那么關(guān)鍵落實于創(chuàng)建多層次的規(guī)劃執(zhí)行保障。近些年以來，針對非法定規(guī)劃給出的各項保障機制都在迅速得以改進，但從根源上來講仍然欠缺完善性。因此在未來實踐中，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)致力于健全其中涉及到的規(guī)劃要點，結(jié)合特定的項目開展現(xiàn)狀來完善規(guī)劃模式，確保其符合當(dāng)前階段城市化的宗旨與目標(biāo)。

參考文獻：

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