強(qiáng)化超大城市軌道交通安全風(fēng)險(xiǎn)治理

蔣華福

隨著人口的快速聚集，超大城市軌道交通安全運(yùn)行也成為城市運(yùn)行和公共安全面臨的焦點(diǎn)問題。正如黨的十九大明確提出的，要提高防范和抵御安全風(fēng)險(xiǎn)能力，樹立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。進(jìn)入新時(shí)代，必須深刻領(lǐng)會、準(zhǔn)確貫徹中央這一新戰(zhàn)略、新思想，必須強(qiáng)化超大城市軌道交通安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)治理。

一、增強(qiáng)人的抗逆力，培育風(fēng)險(xiǎn)理念

軌道交通安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)治理是保障和改善民生、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要保證，必須將安全管理關(guān)口前移，不斷創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)治理模式。

大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都將培育風(fēng)險(xiǎn)理念作為風(fēng)險(xiǎn)治理的首要環(huán)節(jié)。國際成功經(jīng)驗(yàn)表明，超大城市軌道交通安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)治理，除了政府構(gòu)筑強(qiáng)大的應(yīng)急體系，更應(yīng)根據(jù)本國實(shí)際情況強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，培育全社會的風(fēng)險(xiǎn)理念。比如，美國紐約構(gòu)建了全政府、全社會、全過程、多層次的風(fēng)險(xiǎn)防控體系；日本東京讓每個(gè)市民樹立“自己的生命自己保護(hù)”和“自己的城市自己保護(hù)”的風(fēng)險(xiǎn)意識。我們要通過理念創(chuàng)新控制安全隱患，從根源上切斷軌道交通安全運(yùn)行事件的多米諾骨牌效應(yīng)。

根據(jù)關(guān)聯(lián)分析，正確的風(fēng)險(xiǎn)意識的確能顯著地抑制和避免安全事件的發(fā)生，對風(fēng)險(xiǎn)治理有正向作用。也正如馬克思指出，“意識理念是行動的先導(dǎo)”。社會意識內(nèi)容豐富，是城市重要的軟實(shí)力；而風(fēng)險(xiǎn)理念的核心是人的安全觀，具有規(guī)范人的行為功能。然而，目前社會公眾的危機(jī)意識、風(fēng)險(xiǎn)防范理念都比較淡薄，自救互救知識掌握較缺失，主動參與危機(jī)處理程度較低。此前，無論是2007年上海軌道交通2號線夾人事故，還是2012年上海軌道交通10號線追尾事故，最關(guān)鍵的原因都是缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識，沒有把風(fēng)險(xiǎn)控制做好科學(xué)預(yù)案。這也啟示我們，超大城市軌道交通安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)治理，要從以事故為中心，轉(zhuǎn)變?yōu)橐燥L(fēng)險(xiǎn)為中心，從事后應(yīng)急處置轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑帮L(fēng)險(xiǎn)管控?！叭藷o遠(yuǎn)慮必有近憂”，以事故為中心的安全管理模式，效果更多是防止事故重復(fù)性發(fā)生；而以風(fēng)險(xiǎn)為中心，更有利于避免事故發(fā)生。

風(fēng)險(xiǎn)無時(shí)不在，風(fēng)險(xiǎn)理念既是軌道交通安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)治理的重要保障，也是一個(gè)開放的有機(jī)體。在培育風(fēng)險(xiǎn)理念時(shí)必須堅(jiān)持總體國家安全觀，把總體國家安全觀融入軌道交通安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)治理的各方面，系統(tǒng)集成各方人員的群體行為，并轉(zhuǎn)化為全體市民的情感認(rèn)同和行為習(xí)慣，以全面落實(shí)“全員參與，以防為主、防抗救相結(jié)合”的原則。

二、增強(qiáng)物的魯棒性，合理規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)

針對軌道交通客流的不均衡性和局部區(qū)段運(yùn)能矛盾將長期存在的問題，進(jìn)一步優(yōu)化完善軌道交通路網(wǎng)規(guī)劃，強(qiáng)化軌道交通分層分級的規(guī)劃思路，發(fā)展多模式軌道交通系統(tǒng)；按照“一張網(wǎng)、多模式、廣覆蓋、高集約”的規(guī)劃理念，強(qiáng)化“市域線、市

區(qū)線、局域線”功能分層，明確不同模式系統(tǒng)的服務(wù)對象，促進(jìn)不同模式系統(tǒng)間的合理分工與布局，優(yōu)化軌道交通系統(tǒng)架構(gòu)。盡量實(shí)現(xiàn)整體網(wǎng)絡(luò)客流在空間和時(shí)間上的均衡，可在中外環(huán)間適當(dāng)增加切割線，提高客流均衡條件的同時(shí)實(shí)現(xiàn)線路之間的互相支持；在重要客流走廊上，尤其是中心城區(qū)內(nèi)增加平行線路。對于目前客流壓力較大，又沒有條件增加平行線路的區(qū)段，在規(guī)劃上要重點(diǎn)予以控制，避免客流的進(jìn)一步集聚，在有條件的情況下，可對周邊布局適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，從源頭上對大客流進(jìn)行均衡和控制。

針對軌道交通系統(tǒng)與沿線用地功能的協(xié)調(diào)性不足導(dǎo)致的軌道交通線網(wǎng)運(yùn)營效率偏低問題，應(yīng)著重從優(yōu)化城市用地規(guī)劃布局與軌道交通系統(tǒng)相關(guān)性上入手，通過持續(xù)優(yōu)化軌道交通與沿線用地的功能協(xié)調(diào)性，提升線網(wǎng)運(yùn)營效率，支撐城市可持續(xù)發(fā)展。一方面，通過布局若干座副中心截流向心客流，強(qiáng)化新城節(jié)點(diǎn)城市功能，形成反磁力，提高出城方向運(yùn)能利用率等政策，避免居住地和工作地過度分離的現(xiàn)象，緩解潮汐交通大客流現(xiàn)象。另一方面，規(guī)劃線路時(shí)也應(yīng)充分考慮與沿線用地布局的銜接，軌道交通線路沿線功能不可過于集聚，站點(diǎn)周圍用地性質(zhì)不宜過于單一，必要時(shí)應(yīng)對線路沿線用地進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。在線路客流預(yù)測中，應(yīng)增加客流均衡性分析與評估，倘若方向不均衡性超過一定閾值，應(yīng)對沿線用地或線路走向進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，避免極端不均衡客流的發(fā)生，降低系統(tǒng)運(yùn)行效率。

三、增強(qiáng)管理的響應(yīng)度，提升防控水平

在風(fēng)險(xiǎn)治理背景下，超大城市軌道交通安全運(yùn)行面臨的挑戰(zhàn)是全方位的，既有理論維度的挑戰(zhàn)，更有現(xiàn)實(shí)維度的挑戰(zhàn)。從理論維度看，風(fēng)險(xiǎn)防控體系的理論創(chuàng)新相對較弱，致使風(fēng)險(xiǎn)治理能力建設(shè)缺乏足夠理論支撐，這倒逼我們必須深入把握風(fēng)險(xiǎn)防控的發(fā)展趨勢，健全具有超大城市特點(diǎn)的公共安全體系。從現(xiàn)實(shí)維度看，高峰時(shí)段過于擁堵、平峰時(shí)段客流較少、整體運(yùn)營效率偏低、網(wǎng)絡(luò)客流時(shí)空分布不均衡性突出，不確定因素仍然存在，風(fēng)險(xiǎn)治理能力仍需加強(qiáng)。

結(jié)合歷年變化特點(diǎn)，預(yù)測后續(xù)幾年客流發(fā)展趨勢，提前做好人員、車輛等儲備工作；利用短期客流預(yù)測結(jié)果不斷優(yōu)化運(yùn)營計(jì)劃和重要節(jié)假日的保障方案；深化研究優(yōu)化客流實(shí)時(shí)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)客流異常變動，提前進(jìn)行預(yù)判，及時(shí)采用限流、隔離、人工疏導(dǎo)等有效控制措施。在高峰時(shí)段加強(qiáng)人員保駕力度，引導(dǎo)乘客有序乘車；強(qiáng)化員工巡視作業(yè)，做到站臺、站廳、換乘通道、樓扶梯等關(guān)鍵區(qū)域的巡視全覆蓋，發(fā)現(xiàn)突發(fā)情況能及時(shí)處置；根據(jù)客流規(guī)律，擁擠區(qū)段和車站提前進(jìn)行限流，以緩解客流壓力，保障運(yùn)營安全。不斷從“網(wǎng)絡(luò)短板、線路短板、車站短板、設(shè)施設(shè)備短板、管理短板”等五個(gè)方面梳理出需要實(shí)施或整改的短板項(xiàng)目，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)既定項(xiàng)目的整改落實(shí)力度和進(jìn)度。

提高售檢票能力，當(dāng)可預(yù)見大客流情況發(fā)生時(shí)，應(yīng)事先做好相應(yīng)票務(wù)服務(wù)等準(zhǔn)備工作。包括售檢票設(shè)備的準(zhǔn)備、維護(hù)及檢查；申領(lǐng)和儲備充足的車票和零鈔；增加臨時(shí)售票亭等。另外也可以通過關(guān)閉購票檢票設(shè)備以及出入口的方式，減緩乘客進(jìn)站的速度，緩解車站內(nèi)的客流壓力。

提升車站客流組織工作，提前組織好充足的引導(dǎo)員和應(yīng)急人員，并對其進(jìn)行服務(wù)、安全及票務(wù)方面的培訓(xùn)。當(dāng)大客流到來時(shí)，這些引導(dǎo)人員及應(yīng)急人員就可以熟練地進(jìn)行乘客的疏導(dǎo)。在站廳、站臺層采取臨時(shí)疏導(dǎo)措施，設(shè)置臨時(shí)導(dǎo)向標(biāo)牌、警戒線、鐵馬等，采用人工引導(dǎo)以及通過廣播引導(dǎo)的方式疏導(dǎo)客流。

合理布置地面出入口及通道通過能力。車站地面出入口及通道的數(shù)量、規(guī)模和位置，是根據(jù)車站周邊土地利用布局以及客流的方向及數(shù)量確定的。考慮到消防疏散的需要，從運(yùn)輸安全的角度考慮，每個(gè)車站必須保持開通兩個(gè)及以上的出入口通道，淺埋軌道交通車站不應(yīng)少于四個(gè)出入口。在實(shí)際客流組織中，需要針對不同的車站出入口及通道情況進(jìn)行客流的流向組織。

根據(jù)車站實(shí)際情況，制定詳細(xì)而又可行的客流組織方案和突發(fā)性大客流應(yīng)急處置預(yù)案，并在車站中經(jīng)常培訓(xùn)和演練，以使員工能夠快速、準(zhǔn)確執(zhí)行相關(guān)的方案。對于突發(fā)大客流，車站可根據(jù)大客流發(fā)展趨勢啟動大客流應(yīng)急預(yù)案，快速響應(yīng)、快速報(bào)告，嚴(yán)格執(zhí)行應(yīng)急處置預(yù)案，靈活處理現(xiàn)場突發(fā)事件，妥善應(yīng)對突發(fā)大客流。

四、結(jié)論

中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在安全等方面的要求日益增長。在新時(shí)代，超大城市軌道交通安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)治理，要一以貫之增強(qiáng)憂患意識、防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)。通過風(fēng)險(xiǎn)治理這條主線將“控制人的不安全行為、消除物的不安全狀態(tài)以及解決管理的缺陷”有機(jī)地串接起來，系統(tǒng)集成

“人的抗逆力、物的魯棒性和管理的響應(yīng)度”，切實(shí)增強(qiáng)軌道交通安全運(yùn)行領(lǐng)域駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)，健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，牢牢把握工作主動權(quán)。

基金項(xiàng)目：中共中央黨校（國

家行政學(xué)院）課題“重特大突發(fā)事件人員疏散風(fēng)險(xiǎn)管控研究”（編號：17KYHZ024）

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯 王 玉）