借助實(shí)施“一干多支”戰(zhàn)略機(jī)遇 加快構(gòu)建大都市圈

盛毅

四川省委十一屆三次全會(huì)提出了實(shí)施“一干多支”發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，進(jìn)一步明確了成都在四川區(qū)域發(fā)展格局中的“主干”地位。成都市委十三屆三次全會(huì)根據(jù)省委的部署，明確要在建強(qiáng)成都國(guó)家中心城市功能的同時(shí)，增強(qiáng)區(qū)域引領(lǐng)輻射帶動(dòng)能力，從規(guī)劃對(duì)接、改革聯(lián)動(dòng)、創(chuàng)新協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、市場(chǎng)開(kāi)放、設(shè)施互通、服務(wù)共享、環(huán)境共治8個(gè)方面，努力打造優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的區(qū)域發(fā)展共同體。重點(diǎn)落實(shí)到推動(dòng)與環(huán)成都經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展，共同建設(shè)成德綿、成德資、成眉樂(lè)三大產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)區(qū)，加快建設(shè)成德綿國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)，全力打造全省發(fā)展的主引擎。

突出成都“主干”地位符合都市圈發(fā)展規(guī)律

在信息化和經(jīng)濟(jì)全球化大趨勢(shì)推動(dòng)下，城市群已成為世界城市化的主流趨勢(shì)。中國(guó)與許多國(guó)家一樣，目前已經(jīng)進(jìn)入以城市群為主體帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，城市群成為了引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要載體與平臺(tái)，成為國(guó)家和地區(qū)參與競(jìng)爭(zhēng)與分工的全新地域單元。城市群地位的提升，使位于城市群核心的城市，正在快速向外擴(kuò)張，位于周邊幾十公里甚至上百公里半徑的區(qū)域，被不同程度地納入一體化發(fā)展范圍，從而形成具有強(qiáng)大集聚和輻射能力的都市圈。長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群、中原城市群、哈長(zhǎng)城市群、遼中南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群等城市群，已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)極。除以上十大城市群外，一些省域范圍的城市群，也在開(kāi)始嶄露頭角，成為所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊。

城市群之所以形成，關(guān)鍵是位于核心的城市發(fā)揮著組織、管理、帶動(dòng)等功能。而規(guī)模較大的城市群，單靠中心城市本身的輻射力還不足，需要有一批城市緊緊圍繞在特大城市周?chē)?，形成大都市圈，通過(guò)大都市圈內(nèi)部的深度分工合作，進(jìn)一步放大核心城市的輻射帶動(dòng)能力?，F(xiàn)代大城市多由核心組團(tuán)和外圍組團(tuán)構(gòu)成。隨著城市發(fā)展和城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，僅由中心組團(tuán)和外圍組團(tuán)構(gòu)成的城市已無(wú)法滿(mǎn)足城市空間擴(kuò)展的要求，這時(shí)就會(huì)在已有結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展出若干衛(wèi)星城，一旦這種情況出現(xiàn)，就可以說(shuō)城市正式步入到都市圈的發(fā)展階段。無(wú)論是紐約、倫敦、巴黎、東京等世界級(jí)都市圈，還是我國(guó)的上海、北京、廣州、深圳等都市圈，都呈現(xiàn)出這種結(jié)構(gòu)形態(tài)，位于最中間的是中心城市本身，在中心城市的外圍，有多個(gè)城市與其緊密聯(lián)系，共同構(gòu)成城市群的核心區(qū)，由此帶動(dòng)周邊城市形成不同規(guī)模的城市群。隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，我國(guó)已進(jìn)入大城市向都市圈發(fā)展的新階段。從衛(wèi)星拍攝的燈光面積變化看，最近20年，以成都中心城區(qū)為核心向周邊擴(kuò)展的速度，顯著快于一般城市擴(kuò)展的速度。從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可以看到，成都市以及周邊的德陽(yáng)、資陽(yáng)、眉山等市，近年來(lái)是四川經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)總量占全省的比重，從2010年的45.3%，上升到2017年的48.8%，上升了3.5個(gè)百分點(diǎn)。

從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，都市圈已經(jīng)成為代表國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)的主體單元，也是城市群發(fā)展的引擎，它決定著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走向。全球知名企業(yè)總部、大型金融和文化機(jī)構(gòu)、著名高校和科研院所、航空和鐵路樞紐等，大都集聚在世界的大都市圈。紐約、東京都市圈集聚了該國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的三分之一。美國(guó)的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)主要位于各大都市圈，前100大都市區(qū)吸納了先進(jìn)產(chǎn)業(yè)70%的就業(yè)，全部378個(gè)都市區(qū)共提供了先進(jìn)產(chǎn)業(yè)91%的就業(yè)。其中紐約、芝加哥、洛杉磯等大都市圈，集聚的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)占較大比重。在通信設(shè)備制造、數(shù)據(jù)處理和托管、軟件出版業(yè)等12個(gè)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)中，至少有4/5的工人在大型都市圈工作。而音頻和視頻設(shè)備制造、衛(wèi)星通信兩大先進(jìn)產(chǎn)業(yè)，只能在大型都市圈中找到。東京集聚了50%以上的全國(guó)年銷(xiāo)售額超過(guò)100億日元的大公司、100多家銀行總部和86%的證券交易。因此，專(zhuān)家指出，與聚集優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素的大都市相關(guān)的規(guī)劃，如大都市規(guī)劃、大都市區(qū)規(guī)劃、大都市圈規(guī)劃、城市群規(guī)劃和灣區(qū)規(guī)劃，尤其受到重視。加強(qiáng)大都市圈建設(shè)，走出“單體城市”的發(fā)展模式，先把城市群中基礎(chǔ)最好的大都市圈做強(qiáng)，再做大城市群，必將成為未來(lái)發(fā)展的顯著趨勢(shì)。實(shí)際上，在國(guó)家的八個(gè)主要層級(jí)的空間規(guī)劃中，按照從小到大的順序，依次是鄉(xiāng)村規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃、城市規(guī)劃、大都市規(guī)劃、大都市區(qū)規(guī)劃、大都市圈規(guī)劃、城市群規(guī)劃和灣區(qū)規(guī)劃。其中，大都市圈規(guī)劃的層級(jí)，僅次于城市群規(guī)劃和灣區(qū)規(guī)劃。

“一干多支”戰(zhàn)略中提出的建設(shè)環(huán)成都都市圈，推動(dòng)成都與環(huán)成都經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展，確立了成都大都市圈在新的區(qū)域戰(zhàn)略中的地位。

加強(qiáng)層級(jí)分工是大都市圈深化發(fā)展的結(jié)果

都市圈可以在更大范圍內(nèi)優(yōu)化分工，提升城市的集聚效益，拓展城市功能的不足。縱觀整個(gè)紐約城市圈，北起緬因州，南至弗吉尼亞，跨越了10個(gè)州。它的層級(jí)結(jié)構(gòu)酷似一座金字塔：塔尖是紐約，第二層是波士頓、費(fèi)城、巴爾的摩、華盛頓4大城市，再下面則是圍繞在5個(gè)核心城市周?chē)?0多個(gè)中小城市。5大核心城市各具特色，錯(cuò)位發(fā)展，相互補(bǔ)充，紐約與周?chē)鞘泻侠淼牡赜蚍止じ窬趾彤a(chǎn)業(yè)鏈的形成，成為了這一都市圈發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。有專(zhuān)家指出，我國(guó)大都市圈尚未形成良好的城市層級(jí)和分工體系，尤其在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，大都市圈內(nèi)部的城市層級(jí)、合作機(jī)制、協(xié)調(diào)發(fā)展等都尚未培育出來(lái)。一個(gè)典型的例子是，成都都市圈的核心層人口總量最少、地區(qū)生產(chǎn)總值最高，從業(yè)人員受教育水平較高的人才90%都集中在核心層。但都市圈緊密層、松散層的相關(guān)城市卻仍然和眾多縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差不多。四川省和成都市全會(huì)提出要推動(dòng)成都與環(huán)成都經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展，順應(yīng)了大都市圈按層級(jí)分工的要求，是著力構(gòu)建大都市圈的制度安排，它將為成都市建設(shè)國(guó)家中心城市賦予新的內(nèi)涵，拓展和提升“五中心一樞紐”功能創(chuàng)造更加有利的條件。

為推動(dòng)大都市圈的形成，省委全會(huì)提出要聚焦規(guī)劃對(duì)接、改革聯(lián)動(dòng)、創(chuàng)新協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、市場(chǎng)開(kāi)放、設(shè)施互通、服務(wù)共享、環(huán)境共治，努力打造優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的區(qū)域發(fā)展共同體，已經(jīng)將目前專(zhuān)家們歸納的大都市與周邊城市要實(shí)現(xiàn)“十同”，即“規(guī)劃同編、產(chǎn)業(yè)同鏈、城鄉(xiāng)同籌、交通同網(wǎng)、信息同享、金融同城、市場(chǎng)同體、科技同興、環(huán)保同治、生態(tài)同建”，以及周邊城市要與成都市有機(jī)融合，形成一體發(fā)展的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)集中發(fā)展區(qū)，帶動(dòng)其他經(jīng)濟(jì)區(qū)梯次發(fā)展等要求，充分體現(xiàn)出來(lái)了。

對(duì)一些重要的發(fā)展，省市全會(huì)都指出了方向。如為優(yōu)化成都都市圈生產(chǎn)力布局，在功能上，要在核心區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)天府新區(qū)，強(qiáng)化開(kāi)放帶動(dòng)、創(chuàng)新賦能、智能制造、綠色示范、高端服務(wù)等引領(lǐng)作用，重點(diǎn)集聚總部經(jīng)濟(jì)、高新技術(shù)服務(wù)企業(yè)，提升國(guó)際通道、國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際交往功能，高起點(diǎn)建設(shè)天府國(guó)際機(jī)場(chǎng)和國(guó)際空港新城，加快建設(shè)天府中心、西部博覽城、成都科學(xué)城、天府文創(chuàng)城等先進(jìn)載體。在產(chǎn)業(yè)布局上，成都重點(diǎn)打造世界級(jí)新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)全國(guó)重要的先進(jìn)制造業(yè)基地，著力將成都建成最適宜新經(jīng)濟(jì)發(fā)育成長(zhǎng)的新型城市。環(huán)成都經(jīng)濟(jì)圈重點(diǎn)與成都形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同配套，打造高端裝備制造、電子信息產(chǎn)業(yè)集群，培育國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的清潔發(fā)電設(shè)備、軌道交通裝備、核技術(shù)應(yīng)用、生物醫(yī)藥、新能源新材料等產(chǎn)業(yè)集群，共同建設(shè)成德綿、成德資、成眉樂(lè)三大產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)區(qū)。更外圍的區(qū)域，則根據(jù)分工需要，打造層次不同的產(chǎn)業(yè)帶。

實(shí)際上，成都與周邊城市的一體化，早就邁出了步伐。2013年，我們首次提出了“成德一體化”的思路，一體化建設(shè)正式啟程。此后，成都和德陽(yáng)兩地簽署了《成都德陽(yáng)同城化發(fā)展框架協(xié)議》和《關(guān)于共建工業(yè)集中發(fā)展區(qū)的協(xié)議》，通過(guò)了規(guī)劃、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、政府采購(gòu)、交通、教育、旅游、城市水源地保護(hù)、金融等8個(gè)合作事項(xiàng)。四川省的“十二五”“十三五”規(guī)劃，都對(duì)這一區(qū)域的一體化作出了部署。2017年5月，兩市再次簽署《成德一體化發(fā)展合作備忘錄》和系列子協(xié)議，明確以發(fā)展規(guī)劃、交通建設(shè)、通信設(shè)施、城市品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)布局和政策聯(lián)動(dòng)“六個(gè)協(xié)同”為重點(diǎn)，全方位深化合作，力爭(zhēng)到2020年，初步構(gòu)建科學(xué)的成德一體化發(fā)展空間格局，助推成都市基本建成全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國(guó)家中心城市，助推德陽(yáng)建成成都國(guó)家中心城市北部新城，共同打造西部經(jīng)濟(jì)中心、西部科技中心、西部金融中心、西部文創(chuàng)中心、西部對(duì)外交往中心和西部綜合交通通信樞紐。尤其是德陽(yáng)市把成德一體化作為全市“一號(hào)工程”，使兩地一體化推進(jìn)工作進(jìn)入新階段。同樣，眉山和資陽(yáng)推進(jìn)與成都的一體化，在共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、共建大道等方面，已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

可以預(yù)計(jì)，目前成都市著力實(shí)施的“多規(guī)合一”，將進(jìn)一步拓寬到大都市圈，城鄉(xiāng)空間形態(tài)構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈構(gòu)建、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)功能配置等的規(guī)劃，以及重要載體的打造、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新生態(tài)鏈、市場(chǎng)體系的建設(shè)，重大項(xiàng)目的實(shí)施，政策的制定等，都會(huì)程度不同地延伸到都市圈內(nèi)，在都市圈內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌和實(shí)施，建立起同城化的體制機(jī)制。

深化大都市圈與其他經(jīng)濟(jì)區(qū)合作時(shí)機(jī)成熟

從全省經(jīng)濟(jì)聯(lián)系看，成都市較高的首位度和成都經(jīng)濟(jì)區(qū)作為我國(guó)中西部地區(qū)省域范圍內(nèi)的最大的經(jīng)濟(jì)區(qū)之一，已經(jīng)將輻射力擴(kuò)大到省內(nèi)各個(gè)區(qū)域。川南經(jīng)濟(jì)區(qū)、川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部各城市之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切程度，明顯不及成都市與這些經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切程度。目前，這些經(jīng)濟(jì)區(qū)缺乏有實(shí)力的中心城市帶動(dòng)，暫時(shí)沒(méi)有形成功能按層級(jí)分工，各方面發(fā)展相互聯(lián)動(dòng)的局面，還沒(méi)有成為真正意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)。正因?yàn)槿绱?，省委十一屆三次全?huì)要求成都市充分發(fā)揮引領(lǐng)輻射帶動(dòng)作用，強(qiáng)化成都“主干”引領(lǐng)輻射帶動(dòng)作用，高水平打造區(qū)域發(fā)展共同體。具體任務(wù)包括支持成都向東發(fā)展，帶動(dòng)資陽(yáng)、遂寧、內(nèi)江等周邊城市崛起；建立“研發(fā)設(shè)計(jì)在成都、轉(zhuǎn)化生產(chǎn)在其他市（州）”的產(chǎn)業(yè)互動(dòng)模式；提升成都與德陽(yáng)、涼山、廣安、雅安、阿壩、甘孜等合作園區(qū)建設(shè)水平；推進(jìn)成都教育、科技、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源向其他市（州）延伸；支持成都與其他市（州）多形式、多元化、多領(lǐng)域合作聯(lián)動(dòng)發(fā)展。成都市委十三屆三次全會(huì)提出成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)與其他經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展，攜手川南經(jīng)濟(jì)區(qū)打造南向開(kāi)放通道新優(yōu)勢(shì)，支持川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)主動(dòng)承接成渝兩市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助推攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)打造具有世界競(jìng)爭(zhēng)力的釩鈦新材料基地，以及布局“48+14+30”的國(guó)際航空客貨運(yùn)戰(zhàn)略大通道，加快打造7條國(guó)際鐵路通道和5條國(guó)際鐵海聯(lián)運(yùn)通道，創(chuàng)新“蓉桂新”“蓉桂港”陸海聯(lián)運(yùn)模式，建設(shè)南向綜合運(yùn)輸大通道等，也直接與各經(jīng)濟(jì)區(qū)相關(guān)。這些任務(wù)的實(shí)施，實(shí)際上就是輻射全省發(fā)展，引領(lǐng)、助力和提升川南經(jīng)濟(jì)區(qū)、川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)打造新興增長(zhǎng)極的體現(xiàn)。

當(dāng)然，如果以成都都市圈來(lái)帶動(dòng)其他經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展，將進(jìn)一步提升成都的能級(jí)，增強(qiáng)成都的輻射帶動(dòng)能力。成都正在加快建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市，圍繞服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展、參與全球合作，加快提升對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)高端戰(zhàn)略資源的集聚集成能力，加快建設(shè)“五中心一樞紐”，是當(dāng)前的主要任務(wù)。成都市提出的城市“三步走”目標(biāo)，明確了到2020年，基本建成全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國(guó)家中心城市。發(fā)揮國(guó)家中心城市的作用，輻射帶動(dòng)全省各地區(qū)發(fā)展，只是基本的要求。如果要將更多的功能輻射到西部甚至更大的區(qū)域，必須在大都市圈構(gòu)建的前提下，推動(dòng)構(gòu)建聯(lián)系更加密切的成都平原城市群，再形成與全省其他經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的密切合作。有了這樣的基礎(chǔ)，將為第二步全面建成泛歐泛亞具有重要影響力的國(guó)際門(mén)戶(hù)樞紐城市奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

作者 四川省社會(huì)科學(xué)院研究員

責(zé)任編輯 吳帆