治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)及其推廣

于青　趙書(shū)博

關(guān)鍵詞 治安管理 處罰標(biāo)準(zhǔn) 一般證明標(biāo)準(zhǔn)

作者簡(jiǎn)介：于青，中國(guó)航發(fā)北京航空材料研究院，部長(zhǎng)，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：民商法；趙書(shū)博，北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，研究室副主任科員，研究方向：民商法、證據(jù)法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.311

一、問(wèn)題引出：如何理解治安管理處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)

2015年某天，王某與同村村民玩麻將，與旁觀(guān)者董某發(fā)生口角，口角過(guò)程中，王某受傷住院。后王某報(bào)警，但公安機(jī)關(guān)以“王某被毆打一案，沒(méi)有證據(jù)證實(shí)董某對(duì)王某進(jìn)行毆打”為由，向雙方出具了不予行政處罰決定書(shū)。王某提出行政復(fù)議但被維持，遂就健康權(quán)糾紛提起侵權(quán)之訴。

經(jīng)審理，法院認(rèn)為董某毆打了王某的可能性更高，遂支持了王某大部分的訴訟請(qǐng)求。

為什么在本案中民事法官會(huì)作出與公安機(jī)關(guān)相反的事實(shí)認(rèn)定？依據(jù)《治安管理處罰法》第95第（二）項(xiàng)的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)作出不予處罰決定的情況有兩種：一是依法不予處罰；二是違法事實(shí)不能成立。其中，對(duì)違法事實(shí)不能成立的理解又分兩種情況：一是經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)，行為人確實(shí)未實(shí)施違法行為；二是公安機(jī)關(guān)未能搜集到足夠證據(jù)證明行為人實(shí)施了違法行為。本案中，公安機(jī)關(guān)對(duì)被告作出不予行政處罰決定書(shū)正是因?yàn)楹笳摺?/p>

因公安機(jī)關(guān)未能搜集到足夠證據(jù)證明行為人實(shí)施了違法行為而作出不予行政處罰決定的，人民法院是否亦應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行為人未實(shí)施侵權(quán)行為？筆者認(rèn)為并不盡然。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第30條對(duì)于行政處罰決定提出的一般要求是：“依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)；違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰”，簡(jiǎn)言之，作出治安管理處罰的標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)當(dāng)是“違法事實(shí)清楚”。

而在民事訴訟方面，《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第73條確定了民事訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)是高度蓋然性，即“雙方當(dāng)事人對(duì)同一事實(shí)分別舉出相反的證據(jù)，但都沒(méi)有足夠的依據(jù)否定對(duì)方證據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件情況，判斷一方提供證據(jù)的證明力是否明顯大于另一方提供證據(jù)的證明力，并對(duì)證明力較大的證據(jù)予以確認(rèn)?！毕啾戎?，高度蓋然性證明標(biāo)準(zhǔn)顯然低于違法事實(shí)清楚的證明標(biāo)準(zhǔn)。雖然公安機(jī)關(guān)未能在較高的治安管理處罰證明標(biāo)準(zhǔn)之下證明董某毆打了王某，但在較低的民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)中，承辦法官根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)已經(jīng)形成了董某很可能毆打了王某的內(nèi)心確認(rèn)。

本案引發(fā)的思考卻沒(méi)有停止：該如何看待公安機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定書(shū)或不予處罰決定書(shū)的證明效力？如何理解治安管理處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)？

二、治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)

（一）尋找一般證明標(biāo)準(zhǔn)

治安管理處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)是指公安機(jī)關(guān)在治安管理處罰程序中利用證據(jù)證明違法案件實(shí)體性事實(shí)和程序性事實(shí)所要達(dá)到的程度。從法律文本角度來(lái)看，根據(jù)《治安管理處罰法》第5條及《治安管理處罰法》的上位法《行政處罰法》第4條第2款之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)設(shè)定和實(shí)施治安管理處罰的標(biāo)準(zhǔn)可以被濃縮為“應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為根據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度相當(dāng)?！薄缎姓幜P法》第30條從相反的角度還特意強(qiáng)調(diào)：“違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰?！?/p>

關(guān)于如何理解事實(shí)清楚，《行政處罰法》在簡(jiǎn)易程序和一般程序中又分別作出規(guī)定。對(duì)于簡(jiǎn)易程序，其33條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是“違法事實(shí)確鑿”；對(duì)于一般程序，其36條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是“必須全面、客觀(guān)、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)”。從司法審查行政行為合法性角度來(lái)看，根據(jù)《行政訴訟法》第70條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，主要證據(jù)不足時(shí)人民法院應(yīng)判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新作出行政行為。

根據(jù)上述法律文本來(lái)看，無(wú)論是治安管理處罰的一般規(guī)定還是行政處罰一般規(guī)定，甚至是司法審查行政行為的一般規(guī)定，都是以事實(shí)為依據(jù)，要求違法事實(shí)清楚。因待證違法事實(shí)清楚與否根本上取決于相關(guān)證據(jù)是否充足，故落實(shí)到實(shí)際操作角度（證明角度）而言，違法事實(shí)清楚的證明標(biāo)準(zhǔn)意味著反映違法事實(shí)的主要證據(jù)要充足。

（二）反思一般證明標(biāo)準(zhǔn)

不可否認(rèn)，“主要證據(jù)充足、違法事實(shí)清楚”的證明標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于抽象。每一個(gè)人對(duì)于證據(jù)的證明力的感受都來(lái)自于其獨(dú)特的生活經(jīng)驗(yàn)與邏輯，這就注定每個(gè)人對(duì)“主要證據(jù)充足、違法事實(shí)清楚”證明標(biāo)準(zhǔn)理解無(wú)法一致。

目前有一種主流觀(guān)點(diǎn)對(duì)“主要證據(jù)充足、違法事實(shí)清楚”理解與法律文本字面意義不同。該觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：“由于被訴具體行政行為的類(lèi)型多樣化，與刑事訴訟和民事訴訟相比，行政訴訟證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)也不是單一的，因此因具體行政行為性質(zhì)的不同而應(yīng)適用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)?！姓讣C明標(biāo)準(zhǔn)的高低，原則上取決于被訴具體行政行為對(duì)原告權(quán)益影響的大小?！?/p>

筆者認(rèn)為，上述觀(guān)點(diǎn)錯(cuò)誤的適用了比例原則，證明標(biāo)準(zhǔn)高低與否并不在“比例”之列，用比例原則的思想來(lái)解釋對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響大小的治安管理處罰措施與證明標(biāo)準(zhǔn)高低之間的內(nèi)在聯(lián)系未能切中“關(guān)鍵要害”。而且，《治安管理處罰法》第58條、第75條即為“證明標(biāo)準(zhǔn)高低與具體行政行為對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響的大小正相關(guān)”的典型反例。

但是，為什么我們總能實(shí)在感受到公安機(jī)關(guān)做出對(duì)原告權(quán)益影響大的治安管理處罰時(shí)，所承擔(dān)的證明責(zé)任更重？完成證明更加困難？筆者認(rèn)為，提高證明標(biāo)準(zhǔn)固然會(huì)增加證明難度，但增加待證法律要件事實(shí)數(shù)量，也同樣會(huì)增加證明難度，簡(jiǎn)言之，證明責(zé)任更重或完成證明更加困難的主觀(guān)感受并非源自更高的證明標(biāo)準(zhǔn)，而是更多的待證事實(shí)。因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)幾乎對(duì)《治安管理處罰法》中涉及治安管理處罰的每一個(gè)法律要件事實(shí)都要予以證明，但是對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響較大的治安管理處罰方式（如行政拘留10-15日）所涉及的《治安管理處罰法》條文中往往包含多個(gè)法律要件事實(shí)，因此公安機(jī)關(guān)面臨的待證事實(shí)同樣也是多個(gè)，證明難度相對(duì)較高；而對(duì)原告權(quán)益影響較小的治安管理處罰方式（如警告）所涉及的《治安管理處罰法》條文中往往僅有單一法律要件事實(shí)，公安機(jī)關(guān)面臨的待證事實(shí)相應(yīng)也只有一個(gè)，證明難度相對(duì)較低。

（三）確認(rèn)一般證明標(biāo)準(zhǔn)

由此觀(guān)之，詬病“主要證據(jù)充足、違法事實(shí)清楚”的證明標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于機(jī)械、不靈活，進(jìn)而提出“以治安管理處罰行為對(duì)原告權(quán)益影響的大小為原則構(gòu)建相適應(yīng)的治安管理處罰證明標(biāo)準(zhǔn)體系”的改良方案，不僅突破了治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)原則性或總則性規(guī)定，對(duì)治安管理處罰證明標(biāo)準(zhǔn)做了越權(quán)解釋?zhuān)参凑覝?zhǔn)治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)、較難適用的癥結(jié)所在。

另外，從立法技術(shù)上來(lái)說(shuō)，治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)客觀(guān)上只能是抽象式或概括式的表述，難以全面反映出各類(lèi)治安管理處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的所有特征。這都提示我們直接或以治安管理處罰行為對(duì)原告權(quán)益影響的大小去解釋“主要證據(jù)充足、違法事實(shí)清楚”是行不通的。

其實(shí)不同類(lèi)型、性質(zhì)的待證法律要件事實(shí)才是檢驗(yàn)治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)的試金石。只有將證明標(biāo)準(zhǔn)與具體的待證事實(shí)聯(lián)系結(jié)合起來(lái)，才能真正細(xì)化治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)，并在不同條文中對(duì)比感受出“主要證據(jù)充足、違法事實(shí)清楚”的具體意義。筆者認(rèn)為應(yīng)該跳出探討治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)——到底應(yīng)該如何理解，其證明標(biāo)準(zhǔn)有多高的怪圈，將視線(xiàn)轉(zhuǎn)向如何將一般證明標(biāo)準(zhǔn)推廣到《治安管理處罰法》第三章54個(gè)條文（自第23條至第76條）中去。

三、治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)之推廣

（一）定罰證明標(biāo)準(zhǔn)之推廣

《治安管理處罰法》第三章分別從擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和妨害社會(huì)管理四個(gè)方面用了54個(gè)條文（自第23條至第76條）規(guī)定了違反治安管理的行為模式、行為后果和處罰方式。

從行為模式來(lái)說(shuō)，只要行為人作出一定的行為而不要求產(chǎn)生具體后果即違反了《治安管理處罰法》的條款有41條。公安機(jī)關(guān)擬對(duì)行為人定罰時(shí)，其核心待證事實(shí)為行為人是否實(shí)施了相應(yīng)的違法行為，應(yīng)充足收集行為人是否實(shí)施了所涉違法行為的相應(yīng)證據(jù)。

以違法行為+發(fā)生實(shí)害后果為處罰前提的條文有12條，公安機(jī)關(guān)擬對(duì)行為人定罰時(shí)，其核心待證事實(shí)為行為人是否實(shí)施了相應(yīng)的違法行為、發(fā)生的實(shí)際損害結(jié)果以及其中的因果關(guān)系，公安機(jī)關(guān)應(yīng)充分收集上述證據(jù)。因此綜合對(duì)比來(lái)看，此類(lèi)定罰的證明要求和難度明顯要高。

（二）量罰證明標(biāo)準(zhǔn)之推廣

在治安管理處罰中，除了定罰之外還有量罰的問(wèn)題需要解決。涉及治安管理處罰的全部條文，幾乎都需要考慮違法行為是否惡劣，造成的危害后果是否嚴(yán)重等影響量罰輕重的情節(jié)問(wèn)題。因此情節(jié)事實(shí)亦是公安機(jī)關(guān)需要證明的一項(xiàng)待證事實(shí)，只是情節(jié)事實(shí)較之于違法行為、發(fā)生的實(shí)際損害結(jié)果以及其中的因果關(guān)系而言屬于次要待證事實(shí)，證明要求更模糊，更依賴(lài)于基于經(jīng)驗(yàn)的價(jià)值評(píng)價(jià)。

四、結(jié)語(yǔ)

關(guān)于證明標(biāo)準(zhǔn)的探討歷久彌新，本文嘗試以證明標(biāo)準(zhǔn)與待證事實(shí)特性關(guān)系為中心，以《治安管理處罰法》相關(guān)規(guī)定為文本，以法律要件事實(shí)性質(zhì)、理解方式、價(jià)值判斷三重因素為研究進(jìn)路，探討治安管理處罰的一般證明標(biāo)準(zhǔn)及其推廣適用，旨在說(shuō)明不同待證事實(shí)之上的證明標(biāo)準(zhǔn)如何形成，增強(qiáng)不同領(lǐng)域執(zhí)法辦案人員對(duì)治安管理處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)，促成治安案件中公安機(jī)關(guān)獲取的證據(jù)向其他類(lèi)似訴訟合法轉(zhuǎn)換。民事審判中遇不予行政處罰決定書(shū)，當(dāng)注意從《治安管理處罰法》相關(guān)法律要件事實(shí)性質(zhì)、理解方式、價(jià)值判斷角度綜合判斷其證據(jù)意義。

參考文獻(xiàn)：

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