山東地區(qū)石材開發(fā)利用中的環(huán)境保護法律問題研究

關(guān)鍵詞 環(huán)境資源 石材產(chǎn)業(yè) 整治 法治 綠色發(fā)展

作者簡介：張儀，煙臺大學(xué)。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.298

一、引論

2017年“綠色發(fā)展”與“環(huán)?！痹俅纬蔀椤皟蓵睆娨簦⒂懻撎岢觥胺?、行政、經(jīng)濟等多種手段并舉”，在“十三五”環(huán)保規(guī)劃中指出打好環(huán)境治理攻堅戰(zhàn)，涉及污染防治、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境稅立法等諸多方面。我國石材行業(yè)繼續(xù)保持了快速發(fā)展態(tài)勢，對石材開采及加工生產(chǎn)的環(huán)境污染規(guī)制也顯得極為迫切。本次調(diào)研選址山東，采取多維度的調(diào)研方法，對大型石材工貿(mào)基地與小規(guī)模地區(qū)石材產(chǎn)業(yè)群進行對比調(diào)研。確保調(diào)研主體精準化、調(diào)研數(shù)據(jù)有效可靠。并且保留了大量現(xiàn)場訪談的文字記錄資料，取得了良好成效。

二、石材產(chǎn)業(yè)整治污染的典型模式

（一）“技術(shù)性開采及監(jiān)測”——無人機技術(shù)在礦山綜合治理工程中的續(xù)應(yīng)用

無人機技術(shù)環(huán)境治理工程是指在治理石料礦區(qū)內(nèi)及礦區(qū)附近選擇明顯穩(wěn)固的特征點作為像片控制點和檢測點，使用RTK設(shè)備和衛(wèi)星連續(xù)運行綜合服務(wù)系統(tǒng)實地施測像控點和檢測點三維坐標；利用無人機低空數(shù)碼航攝，獲取治理工程區(qū)域影像數(shù)據(jù)并進行內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理，從而得出礦山生態(tài)綜合治理的最終數(shù)值。 此技術(shù)可對石料礦山資源開發(fā)狀況、生態(tài)環(huán)境信息進行監(jiān)測，具有低成本、高靈活性機動性、多廣視角和實時觀測地面的優(yōu)勢。

（二）“靈活化流程”——石材加工廠粉塵治理的再創(chuàng)新

傳統(tǒng)石料加工廠在對石材局部精加工時，大多采用手磨機進行干式打磨、拋光，揚起的粉塵對工作環(huán)境衛(wèi)生及空氣產(chǎn)生極大污染。 而通過石料加工廠粉塵治理進行創(chuàng)新，石材加工過程中的粉塵通過集塵罩進行收集，再經(jīng)風(fēng)管輸送至移動式布袋吸塵機實現(xiàn)粉塵集中收集處理。

三、石材產(chǎn)業(yè)環(huán)境治理政策的實施阻力

當(dāng)前，山東省各地市政府及有關(guān)部門都對石材產(chǎn)業(yè)的環(huán)境治理予以了高度重視。雖然各地政策的實施已取得一定成效，但相關(guān)政策的推進仍存阻力。

（一）主體側(cè)阻力

在主體側(cè)阻力中存在石材開采商的經(jīng)濟利益沖突、石材加工商的責(zé)任意識淡薄以及政府方監(jiān)管難度較大。石材開采需要大量的資金流，實體企業(yè)前期投資大，礦山停產(chǎn)禁止作業(yè)切斷了石材開采商的收入來源，這使得相關(guān)開采商的經(jīng)濟利益受損嚴重，抵觸心理強烈。石材加工方面，小型石材加工廠數(shù)量眾多且沒有能力購置相關(guān)技術(shù)設(shè)備，環(huán)境污染嚴重。我國環(huán)境管理實行的是政府直控型政策，違法、違規(guī)企業(yè)數(shù)量多，監(jiān)管成本大，給地方財政造成了極大的負擔(dān)，使得環(huán)保部門無法有效監(jiān)管。

（二）市場側(cè)阻力

市場側(cè)阻力主要包括環(huán)保關(guān)停難以支撐市場需求和群體失業(yè)危機。當(dāng)前各地市一經(jīng)發(fā)現(xiàn)不符合環(huán)保標準的工廠，通常采取強制關(guān)停，停水停電禁止生產(chǎn)的整治措施。近年來，我國石材需求增速迅猛，“關(guān)停政策”使得產(chǎn)業(yè)減產(chǎn)，市場需求的巨大缺口加之環(huán)保重壓，使得相關(guān)整治政策面臨挑戰(zhàn)。通過調(diào)查“中國石都”萊州市，石材產(chǎn)業(yè)作為其的支柱產(chǎn)業(yè)，不僅帶動了石材修復(fù)劑等企業(yè)的崛起，也解決了中年勞動力過剩的問題。然如今，對石材廠的取締、關(guān)停或?qū)⒂瓉硪惠喯聧徥I(yè)的潮水。突然斷電，致使廠區(qū)內(nèi)的物品無法移動和整理，也不便整改。這使得復(fù)產(chǎn)的時間將越拖越久，再就業(yè)難上加難。

（三）法律側(cè)阻力

1.立法不完善

雖然我國相繼出臺了一系列環(huán)境管理方面的法律、法規(guī)，但部分立法缺乏前瞻性、整體協(xié)調(diào)性。大部分石材在開發(fā)利用中所造成的環(huán)境污染危害后果都具有滯后性，而我國環(huán)境法規(guī)定的訴訟時效較短，無法對破壞環(huán)境的行為進行有效懲處?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》僅對環(huán)境的定義作了描述，卻沒有確定環(huán)境的資源屬性，也未建立起較為完善的有償使用制度。這使得現(xiàn)行的各種環(huán)境保護行政性措施在環(huán)境管理過程中顯得軟弱無力。

2.非法作坊蜷居

目前存在部分私人小型石材加工作坊，這些小型異型加工廠和初加工廠往往沒有營業(yè)執(zhí)照，更沒有經(jīng)過各項環(huán)評手續(xù)，卻在偷偷進行粗放式加工生產(chǎn)。石材初加工產(chǎn)生的石粉得不到充分利用，造成環(huán)境二次污染。這些小作坊一直以來游離于政府監(jiān)管之外，嚴重影響了石材產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及環(huán)境治理的推進。

3.司法保護存在短板

目前案件受理范圍具有局限性。由于環(huán)境侵害具有間接性、復(fù)合性，造成環(huán)境損害結(jié)果具有潛在性、廣泛性，因此環(huán)境民事訴訟在程序上存在短板，在司法實踐中時常會受到一定限制。同時存在著起訴主體不具有訴訟實施權(quán)，主體不適格的情況，使得相關(guān)破壞環(huán)境資源的行為不能得到有效控制。

四、對策與建議

（一） 推動政策宣傳

加強規(guī)范企業(yè)行為，對《石材行業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)要求》等行業(yè)標準以及相關(guān)環(huán)保政策進行宣傳。各地市加快成立石材協(xié)會，全面開展國家標準與行業(yè)標準的宣貫工作，按照標準要求規(guī)范企業(yè)行為，樹立行業(yè)形象，進一步發(fā)揮品牌效應(yīng)。開設(shè)電子政務(wù)石材行業(yè)環(huán)境治理活動專欄、官方微博、微信公眾號等，加大政策宣傳力度。

（二）加強政府引導(dǎo)

1.完善污染治理考核

污染治理考核可以分為環(huán)境影響評價及日常污染監(jiān)管考核兩個步驟。對于相關(guān)石材企業(yè)編制完成的環(huán)評報告，應(yīng)交由專家進入技術(shù)審查層面，再進行分級、分類逐級審批。環(huán)評手續(xù)齊全，有污染治理設(shè)施的石材企業(yè)，應(yīng)加大監(jiān)管力度，確保其穩(wěn)定達標。對于環(huán)評手續(xù)齊全，污染治理設(shè)施不完善或達不到環(huán)保規(guī)范整治標準的，依法責(zé)令其限期整改，不能按期完成整改任務(wù)的，予以關(guān)停。沒有環(huán)評手續(xù)無證經(jīng)營的，依法按照《建設(shè)項目環(huán)境管理條例》予以處罰，責(zé)令其停止生產(chǎn)并處罰款，給予取締。

2.建立環(huán)境資源初始有償使用制度

以確立環(huán)境資源經(jīng)濟屬性為基礎(chǔ)，規(guī)定在環(huán)境法律中的相關(guān)的經(jīng)濟手段，建立環(huán)境資源初始有償使用制度，政府和市場兩手均抓，為環(huán)境資源進入市場資源保駕護航。其次，企業(yè)在經(jīng)營過程中不斷改善經(jīng)營結(jié)構(gòu)，空出的排污權(quán)可以通過二級市場進行交易。通過政府與市場調(diào)節(jié)機制相結(jié)合，鼓勵企業(yè)減少排污。再次通過完全競爭市場，使環(huán)境保護的社會成本轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營成本，有效地控制有害行為的發(fā)生。

（三）擴大法律覆蓋

1.立法確立環(huán)境屬性

《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定： “開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費。”實踐證明，礦產(chǎn)在立法上被定義為資源，使礦產(chǎn)得到了有效保護。經(jīng)過走訪調(diào)研，我們認為環(huán)境也應(yīng)通過立法手段被定義為一種資源，任何占用、侵害或采用其他手段使環(huán)境趨于損害的行為，均應(yīng)依法繳納環(huán)境資源稅和環(huán)境資源破壞賠償金。只有通過立法，確定環(huán)境的資源屬性及經(jīng)濟屬性，才能進一步確立環(huán)境資源有償使用制度。

2.加強環(huán)境信用建設(shè)

環(huán)境信用制度是指將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，違法者名單應(yīng)當(dāng)及時向社會公布。 將石材開發(fā)企業(yè)遵守各項環(huán)境保護制度的情況納入信用管理，將違規(guī)違法的石材開發(fā)企業(yè)納入“黑名單”，從而影響其在銀行、證券等系統(tǒng)的信用評價，通過限制其擴大違法生產(chǎn)作業(yè)的行為，使失信企業(yè)收到合法信用限制，從而預(yù)防、減少石材產(chǎn)業(yè)在開發(fā)利用中的環(huán)境污染與破壞行為。推動建立環(huán)保守信激勵、失信懲戒機制。

3.制定生態(tài)補償標準

生態(tài)補償是指通過對損害（或保護）資源環(huán)境的行為進行收費（或補償），提高對該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體，減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性（或外部經(jīng)濟性），達到保護資源的目的。

在企業(yè)生產(chǎn)成本核算中，應(yīng)包括環(huán)境和資源成本。 石材企業(yè)所進行的不利的環(huán)境經(jīng)濟行為，其事實主體應(yīng)對行為過程中的利益受損主體或其代理人（公眾或政府）進行賠付，或放棄其行為模式。通過此種方式組建石材產(chǎn)業(yè)生態(tài)補償資金，進行區(qū)域性有計劃的石材環(huán)境治理。

五、結(jié)語

通過深入山東省石材生產(chǎn)加工第一線，走訪居民主體，更加明確了環(huán)保應(yīng)與法律相結(jié)合。在處理污染的同時，相應(yīng)法律也應(yīng)出臺，以此為環(huán)境保護提供有力法律保障。本次調(diào)研得到了各級政府及有關(guān)部門的積極支持。我團隊將積極吸納后期反饋，及時開展二次調(diào)研，以期推動石材產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和“綠色發(fā)展”，推動“美麗中國”建設(shè)。

注釋：

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