我國(guó)PPP協(xié)議法律性質(zhì)探析

關(guān)鍵詞 PPP協(xié)議 民事合同 行政合同 法律爭(zhēng)議

作者簡(jiǎn)介：彭澤南，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)國(guó)際學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.260

2014年，隨著國(guó)務(wù)院發(fā)文提出政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）以來(lái)，各地建設(shè)PPP的熱情日益高漲，越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)。而PPP項(xiàng)目日益火熱的背后所隱藏的法律風(fēng)險(xiǎn)也日益顯現(xiàn)。PPP項(xiàng)目的核心PPP協(xié)議的法律性質(zhì)關(guān)乎到政府與社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也關(guān)乎到爭(zhēng)議解決的法律適用問(wèn)題。面對(duì)這一問(wèn)題，如何界定PPP協(xié)議的法律性質(zhì)，成為學(xué)理界討論的熱點(diǎn)。本文將從這一角度入手，針對(duì)PPP協(xié)議的法律性質(zhì)展開(kāi)論述。

一、PPP模式的概念與特征

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是一種政府與社會(huì)資本的合作方式。其概念最早于1992年在英國(guó)提出并應(yīng)用于實(shí)踐，此后世界各國(guó)紛紛采用該模式，旨在為政府與社會(huì)資本提供長(zhǎng)期的合作關(guān)系，提高公共服務(wù)水平。PPP的概念雖然在世界各國(guó)應(yīng)用，然而仍然沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義。英國(guó)政府將PPP模式定義為政府與私人資本共同協(xié)作的一種制度。加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)認(rèn)為PPP模式是公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和資源共享機(jī)制，最好的滿足事先清晰界定的公共需求 。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)則指出，PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足需求 。聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署 和歐盟委員會(huì) 也根據(jù)不同方式定義了PPP模式。

可以看出，由于各國(guó)各地區(qū)的具體實(shí)踐不同，對(duì)于PPP的定義也沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的概念。我國(guó)政府將PPP模式翻譯為“政府與社會(huì)資本合作模式”。財(cái)政部規(guī)定PPP模式“是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系 ，由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)‘使用者付費(fèi)及必要的‘政府付費(fèi)獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化”。而發(fā)改委則指出“政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系” 。而隨后國(guó)務(wù)院也發(fā)文進(jìn)一步確定了PPP的定義“政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化?！?/p>

從各國(guó)對(duì)PPP定義可以看出，各國(guó)都是從本國(guó)的實(shí)踐需要對(duì)PPP進(jìn)行的定義 ，都有其各自的特點(diǎn)。從國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)和財(cái)政部的不同規(guī)定可以看出，前者強(qiáng)調(diào)PPP機(jī)制的合作模式與具體操作，而后者則是針對(duì)私人部門(mén)與公共部門(mén)的分工與收益機(jī)制進(jìn)行定義的。

PPP模式的特征在于三個(gè)方面：一是PPP模式的法律關(guān)系是政府與社會(huì)資本的一個(gè)合作關(guān)系。在財(cái)政部指出：PPP從行為性質(zhì)上屬于民事法律行為。合同的訂立采用意思自治原則，政府部門(mén)與社會(huì)資本之間是平等的關(guān)系，雙方通過(guò)訂立合同對(duì)彼此的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行約束。二是PPP模式合理地分配了公共利益與社會(huì)資本的合理收益。政府將私人資本引入公共產(chǎn)品供給中，提高供給效率與質(zhì)量，發(fā)揮資金的最大價(jià)值（Value For Money，VFM），通過(guò)雙方在項(xiàng)目協(xié)議中確定的利益共享機(jī)制進(jìn)行合理調(diào)節(jié)利益分配。三是政府與社會(huì)資本共擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。在行政合同中，政府與社會(huì)資本之間地位不平等，政府根據(jù)公共利益的需要可以變更甚至解除行政合同，使得社會(huì)資本處于承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)不利地位。PPP模式通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制來(lái)減少項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)社會(huì)資本，以便達(dá)到資本的有效利用。PPP模式這三個(gè)特征相輔相成，構(gòu)成了一個(gè)整體，契約關(guān)系是利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的前提，利益共享是契約關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的目的，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是契約關(guān)系與利益共享的保證。

PPP項(xiàng)目的核心是PPP協(xié)議，PPP協(xié)議規(guī)定了政府與社會(huì)資本雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其法律性質(zhì)在立法上沒(méi)有明確的法律性質(zhì)，在理論界也沒(méi)有統(tǒng)一的意見(jiàn)。PPP協(xié)議究竟是民事協(xié)議還是行政協(xié)議關(guān)乎到解決法律爭(zhēng)議時(shí)適用何種法律規(guī)定、應(yīng)采取何種程序解決爭(zhēng)議的問(wèn)題。

二、PPP協(xié)議法律性質(zhì)之爭(zhēng)議

確定PPP模式的法律性質(zhì)。理論上對(duì)PPP的法律性質(zhì)并沒(méi)有統(tǒng)一的觀點(diǎn)，現(xiàn)有的部門(mén)規(guī)章也彼此不一， 由于缺少對(duì)PPP模式法律性質(zhì)的確切規(guī)定，社會(huì)資本在進(jìn)入PPP項(xiàng)目時(shí)缺乏信心，制約了PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展。目前理論界對(duì)PPP協(xié)議的法律性質(zhì)主要分為兩種觀點(diǎn)：

（一）PPP項(xiàng)目協(xié)議為行政合同

支持PPP協(xié)議為行政合同的人認(rèn)為，PPP項(xiàng)目協(xié)議一方主體是行政機(jī)關(guān)，采用PPP模式的目的是為了履行政府行政職能，為社會(huì)提供公共服務(wù)。在設(shè)立PPP制度之初便強(qiáng)調(diào)政府在公共領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)依法正當(dāng)行使權(quán)力提供公共產(chǎn)品，以保障公共秩序和公共利益 。支持者主要觀點(diǎn)為：

首先，PPP協(xié)議的主體地位不平等。PPP協(xié)議主體之一公共部門(mén)是公共資源的管理者，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者和公共服務(wù)的提供者。政府與社會(huì)資本合作的實(shí)際上是一種行政許可行為。特別在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，對(duì)于社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，在沒(méi)有行政許可前是不允許進(jìn)入這一領(lǐng)域的。在財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行發(fā)布的相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)中明確指出，在能源、交通運(yùn)輸、水利等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，有需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行”，即特許經(jīng)營(yíng)在依法授權(quán)政府享有專營(yíng)權(quán)利的領(lǐng)域，政府和社會(huì)資本方是行政法律關(guān)系，其PPP協(xié)議為行政合同。

其次，PPP項(xiàng)目協(xié)議的標(biāo)的具有公共性 。在國(guó)務(wù)院發(fā)布的相關(guān)通知中指出，圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在公共服務(wù)領(lǐng)域 廣泛采用政府與社會(huì)資本合作模式。合同成立的前提是要保證公共利益而非私人利益，其目的是轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，這也滿足行政合同建立“有限政府”的目的。

最后，從PPP項(xiàng)目協(xié)議的內(nèi)容和形式上來(lái)看，也具有行政合同的相關(guān)特征。項(xiàng)目合同的內(nèi)容需保證在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中政府優(yōu)先權(quán)的地位，政府有監(jiān)督項(xiàng)目的權(quán)利。從合同的形式來(lái)看，PPP項(xiàng)目合同有政府相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)，協(xié)議需經(jīng)相關(guān)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或?qū)徟?。

（二）PPP項(xiàng)目協(xié)議為民事合同

財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)周勁松認(rèn)為：政府作為合作者，與社會(huì)資本方以平等主體身份進(jìn)行合作為公眾提供公共服務(wù)，是民事行為，通過(guò)協(xié)商、調(diào)解、仲裁、民事訴訟等方式解決爭(zhēng)議更好 。除行政行為外，政府與社會(huì)資本在合作中的法律關(guān)系為平等主體之間的民事關(guān)系，是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的法律關(guān)系 ：

首先，PPP協(xié)議是在自愿協(xié)商、在意思表示一致的基礎(chǔ)上簽訂的合作協(xié)議，體現(xiàn)的是契約自由的法律精神 。雙方本著平等協(xié)商的原則，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂PPP協(xié)定，規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)，合同主體受合同條款的約束，而非行政法上的強(qiáng)制性義務(wù)。其中一方主體違約，另一方都有向司法機(jī)關(guān)起訴請(qǐng)求承擔(dān)違約責(zé)任的救濟(jì)性權(quán)利。而在行政關(guān)系中，只存在民告官，沒(méi)有官告民的法律制度。國(guó)發(fā)辦[2015]42號(hào)文件強(qiáng)調(diào)：政府和社會(huì)資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，必須樹(shù)立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互惠互利、誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約。

其次，PPP協(xié)議本質(zhì)是政府向社會(huì)資本購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，政府提供行政專屬權(quán)力，社會(huì)資本提供資金和技術(shù)，屬于政府采購(gòu)行為。從PPP協(xié)議的內(nèi)容看，項(xiàng)目工程包括設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)運(yùn)行服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、采購(gòu)合同、保險(xiǎn)合同等，這其中是以民事合同為主體，是一個(gè)綜合協(xié)議。不能因?yàn)閰f(xié)議中的公共性和部分條款就簡(jiǎn)單的將合同定性為行政合同，而是應(yīng)該從合同主要內(nèi)容和特征來(lái)定性。在財(cái)政部發(fā)布的財(cái)金[2014]156號(hào)文件中將PPP協(xié)議定性：PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購(gòu)公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。

三、關(guān)于PPP協(xié)議性質(zhì)的思考

筆者認(rèn)為，從PPP模式的現(xiàn)有問(wèn)題和未來(lái)發(fā)展前進(jìn)來(lái)看，將PPP項(xiàng)目協(xié)議的法律性質(zhì)定義為以民事合同為主體的、兼具行政合同特點(diǎn)的混合性合同更為妥當(dāng)。

首先，PPP協(xié)議本質(zhì)的訂立屬于平等協(xié)商的行為，即使一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)，這與所謂行政合同有本質(zhì)區(qū)別 。并不能因?yàn)镻PP協(xié)議一方當(dāng)事人是PPP項(xiàng)目協(xié)議中的行政權(quán)力的應(yīng)用是為了達(dá)成民事合同，雙方在平等一致的基礎(chǔ)上達(dá)成一致，社會(huì)投資者有選擇的自由。從PPP協(xié)議的內(nèi)容上看，PPP協(xié)議涉及股權(quán)協(xié)議、融資協(xié)議、加工承攬協(xié)議等等，關(guān)于政府公共利益的協(xié)議往往在政府與社會(huì)資本協(xié)議中特定化。因而在合同主要法律關(guān)系為民事法律關(guān)系的情況下，將協(xié)議性質(zhì)定義為行政協(xié)議不符合PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作。但是不可否認(rèn)的是PPP協(xié)議中同樣涉及公共利益，PPP協(xié)議相關(guān)條款也突出了政府優(yōu)益權(quán)，行政機(jī)關(guān)實(shí)行PPP制度即為了履行行政服務(wù)職能。綜上，PPP協(xié)議具有“二元性”，定義為混合合同可以平衡行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

其次，在法律適用上，人民法院在裁判中對(duì)于PPP協(xié)議的屬性仍然沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的意見(jiàn)，具體到具體案件仍然看合同相關(guān)內(nèi)容規(guī)定和爭(zhēng)議焦點(diǎn)。有學(xué)者指出，在PPP發(fā)展較好的法國(guó)，其立法機(jī)關(guān)于2003年將PPP協(xié)議定性為行政合同 ，其后于2015年納入政府采購(gòu)法的范圍內(nèi)。但法國(guó)行政合同法發(fā)展歷史悠久，已經(jīng)形成一個(gè)完整的法律體系，在司法層面能夠保證利益平衡。在英美法系中，沒(méi)有嚴(yán)格的公私法的劃分，PPP協(xié)議也大多適用政府采購(gòu)公共服務(wù)的方式，特許經(jīng)營(yíng)模式采用較少。目前我國(guó)行政合同制度建設(shè)不完善，行政復(fù)議和行政訴訟程序中，政府的影響力仍然很大，且《仲裁法》出臺(tái)生效后，PPP模式在具體法律爭(zhēng)議的實(shí)踐中不能適用高效的仲裁程序。因此，簡(jiǎn)單的將PPP協(xié)議確定受用行政法，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本的不平等地位，將使大部分PPP項(xiàng)目陷入無(wú)法可依的地步。相反，在涉及社會(huì)公共利益領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目有關(guān)爭(zhēng)議適用民事?tīng)?zhēng)議的解決方式不符合行政訴訟法有關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為，在過(guò)去中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公權(quán)力一家獨(dú)大，私權(quán)幾乎不存在。隨著中國(guó)改革開(kāi)放，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步確立，以BOT模式為代表的PPP制度逐步運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，私權(quán)利開(kāi)始逐步與公權(quán)力合作。中國(guó)共產(chǎn)黨十八大確定市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，PPP制度也隨之火熱發(fā)展。自由和效率正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的法律價(jià)值，這種法律價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，需要形成一個(gè)有效的制度框架。PPP協(xié)議通過(guò)在權(quán)利和權(quán)力之間設(shè)立一層“隔離墻”，使兩者各就其職，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的法的價(jià)值。其次，PPP協(xié)議本質(zhì)上是公權(quán)力向私權(quán)尋求合作，這建立在契約關(guān)系的基礎(chǔ)之上，應(yīng)該明確契約關(guān)系本質(zhì)上是涉及私人利益的關(guān)系，應(yīng)該用私法加以調(diào)整。在涉及到公共利益時(shí)，只有在私權(quán)利濫用導(dǎo)致公共利益受到損害的情況下，才可以用公法加以干預(yù)。使公法、私法回歸其本質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利、公法與私法現(xiàn)實(shí)的分離。

從法律實(shí)踐看，PPP項(xiàng)目法律爭(zhēng)議既有適用民事程序，也有適用行政程序。PPP協(xié)議中一般也會(huì)約定相關(guān)爭(zhēng)議事項(xiàng)適用仲裁等民事?tīng)?zhēng)議解決方式，同時(shí)政府也保留了行政優(yōu)益權(quán)，對(duì)于政府行使具體行政行為違反PPP協(xié)議的，社會(huì)資本方進(jìn)行行政救濟(jì)也是毋庸置疑的。PPP項(xiàng)目相關(guān)爭(zhēng)議究竟適用何種爭(zhēng)議解決方式取決于爭(zhēng)議事項(xiàng)屬于何種法律關(guān)系，這也側(cè)面說(shuō)明PPP協(xié)議屬于混合合同。

最后，不能簡(jiǎn)單將PPP協(xié)議中的法律關(guān)系全部確定為民事法律關(guān)系或行政法律關(guān)系。PPP協(xié)議中反映了公共部門(mén)與私人部門(mén)之間對(duì)于公共服務(wù)的買(mǎi)賣合同關(guān)系，還反映了私人部門(mén)作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者與公共部門(mén)作為公共服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管者之間的管理與被管理關(guān)系，公共利益仍然是PPP協(xié)議重要內(nèi)容，雙方當(dāng)事人應(yīng)同時(shí)受到公法和私法原則約束。PPP項(xiàng)目 合同所涉及的法律關(guān)系眾多，在法律適用上單一的偏民事或偏行政都有矯枉過(guò)正的嫌疑。我國(guó) PPP 協(xié)議應(yīng)當(dāng)建立具有主合同與從合同之分的合同群模式作為公私法律關(guān)系界分的形式標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)合同群中每個(gè)合同中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的具體分析作為界分公私法法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn) 作為社會(huì)公共管理者時(shí)，政府行使審批、管理、監(jiān)督職責(zé)時(shí)與社會(huì)資本主體產(chǎn)生了行政法律關(guān)系，單一地采用合同權(quán)利義務(wù)的規(guī)定不符合中國(guó)的行政法的規(guī)定。因此出現(xiàn)相關(guān)爭(zhēng)議時(shí)，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)立法的作用，在確定PPP協(xié)議的性質(zhì)屬于民事協(xié)議的前提下，發(fā)揮立法的能動(dòng)作用，具體問(wèn)題具體分析。根據(jù)新出臺(tái)的《民法總則》第十一條規(guī)定：其他法律對(duì)民事關(guān)系有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定。在政府履行行政主體職能時(shí)，對(duì)有關(guān)具體行政行為應(yīng)采用行政復(fù)議、行政訴訟解決爭(zhēng)議。在其他民事法律行為出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，政府與社會(huì)資本作為平等主體，應(yīng)采用民事仲裁或民事訴訟來(lái)解決爭(zhēng)議。

注釋：

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財(cái)政部認(rèn)為PPP是政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。

發(fā)改委認(rèn)為PPP模式是指公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的一種合作關(guān)系，旨在提供公共項(xiàng)目或服務(wù)。

《關(guān)于推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）.

《關(guān)于開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）.

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