淺析我國空域管理制度

顧梅　虞楊　馮一乘

關(guān)鍵詞 空域管理 自然資源 管理模式

基金項目：本文系中國民航大學(xué)市級創(chuàng)新訓(xùn)練項目201710059079“我國空域管理的法律制度研究”的項目成果，主持人顧梅。

作者簡介：顧梅、虞楊、馮一乘，中國民航大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.243

隨著當(dāng)下空中交通的不斷發(fā)展，空域資源這一概念被越來越多的提及，在空中交通與物流運輸上達(dá)到人的使用剛需，對于勞動生產(chǎn)率以及價值產(chǎn)生有影響的空域要素被稱為空域資源?？沼蛸Y源由于它的稀缺性、實用性和非排他性，在航空交通市場蓬勃發(fā)展的我國，是一種寶貴的戰(zhàn)略資源。同時空域資源作為一種經(jīng)濟要素對民航運輸業(yè)乃至航空制造業(yè)都發(fā)揮著重要經(jīng)濟作用。

民航業(yè)在我國近幾年內(nèi)實現(xiàn)了高速穩(wěn)健發(fā)展，但在為民眾提供服務(wù)的同時，對于我國的空域資源管理分配也帶來了壓力，其中空域資源不足的問題對于中國民航持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展產(chǎn)生了顯著的消極影響。不難看出，制約著我國民航事業(yè)發(fā)展最為突出的問題就是空域資源的不足。根據(jù)公布的數(shù)據(jù)表明，僅2011年，235.3萬家航班被計劃，其中近55萬航班未能正常執(zhí)行，因空域資源不足而導(dǎo)致的航班不正常率為22.8%，在北上廣等國際化大都市，航班由于空域資源不足而導(dǎo)致的航班晚點情況更為嚴(yán)重。由于空域資源問題導(dǎo)致的群眾的出行不便等問題，航空公司因此也蒙受龐大的損失。

盡管我國就空域資源的相關(guān)法條已經(jīng)出臺，但現(xiàn)存的空域資源和管理制度顯然無法使適用于航空業(yè)現(xiàn)狀。如何去科學(xué)的分配空域資源是一個巨大的系統(tǒng)工程，其涵蓋的范圍包括了政策制定、管理安排、技術(shù)需求等方面，制定出合理科學(xué)的空域資源管理條例和法律對于我國民航事業(yè)發(fā)展與未來是必不可少的一步。

一、空域資源管理的現(xiàn)狀

我國的空域資源管理是由中國人民解放軍空軍進(jìn)行管制組織，各個相關(guān)飛行管制部門根據(jù)不同的職能分工提供控制交通管制服務(wù)，運輸?shù)暮骄€航路空域管理的由民航空管部門負(fù)責(zé)，除此之外的所有空域為空軍負(fù)責(zé)管轄范圍。

具體來看，我國空域資源管理現(xiàn)狀可以從三個層面分析：

一是我國空域資源管理的平衡度。我國空域使用情況的分布與我國人口密度的分布及社會發(fā)展?fàn)顩r基本一致，東部地區(qū)航線網(wǎng)絡(luò)密集，西部地區(qū)航線網(wǎng)絡(luò)稀疏，然而在部分地區(qū)如烏魯木齊、蘭州和西安等西部地區(qū)，空域資源嚴(yán)重不足。我國東部約 23%的空域資源產(chǎn)生了了約 81%的運輸量，西部地區(qū) 77%的空域只承擔(dān)了了 19%的運輸量，西藏自治區(qū)的航空運輸量甚至不足全國的 1%。

二是空域管理制度下民航的空域資源使用量。伴隨著我國經(jīng)濟的快速增長狀態(tài)，我國民航業(yè)增長速度達(dá)到了接近20%的高度，與此同時， 我國空域在民航領(lǐng)域所可以支配使用的面積卻沒有任何變化。無疑，這對于我國民航業(yè)的快速發(fā)展是一種不可忽視的阻礙。根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)得出，供民用航空使用空域不足五分之一。在各個主要航路上遍布著多個飛行禁區(qū)、限制區(qū)和危險區(qū)，民航空域已經(jīng)有限的空域資源被迫進(jìn)一步的壓縮。

三是在目前的空域管理制度下，民航飛機與軍用飛機對于空域資源的爭奪矛盾。由于我國空域資源管理是以國防為核心，因此軍方對于空域資源分配占有主導(dǎo)地位。民用航空在空域資源的申請上相對于軍方顯得困難重重，導(dǎo)致許多被軍方閑置的空域資源無法進(jìn)行合理的利用，并且難以對新航路進(jìn)行開辟。造成了民航空域資源日趨緊缺和航班延誤不斷增多的不合理現(xiàn)狀。

二、空域資源管理存在的問題

隨著近些年經(jīng)濟的發(fā)展，民航業(yè)飛速發(fā)展，而空域作為民航業(yè)發(fā)展的根本承擔(dān)著至關(guān)重要的作用。而伴隨著民航業(yè)勢如破竹的發(fā)展趨勢的卻是許多為人所詬病的現(xiàn)象，如航班延誤、取消等，這漸漸暴露出許多我國空域資源分配中存在的問題。

（一）專門關(guān)于空域管理的法律制度缺失

空域作為一項重要的自然資源，我國目前的法律法規(guī)卻沒有規(guī)定其作為一種自然資源的法律地位，更并沒有制定類似水資源、礦產(chǎn)資源之類的單行法規(guī)。

另外，目前我國空域的管理制度大多是原則性條款如“空域管理的具體辦法，由國務(wù)院、中央軍事委員會制定” ，關(guān)于空域資源的具體內(nèi)容，如權(quán)屬關(guān)系、管理主體、使用主體與劃分方式等沒有明確的法律規(guī)定。

（二）空域分配不合理，使用效率低下

建國初期，民航局由空軍進(jìn)行統(tǒng)一管理，民用航空所使用的空域也由空軍進(jìn)行劃分。之后民航局脫離了空軍的指揮管理，成為國務(wù)院下的民航總局再到如今鐵道管理總局下的民用航空局，民用航空的管理者發(fā)生了很大的變化，然而空域的管理劃分卻始終掌握在空軍手中。民用航空所使用的空域也一直沒有發(fā)生較大的變化。

根據(jù)相關(guān)資料顯示，在我國民用航空可以指揮使用的空域僅占7%，而空軍占93%。相比于其他國家，比如美國90%以上的空域?qū)γ窈介_放甚至由民航直接指揮管理，我國的民用空域數(shù)量實在不可觀。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，民用航空迅速發(fā)展，本來就稀少的民用空域更顯得捉襟見肘，導(dǎo)致航班延誤等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。而軍方控制使用的93%的空域資源很多卻都閑置在那兒，得不到充分的使用。兩廂比較，這就造成了我國空域資源管理的最大問題，即軍民空域資源分配不合理，無法適應(yīng)時代發(fā)展的需要，利用效率極其低下。

（三）空域的管理模式落后，管理主體與使用主體身份重疊

《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》中規(guī)定由國務(wù)院、中央軍事委員會空中交通管制委員會領(lǐng)導(dǎo)全國的飛行管制工作，然而在建國初期形成的由空軍掌管劃分全國空域的思想觀念依舊存活，因此實際上我國的飛行管制與空域資源管理工作仍由空軍掌管，空中交通管制委員會名存實亡。這種“準(zhǔn)戰(zhàn)時”的軍隊管理體制已經(jīng)無法很好的適應(yīng)當(dāng)今飛速發(fā)展的民航經(jīng)濟形勢， 國家空管委也只能流于形式，使得國家空域分配、飛行管制和各部門之間的分工無法明確。

特別是我國目前的空域由軍民雙方共同管制，然而軍民雙方的性質(zhì)和目的各不相同，又缺少高效靈活的協(xié)商機制，導(dǎo)致軍方和民方管理機制大相徑庭。使得空域的分配和利用效率低下，有悖于我國政府努力實現(xiàn)軍民航統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和高效利用有限空域資源的初衷。

這種軍隊主管模式也使得空域資源的管理主體與使用主體重疊，軍隊具有雙重身份，不利于空域資源的公平分配。

三、對空域管理制度的解決措施與完善

這些空域管理過程中所展現(xiàn)出來的許多問題，有的是歷史遺留下來的，有的是隨著民航業(yè)的飛速發(fā)展而漸漸暴露在大家面前的。解決這些問題是保證之后民航業(yè)的發(fā)展乃至國家經(jīng)濟的發(fā)展的關(guān)鍵所在，通過對上述問題的分析，我們可以從以下幾個方面采取相應(yīng)的措施進(jìn)行改進(jìn)。

（一）制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)

空域作為一類重要且特殊的戰(zhàn)略性國家資源和公共資源，無論對民航發(fā)展還是國家軍事方面都具有不可小覷的影響，應(yīng)由全體人民所共同享有使用權(quán)，必須明確其自然資源的法律地位?？沼虻娜绾畏峙渑c管理關(guān)系著國計民生，因此為了保證航行安全，必須對空域資源進(jìn)行法律上的管理與分配，實現(xiàn)空域資源合理有效的利用，建議制定類似《礦產(chǎn)資源法》、《水資源保護法》等專門性的《空域資源管理法》。

（二）改進(jìn)空域管理模式

對于空域管理體制，應(yīng)該更加適應(yīng)新時期的發(fā)展，認(rèn)真貫徹“和平時期，重點保障民航運輸業(yè)的高效發(fā)展，同時保證軍事需要，做到軍民航統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；戰(zhàn)爭時期一切服從國家需要” 的原則。借鑒美國等發(fā)達(dá)國家對于空域管理方面的經(jīng)驗，結(jié)合我國的國情，在平常至少保證民用空域占75%左右，而在戰(zhàn)時則主要由空軍領(lǐng)導(dǎo)。加強民航和空軍管制機構(gòu)的交流協(xié)商，逐步推動空域管理體制和飛行管制體制一體化。

（三）建立空域資源的統(tǒng)一管理機構(gòu)

目前越來越多的國家建立起統(tǒng)一的機構(gòu)來管理空域資源，這已經(jīng)成為一種全球趨勢。但各個國家的做法各不相同，總體來說可以分為兩類。一是將空域下放給私人企業(yè)進(jìn)行管理，引入市場機制，由私權(quán)利性質(zhì)的空中航行服務(wù)公司管理。持這種觀點的學(xué)者認(rèn)為空域作為一種自然資源，可以借鑒我國海域所實施的市場化的經(jīng)驗，將空域納入一級市場與二級市場，讓商業(yè)化的公司或者企業(yè)對其進(jìn)行分配管理，來提高我國空域的利用效率。二是建立專門統(tǒng)一的國家管理機構(gòu)，由公權(quán)力對空域進(jìn)行分配管理。持這種觀點的學(xué)者指出空域資源有其特殊性和獨特的經(jīng)濟價值與軍事意義，無法通過市場來簡單的分配，必須由政府發(fā)揮其不可替代的調(diào)控作用，來掌控空域資源的管理分配。

本文贊同第二種觀點，即由公權(quán)力統(tǒng)一管控空域資源?？沼蚴且环N國家戰(zhàn)略性資源，若是由市場配置會出現(xiàn)許多問題，比如如何制定合適的空域價格，市場能否合理分配軍民雙方的空域量等。因此本文提出應(yīng)該建立一個直接隸屬于政府，獨立于民航與空軍的專門管控機構(gòu)對空域進(jìn)行分配。在這種管理模式下，民航和空軍都僅僅只作為使用主體，只能通過空域管理部門的許可使用空域資源。民航和空軍管制部門都必須服從于該空域資源管理部門，且要及時向其報告空域使用情況，使所有空域都不再被閑置，得到充分的利用，從而提高空域使用效率。

四、結(jié)語

空域資源的合理配置是我國航空業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在，那么推進(jìn)目前的空域管理模式改革就更加迫在眉睫。國家應(yīng)該加快制定專門化的規(guī)定空域性質(zhì)地位、管理配置等方面的法律法規(guī)，改進(jìn)當(dāng)前的管理體制，建立起統(tǒng)一的空域資源管理機構(gòu)，促進(jìn)空域資源的有效分配與利用，實現(xiàn)空域管制與飛行管制的一體化，真正做到國家隊空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理。

注釋：

王海蘢.我國空域資源管理法律制度研究.山西財經(jīng)大學(xué)2016年碩士學(xué)位論文.

《中華人民共和國民用航空法》第七十二條.

劉凡.我國空域管理體制的現(xiàn)狀分析與對策研究.上海交通大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文.

《加強和改進(jìn)我國空中交通管制工作的意見》.

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