水利工程農村移民生產安置方式探析

武世亮，王道兵，張大鵬，佘 檀

（中水東北勘測設計研究有限責任公司，吉林長春 130021）

1 移民安置面臨的挑戰(zhàn)和機遇

1.1 面臨的挑戰(zhàn)

1）人地數(shù)量矛盾突出，據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國人均耕地面積不足0.087 hm2，僅為世界人均水平的40%，可利用開發(fā)的土地較少，在移民安置中，常出現(xiàn)安置區(qū)環(huán)境容量不足，調整土地難度較大和置換土地面積縮水等問題。

2）城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，農民就業(yè)機會和崗位增多，勞動力流動，土地流轉現(xiàn)象明顯，改變了以往傳統(tǒng)農村以田為生的格局，據(jù)有關部門統(tǒng)計，截至2016年全國2.3億農戶中流轉土地的農戶就超過了30%，意味著傳統(tǒng)的移民安置方式已逐步滿足不了社會經濟的發(fā)展和移民對生產方式的選擇。

3）隨著社會發(fā)展，移民群眾對生活水平的預期日益提高，移民思想逐步開放，移民安置意愿也在隨著個人需求和思想逐漸改變，更加注重土地補償、資金補助、生產發(fā)展、政策扶持、社會保障等全方位多層次訴求。

1.2 面臨的機遇

隨著我國社會經濟的發(fā)展和土地政策的調整，實行“三權分置”，讓土地承包權、經營權成為一種用益物權，通過土地流轉，促進土地資源優(yōu)化配置，這為移民生產安置方式提供了新的契機和方向。

2 移民安置方式分析

2.1 新型安置方式

1）長期租賃補償安置方式。根據(jù)土地“三權分置”政策，土地長期租賃是對移民實行一次性生活安置的基礎上，將項目征占農民的土地使用權以及土地的保障功能物化為物質利益獲取權，讓農民帶著土地承包權和經營權參與水電建設項目開發(fā)，體現(xiàn)承包權、經營權的市場價值，根據(jù)當?shù)丶Z食主管部門公布的糧食交易價格確定耕地征地前三年的平均年產值（或凈產值），由項目業(yè)主在工程壽命周期內每年以現(xiàn)金的形式經地方政府對移民實行逐年補償，相當于移民每生產周期獲得一份“租金”，移民把所獲得的補償費用于生產生活，保障土地非農化后農民對土地級差收益的分享，通過農民利益與建設項目經營效益的結合，讓農民共享水電建設項目開發(fā)的成果。

同時，根據(jù)“三權分置”政策，農戶土地確權后，土地承包權歸農戶所有，且長期有效，為此，電站報廢后，通過土地整理還地于民。因此，長期租賃補償安置模式就是采取“長期租賃補償+一次性補償+后期扶持”的方法解決移民補償問題的一種途徑。

2）代耕代種集中經營安置方式。代耕代種集中經營安置方式，是以傳統(tǒng)農業(yè)安置為基礎，根據(jù)移民生產安置規(guī)劃目標，擴大與挖掘淹沒剩余耕地的潛力，通過土地流轉，促進土地資源優(yōu)化配置，培訓新型經營主體發(fā)展適度的規(guī)模經營，同時結合政府支持和水利項目的后期扶持，增大剩余土地的經濟效益，將發(fā)展收益根據(jù)移民安置規(guī)劃目標和社會經濟發(fā)展指標按流轉多少土地收益多少的辦法支付給移民，如進行農村合作社和企業(yè)合作，結合地方農業(yè)產品供給側的調整，改變農業(yè)生產模式和產業(yè)結構，開辟一條產出高效、資源節(jié)約和供給面廣的新型農業(yè)現(xiàn)代化的新路徑。這樣即解決了農民基本收入問題，又為移民提供新的就業(yè)形勢，提高移民收入，同時擴大了安置區(qū)移民安置環(huán)境容量。

2.2 新型安置方式的適用性

長期租賃補償安置方式和代耕代種集中經營安置方式，是以現(xiàn)在農村較多勞動力輸出量大，土地荒廢利用率較低，以及我國現(xiàn)在土地可開發(fā)利用率低的情況下分析得出，同時結合我國土地“三權分置”中發(fā)展新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化的政策引導，適應于我國現(xiàn)行農村發(fā)展趨勢，為此兩種安置方式適合于土地利用率低，且可開發(fā)利用的土地資源較少，農村勞動力流動較大和土地流轉意向較強，同時地方經濟實力較強，農業(yè)發(fā)展規(guī)劃全面，農產品供給側豐富的地區(qū)。

3 實例分析

1）大藤峽水利樞紐工程，基準年（2014年）生產安置人口為37 092人（其中淹沒區(qū)32 111人、抬填區(qū)4 981人），規(guī)劃水平年（2020）生產安置人口為39 892人（其中淹沒區(qū)34 551人、抬填區(qū)5 341人）。

2）移民安置意愿調查。在可行性研究階段，根據(jù)移民生產安置方式意愿調查成果，大部分移民選擇了大農業(yè)安置方式，但在實施階段，由于庫區(qū)的人均耕地數(shù)量較小，人地矛盾突出，同時隨著工程淹沒所涉及的縣（市、區(qū)）開始進行土地確權工作，鼓勵農民土地流轉，移民對生產安置方式的選擇產生了較大改變，移民安置工作難以推進，為此，在實施階段，為了能充分了解移民實際意愿，制定切合實際的安置方式，對移民生產安置方式意愿進行了進一步的調查，根據(jù)調查成果，除個別征地數(shù)量較小的地區(qū)，大多數(shù)移民選擇了長期租賃安置方式。

根據(jù)調查結果，可行性研究階段，選擇大農業(yè)安置方式的比例為66.82%，20.77%的移民選擇了長期租賃補償安置方式，12.41%的移民選擇了二、三產業(yè)、養(yǎng)老保障、一次性貨幣補償?shù)绕渌仓梅绞?；實施階段，選擇大農業(yè)安置方式的比例為5.77%，85.59%的移民選擇了長期租賃補償安置方式，8.64%的移民選擇了二、三產業(yè)、養(yǎng)老保障、一次性貨幣補償?shù)绕渌仓梅绞健?/p>

3）長期租賃安置實施效果。通過對長期租賃補償安置實踐的滿意度調查，移民安置涉及各方均認同移民實行長期租賃補償方式，實施效果非常理想。長期租賃補償方式與傳統(tǒng)安置方式相比，補償方式由靜態(tài)的一次性補償向動態(tài)的逐年補償轉變，困擾移民工作的一些突出問題也得到了有效解決，實現(xiàn)了移民、項目業(yè)主、地方政府等有關各方多贏的效果。

①移民滿意。由于在大藤峽水利樞紐工程征地區(qū)域內，大多數(shù)農戶均長期外出打工，很大部分土地因多年不耕作而荒廢，通過實行長期租賃補償方式，對移民而言不用勞作、投入就能獲得穩(wěn)定的收入，平均年補償費達到3 143元/人，最高達到24 890元/人。一方面，移民不用外遷，其剩余土地資源仍可繼續(xù)使用，進行精耕細作或發(fā)展多種經營；另外，移民有了更多時間、精力和資金提高就業(yè)技能，通過外出務工增加收入。

②達到了項目業(yè)主滿意，地方政府滿意的社會效果。

4 結論

通過以上研究，探索并提出長期租賃補償安置方式和代耕代種集中經營安置方式，同時提出，該兩種安置方式適合于土地利用率低，且可開發(fā)利用的土地資源較少，農村勞動力流動較大和土地流轉意向較強，同時地方經濟實力較強，農業(yè)發(fā)展規(guī)劃全面，農產品供給側豐富的地區(qū)，研究成果拓展和完善了農村移民安置思路和措施，為進一步移民安置規(guī)劃探索研究奠定良好的基礎。