政府采購中法律風(fēng)險控制方案的設(shè)計與探索

文| 李 蘭

由于歷史和現(xiàn)實原因，政府采購實際上是以采購人為中心，形成了一個相對閉合的系統(tǒng)。為了遏制 “黑心采購”、“虛假采購”等現(xiàn)象，讓陽光、高效的政府采購助力經(jīng)濟發(fā)展和民生改善，有必要對采購工作中出現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行防范。通過制度設(shè)計、采購模式的變革，不斷創(chuàng)新管理方式和手段，把政府采購納入規(guī)范化、法制化軌道，是建設(shè)法治政府、廉潔政府的重要內(nèi)容。

探索設(shè)計政府采購風(fēng)險控制方案的意義

推動國民經(jīng)濟建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大舉措

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府采購將發(fā)揮杠桿作用，成為國家經(jīng)濟調(diào)控的“有力武器”。嚴(yán)格控制好政府采購中的風(fēng)險，把市場做大做強，充分發(fā)揮政府采購保護(hù)國民經(jīng)濟的職能，將為經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展開拓出新的增長空間。

深化政府采購體制改革，提高采購管理水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

加強和細(xì)化政府采購風(fēng)險管理，是促進(jìn)政府廉政建設(shè)，樹立政府的良好形象，提高政府采購整體的管理水平、推進(jìn)政府采購體制改革發(fā)展的重要且不可忽視的一步。做好政府采購中風(fēng)險的控制工作，有利于進(jìn)一步實現(xiàn)政府采購管精細(xì)化和操作規(guī)范化，減少采購質(zhì)疑事項，提升采購的質(zhì)量和效率。

保護(hù)政府采購公平競爭，維護(hù)采購市場秩序的根本保證

政府采購中容易出現(xiàn)惡意競爭，只有建立起完善的風(fēng)險防控機制，協(xié)調(diào)好公共利益與私人利益之間的沖突問題，才能減少暗箱操作的空間，保護(hù)公平競爭權(quán)，完善公平交易的核心市場規(guī)則，推動統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系形成。

減少政府采購風(fēng)險累積量，實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要保障

為了更好地發(fā)揮政府采購在實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)、提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)、提高政府治理能力等方面的積極作用，采購風(fēng)險的防控顯得尤其重要。有效地控制和防范好采購風(fēng)險，能夠避免因采購風(fēng)險的存在而造成直接或間接的損失，保障國有資產(chǎn)安全，實現(xiàn)政府采購目標(biāo)。

當(dāng)前政府采購工作中存在的問題及風(fēng)險

由于政府采購是一項涉及面廣、采購次數(shù)頻繁的活動，若其中任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會影響到整體工作的實施，這就使政府采購中存在滋生風(fēng)險的土壤。

立法上的缺位

目前，我們國家的政府采購法律體系仍不完善，主要體現(xiàn)在沒有建立起一套完整的政府采購制度，以及政府采購立法明顯落后等方面。與政府采購最為相關(guān)的法律——《政府采購法》于2003年正式實施，后在2015年頒布施行了《政府采購法實施條例》。隨著時代的變化和發(fā)展，政府采購所面臨的國際國內(nèi)環(huán)境發(fā)生了許多改變，亦將面臨更多困難和挑戰(zhàn)，需要有更多的相關(guān)立法來形成一套完備的政府采購法律體系，以規(guī)范采購行為，為政府采購提供夯實的法律基礎(chǔ)，保證采購活動的順利有效進(jìn)行。

機構(gòu)設(shè)置的不合理

在我國，有的地方只設(shè)置政府采購中心或政府采購辦公室，有的地方則兩個機構(gòu)都有設(shè)置。在人員的工作安排上各行其是，有的機構(gòu)雖然互相分開，但辦公卻在一起，人員均是通過財政部門的內(nèi)部調(diào)劑。這樣一來，政府采購工作在實施中會出現(xiàn)管理和采購相互混淆的情況，行政權(quán)同時扮演著裁判員與運動員的角色。由此，便不存在真正意義上的監(jiān)管，使政府采購這一“陽光工程”失去了制約機制，久而久之，還會滋生集體腐敗的風(fēng)險。

招標(biāo)文件的編制不科學(xué)

許多采購活動之所以會功敗垂成，就是出在招標(biāo)文件的錯漏上。在編制招標(biāo)文件之前沒有組織專家論證，采購人提出的請求通常遵循自己的意向而帶有傾向性，導(dǎo)致質(zhì)疑不斷。對于納入集中采購的重大復(fù)雜項目，目前也沒有專門舉辦招標(biāo)文件專家意見征詢會和專家論證會。采購人沒有在編制招標(biāo)文件時下工夫，導(dǎo)致采購文件無法準(zhǔn)確表達(dá)采購人的實際需求，給之后的采購工作埋下風(fēng)險隱患。

采購主體審查的不嚴(yán)格

政府采購實施之前，未對供應(yīng)商的主體資格進(jìn)行嚴(yán)格審查。部分供應(yīng)商存在提供虛假材料謀取中標(biāo)的違法行為，同時，這也暴露出了政府采購代理機構(gòu)經(jīng)辦人員在審查資質(zhì)證明材料時的不嚴(yán)格或不專業(yè)等問題。如果對供應(yīng)商的管理不規(guī)范，把不合格的供應(yīng)商納入政府采購中，而把符合要求的供應(yīng)商拒之門外，這種放松準(zhǔn)入門檻的行為將違背政府采購活動的合法性和安全性的原則。

相關(guān)信息的不透明

實踐中，政府采購價格風(fēng)險的存在很大程度上就是因為采購價格不透明、不公開的情況時有發(fā)生。缺乏有效競爭與沒有質(zhì)量保證的交易價格都是扭曲的價格，這些現(xiàn)象充分說明了政府采購中的信息制度不完善。這將使政府采購不但在最為重要的價格方面得不到保證，也在實施中缺乏了真正意義上的競爭，造成資金流失和浪費，難以達(dá)到政府采購的預(yù)期效果。

評標(biāo)過程的不公平

現(xiàn)實中，評標(biāo)往往是在封閉的環(huán)境中進(jìn)行，這將更加容易顯現(xiàn)濃厚的地方保護(hù)主義特色。個別專家及相關(guān)人員在評標(biāo)中不負(fù)責(zé)任，任憑其主觀臆斷來影響評標(biāo)的公正。而正是出于慣性懈怠或故意放水等因素，中標(biāo)主體在履約驗收時動輒虛于應(yīng)付，使得政府采購得到的商品和服務(wù)得不到質(zhì)量上的保證，不僅違背了政府集中公開采購質(zhì)優(yōu)價廉的目的，也加大了采購活動的風(fēng)險。

責(zé)任落實的不到位

在發(fā)生的眾多“天價采購”案例中，很少有人在這過程中承擔(dān)過必要的代價。對擁有話語權(quán)的經(jīng)辦人來說，在他們的眼里只看到了權(quán)和力，卻看不到責(zé)。他們在工作中的任務(wù)落實不到位、效果不明顯，或出現(xiàn)重大失誤、造成嚴(yán)重影響的情況并沒有相應(yīng)的懲處措施。放松對經(jīng)辦人的責(zé)任約束，勢必會產(chǎn)生很多風(fēng)險：一來經(jīng)辦人容易在工作中帶有個人傾向，此外也損害了政府的形象以及造成財政資金的浪費。

我國政府采購法律風(fēng)險防控方案的設(shè)計與探索

今后，做好政府采購的風(fēng)險防范工作必須在“實”字上下功夫。“實”，就是要求制度建設(shè)要有針對性，能夠解決問題。具體而言，可以通過以下舉措在實踐中做“實”監(jiān)督破解難題。

建立健全政府采購法規(guī)體系

首先，確立嚴(yán)格的立法宗旨原則。堅持維護(hù)公共利益、公開透明、公平競爭、廉潔、誠實信用、有效監(jiān)督、節(jié)儉、注重效益和防止利益沖突等宗旨原則。其次，也要強化政府采購的政策功能，研究修訂政府采購信息公告、投訴處理等部門規(guī)章，以及政府采購協(xié)議供貨、服務(wù)定點采購、監(jiān)督檢查、社會代理機構(gòu)監(jiān)督管理、涉密項目采購管理等制度辦法。各地各部門要根據(jù)工作實際，不斷加強政府采購法規(guī)制度體系建設(shè)工作，管住亂伸的“權(quán)力之手”，鏟除采購工作中滋生風(fēng)險的土壤，把寶貴的公共資金花在刀刃上。

盡快建立“管采”獨立的長效機制

建議在推動出臺政府采購細(xì)則的同時，國家的有關(guān)權(quán)威專家可以深入社會或基層，采取社會試卷問答或召開有關(guān)人員的聽證會等措施，進(jìn)行多形式、多渠道、多層面的調(diào)查研究。各地政府采購辦和采購中心在條件和時機成熟時，應(yīng)徹底互相獨立分開?！稗k”主要負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，“中心”負(fù)責(zé)采購的具體組織實施和承辦工作，分開辦公、各負(fù)其責(zé)，決不能互相推委和扯皮，要相互監(jiān)督、相互制約。

創(chuàng)立政府采購“三分離”模式

政府采購中，采購文件是最核心的部分。為了加強采購文件的審核工作，嚴(yán)防其中出現(xiàn)的紕漏和“貓膩”，應(yīng)在繼續(xù)保留負(fù)責(zé)編制采購文件的招標(biāo)部和負(fù)責(zé)項目開評標(biāo)管理的交易部外，創(chuàng)新設(shè)立審核部，采取政府采購文件編制、審核、評審“三分離”模式。審核部門的主要職責(zé)是對采購文件合法性、公正性、非歧視性、技術(shù)可行性等方面的審核把關(guān)。一些采購金額較大或有較強社會影響力的采購項目，必須經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)審核，層層會審，以便發(fā)現(xiàn)問題能夠及時修改。該方案設(shè)計的目的是為了限制政府采購中“設(shè)立門檻”和“量身定做”等不法行為，在審核流程中設(shè)立重重關(guān)卡，以防止采購文件編制過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險。

規(guī)范詢價采購操作流程，依法成立詢價小組。

成立詢價小組，對政府采購的節(jié)約率進(jìn)行監(jiān)管，做好政府采購的組織工作。采購人向詢價小組提供采購項目需求，詢價小組對采購項目的價格構(gòu)成、配置標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)和服務(wù)要求等評定成交的標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，并據(jù)此編制詢價通知書。遵循“性價比”原則，如果性價比高，那就與供應(yīng)商成交。這樣，逐步形成制度化和規(guī)范化的采購操作流程，在政府采購的價格方面多一份監(jiān)督或手續(xù)，就會少一份漏洞和風(fēng)險。

完善政府采購信息公開工作機制

著力做好信息動態(tài)公開工作，嚴(yán)格遵循法律法規(guī)規(guī)定的程序，堅持采購信息以“公開為原則，不公開為例外”。創(chuàng)新政府采購信息公開形式，突出信息公開重點，強化專人負(fù)責(zé)信息公開工作，加大政府采購管理和操作的透明度，保證信息公開全面、及時和準(zhǔn)確。另外，擴大政府采購信息公開工作的影響，普及政府采購信息公開知識，吸引社會力量參與監(jiān)督，彌補監(jiān)管部門監(jiān)管力度不足的情況。

探索建立違法違規(guī)“黑名單”制度

要嚴(yán)格查處檢查中發(fā)現(xiàn)的各種違法違紀(jì)行為，尤其對于在政府采購活動中規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)等問題要加大處罰力度并記錄在案。同時，逐步建立政府采購市場誠信體系，把嚴(yán)重違法違規(guī)的個人和單位要列入“黑名單”。列入“黑名單”的個人或單位，將在政府采購、工程招投標(biāo)、國有土地出讓等工作中，予以限制或者禁入，讓失信者“一處失信，處處受限”，以此起到警示和教育作用。

引入問責(zé)制，加大內(nèi)審考核力度

為了規(guī)范政府采購活動各環(huán)節(jié)依法有序開展，避免采購問責(zé)機制不健全導(dǎo)致的風(fēng)險，應(yīng)在政府采購活動的操作執(zhí)行中引入問責(zé)制。政府采購項目實行誰代理操作執(zhí)行誰負(fù)責(zé)，出了問題，單位負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，具體經(jīng)辦人員為直接責(zé)任人員，嚴(yán)格追究相關(guān)人員的責(zé)任。同時，完善績效考核體系，讓采購實施者能更好的地履行把關(guān)責(zé)任，又能防止權(quán)力尋租和利益交換行為。

結(jié)語

政府采購是節(jié)約財政支出的“試金石”，強化政府采購的風(fēng)險管理，相信會有隨之而來的降低成本、提高效率、增加透明等等。這些政府采購的多點要素最終會集中展現(xiàn)在公眾面前，而它們也將用一種自我修行的方式來反襯出政府的公信力。

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