近年來城市管理執(zhí)法體制改革的實(shí)踐思考

◎ 蘇五妮

維護(hù)好一個城市的良好形象，城市管理工作至關(guān)重要。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市正由建設(shè)高峰期向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，優(yōu)化城市資源配置，創(chuàng)新城市管理執(zhí)法體制機(jī)制，合理定位職能，再造組織架構(gòu)，陽光文明執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)城市管理的無縫隙、全域化、無死角管理，全面打造宜居宜商的城市環(huán)境。

一、所在市城市管理執(zhí)法體制現(xiàn)狀

根據(jù)中央、省、市關(guān)于推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的相關(guān)文件精神，2016年省政府將我市確定為省級城市管理執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作唯一的試點(diǎn)單位。依據(jù)我市城市執(zhí)法體制改革要求，2017年市城市管理執(zhí)法隊(duì)伍整體劃轉(zhuǎn)至區(qū)級，受新組建的區(qū)級城市管理綜合行政執(zhí)法局委托執(zhí)法，具體負(fù)責(zé)區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的城市管理綜合執(zhí)法工作，依法集中行使有關(guān)行政處罰權(quán)。同時，向街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推行屬地執(zhí)法。

市級城市管理部門主要負(fù)責(zé)城市管理和執(zhí)法工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核，以及跨區(qū)域及重大復(fù)雜違法違規(guī)案件的查處。由于此次改革并未對市級、區(qū)級處罰權(quán)進(jìn)行劃分，而是權(quán)力的整體下劃，造成了因城市執(zhí)法體制改革新組建的市級城市管理部門沒有相應(yīng)的處罰權(quán)，隨著行政處罰權(quán)和執(zhí)法隊(duì)伍的整體劃轉(zhuǎn)，市級城市管理部門實(shí)質(zhì)上成了“光桿司令部”，造成市級城管執(zhí)法主體缺失，無法查處跨區(qū)域及重大復(fù)雜違法違規(guī)案件。

二、目前城市管理執(zhí)法工作中存在的問題

（一）按照省政府改革要求，將市住建領(lǐng)域的全部行政處罰權(quán)集中至城市管理行政執(zhí)法部門。由于企業(yè)資質(zhì)吊銷、招投標(biāo)、建筑市場（轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠）等行政處罰權(quán)，需對市所屬各縣市開展查處工作。現(xiàn)將行政處罰權(quán)集中至區(qū)級，而市級不保留執(zhí)法隊(duì)伍與處罰權(quán)，跨區(qū)域執(zhí)法難以開展，無法有效對各縣（市）行政執(zhí)法的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核、沒有執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)施相應(yīng)的市級層面的行政處罰。

（二）城市管理與綜合執(zhí)法銜接不匹配的問題。將行政處罰權(quán)與執(zhí)法隊(duì)伍下放到區(qū)實(shí)施，而審批、管理權(quán)限仍由市級進(jìn)行管理，這就造成城市管理與綜合執(zhí)法分別隸屬于市政府與區(qū)政府管理，在實(shí)際操作中存在難以管理、工作脫節(jié)等現(xiàn)象，無形中增加了區(qū)級執(zhí)法的難度。

（三）關(guān)于執(zhí)法重心下移問題。區(qū)級城管部門向街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推行執(zhí)法事項(xiàng)屬地管理。區(qū)級城管執(zhí)法人員大部分下派到街道辦事處，派駐人員接受街道辦事處及區(qū)級城市管理部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)踐上這樣做的結(jié)果是：街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)下的城管執(zhí)法人員有時被街辦領(lǐng)導(dǎo)派去干一些與城管執(zhí)法“無關(guān)的事務(wù)”，城管執(zhí)法主業(yè)反而干的少，偏離了城管執(zhí)法的宗旨。

（四）城市管理執(zhí)法工作是當(dāng)今社會的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)非常重要。而我市城市管理執(zhí)法隊(duì)伍本身的發(fā)展命運(yùn)非常坎坷，幾經(jīng)改革變遷，于2015年先行整合了城建、規(guī)劃、市容、園林行政處罰權(quán)，已逐步走向正軌，而如今整體由市級下劃至區(qū)級后，各項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，工作聯(lián)動不暢。根據(jù)一年多的運(yùn)行，由于待遇變化、工作受阻，部分隊(duì)員工作積極性、創(chuàng)造性顯著降低。尤其是執(zhí)法過程中區(qū)級需要市級管理部門違法認(rèn)定、鑒定的事項(xiàng)以及較復(fù)雜問題，需經(jīng)多個環(huán)節(jié)層層向上打報(bào)告，然后再層層向下批批復(fù)等程序，不利于工作的正常有序開展，且出現(xiàn)了如行政許可在市級，而處罰吊銷許可在區(qū)級現(xiàn)象，與誰許可誰吊銷的原則相佐。

三、產(chǎn)生上述問題的原因

（一）制度原因。目前缺少中發(fā)[2015]37號文件的配套制度規(guī)范和一系列實(shí)施細(xì)則，因城市管理領(lǐng)域面臨的新情況新問題在不斷增多，而相關(guān)方面的制度建設(shè)并沒有及時跟進(jìn)，這就出現(xiàn)了在一些新問題面前很困惑，老辦法不管用，新辦法又還沒找到的困境。在此情況下，很多事情依然是靠領(lǐng)導(dǎo)一句話，而不是規(guī)范化操作。

（二）利益之爭。與城管執(zhí)法部門相關(guān)的管理部門，追求和維護(hù)自身利益，有利的事?lián)屩?，無利益的事踢皮球，借口沒有行政處罰權(quán)，而把應(yīng)當(dāng)履行的管理權(quán)全部或部分推給城管執(zhí)法部門，使城管執(zhí)法部門陷入“以罰代管”的困境。

（三）認(rèn)識原因。在城管改革發(fā)展過程中，有部分領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏大局觀念，對涉及自身利益的改革有抵觸情緒，對難以推開的城管改革不會積極主動去推進(jìn)；缺乏協(xié)同精神，城管體制改革，不再是各自為政，而是相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的，需要各方面的共同參與、支持，才能改革成功。

四、理順完善城市管理執(zhí)法體制之措施建議

（一）中發(fā)〔2015〕37號文件作為指導(dǎo)城管體制改革綱領(lǐng)性文件，各級黨委政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會和正確解讀其核心內(nèi)容以及習(xí)近平總書記城市管理思想的內(nèi)涵與要求，按照習(xí)近平總書記城市管理思想解決落實(shí)城市管理中的各大小實(shí)際問題。

（二）依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部專家王毅所講，設(shè)區(qū)的市，即2型大城市、中等城市、1型小城市的“緊湊型”城市，應(yīng)當(dāng)實(shí)行市一級城管行政執(zhí)法主體體制，故我市也應(yīng)實(shí)行市一級城管行政執(zhí)法主體體制，區(qū)級的城管行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)可作為市城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)在區(qū)級執(zhí)法。區(qū)級執(zhí)法人員人、財(cái)、物應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由市一級城管主體負(fù)責(zé)，只有這樣，區(qū)級的城管執(zhí)法隊(duì)伍，才能聽從市局指揮、調(diào)動，便于市級城管執(zhí)法主體集中優(yōu)勢執(zhí)法力量對城市的重點(diǎn)部位以及一個城市多重標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施強(qiáng)化管理，以避免分散執(zhí)法、執(zhí)法力量不足的情況發(fā)生，有利于強(qiáng)化城市管理行政執(zhí)法工作。

（三）構(gòu)建城管執(zhí)法部門與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制

1.應(yīng)真正建立和啟動城市管理領(lǐng)導(dǎo)小組和城管委（局）同時并行的工作模式，城市管理領(lǐng)導(dǎo)小組由當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌城市運(yùn)行的各方工作，確保城市“一張藍(lán)圖”和職能部門高效運(yùn)轉(zhuǎn)，基本上是一個高位運(yùn)行議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2.制定城管執(zhí)法部門與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，主要內(nèi)容就是明確城管部門與其他部門的權(quán)利責(zé)任清單，這樣就使得各部門職責(zé)明確，不再需要協(xié)調(diào)。

3.要明確各部門的協(xié)調(diào)配合程序，建議在協(xié)調(diào)配合的工作程序上做文章，假如說城管執(zhí)法局沒有規(guī)劃鑒定能力和技術(shù)力量，需要規(guī)劃局提出違建證據(jù)或技術(shù)處理意見時，要求規(guī)劃局5天之內(nèi)出具技術(shù)鑒定，如果不能按照規(guī)定時間出具就對規(guī)劃局局長問責(zé)，因此，協(xié)調(diào)配合機(jī)制一定要同問責(zé)和追究機(jī)制相掛鉤。城管執(zhí)法體制改革構(gòu)建協(xié)調(diào)配合機(jī)制的關(guān)鍵就是厘清權(quán)力責(zé)任清單，劃清管理和執(zhí)法的邊界，各部門按照權(quán)力清單各司其職，各盡其責(zé)，否則就進(jìn)行問責(zé)和處罰。