國家儲(chǔ)備林劃定現(xiàn)狀及后期經(jīng)營管理探討

彭泰來，楊傳金，劉金山，戴前石

(國家林業(yè)和草原局中南調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長沙 410014)

國家儲(chǔ)備林是指為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民美好生活對優(yōu)質(zhì)木材的需要，在自然條件適宜地區(qū)，通過人工林集約栽培、現(xiàn)有林改培、撫育及補(bǔ)植補(bǔ)造等措施，營造和培育的工業(yè)原料林、鄉(xiāng)土樹種、珍稀樹種和大徑級用材林等多功能森林。現(xiàn)階段我國面臨著木材供需缺口巨大、木材安全形勢復(fù)雜的現(xiàn)狀。一是資源總量偏少，質(zhì)量偏低的問題，2016年我國木材消耗總量、進(jìn)口木材折原木材積總量分別為6.09、2.77億m3，已成為全球第二大木材消耗國、第一大木材進(jìn)口國[1]；二是第八次森林資源連續(xù)清查結(jié)果表明大徑級組株數(shù)比例下降明顯，珍稀用材呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性短缺問題；三是木材進(jìn)口受限及天然林商業(yè)性采伐停止，木材供給缺口進(jìn)一步加大。

針對上述問題，黨中央、國務(wù)院科學(xué)決策，作出了建立國家儲(chǔ)備林制度的戰(zhàn)略部署?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《生態(tài)文明體制改革總體方案》和2013年、2015年、2017年中央一號文件，均對國家儲(chǔ)備林建設(shè)提出了明確要求，作出了頂層設(shè)計(jì)。2013年國家林業(yè)局根據(jù)《全國木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備生產(chǎn)基地建設(shè)規(guī)劃(2013—2020年)》在7個(gè)省份啟動(dòng)了國家儲(chǔ)備林建設(shè)試點(diǎn)工作；2014年根據(jù)《國家儲(chǔ)備林劃定方法(試行)》和《國家儲(chǔ)備林樹種目錄》，儲(chǔ)備林劃定擴(kuò)大到15個(gè)省份，下達(dá)了100萬hm2國家儲(chǔ)備林劃定任務(wù)[2]。

1 國家儲(chǔ)備林劃定現(xiàn)狀

1.1 劃定情況

據(jù)2015年及2016年的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，15個(gè)省份實(shí)際共劃定國家儲(chǔ)備林1 033 475.7 hm2，占劃定任務(wù)的103.3%[3]，劃定蓄積量132982218 m3，平均蓄積量為128.67 m3/hm2，為全國森林平均蓄積量的143.3%，劃定面積整體質(zhì)量高于全國平均水平。其中劃定面積的單位面積蓄積量在平均水平以上的有福建、湖南、重慶、四川、貴州、云南等6個(gè)省份，最高的貴州省平均蓄積量達(dá)到186.46 m3/hm2。分培育目標(biāo)劃定情況，大徑材819 073.1 hm2，占79.3%；珍稀樹種214 402.6 hm2，占20.7%[2,4]。

1.2 國家儲(chǔ)備林劃定質(zhì)量綜合評價(jià)

劃定質(zhì)量綜合評價(jià)從組織管理、劃定資料、劃定小班核查合格情況等三個(gè)方面的14項(xiàng)指標(biāo)，分別評分后累加得分值進(jìn)行綜合評價(jià)[2,5]，滿分為100分，依據(jù)累加得分值確定劃定質(zhì)量等級(A級≥90，70≤B級<90，C級<70)，詳細(xì)結(jié)果見表1[2]。

表1 各省份評分值及劃定質(zhì)量等級省份評分值整體劃定質(zhì)量等級承儲(chǔ)單位數(shù)A級B級C級福建省95.8A820湖南省95.5A910湖北省95.0A901河南省93.8A300云南省92.4A801海南省92.4A110廣東省91.5A320貴州省91.1A610江西省90.7A631浙江省90.6A410安徽省88.9B620重慶市86.4B210四川省82.6B231廣西區(qū)74.4B145山東省70.6B102

15個(gè)省份中，福建、湖南、河南、云南、廣東、江西、湖北、海南、貴州、浙江10個(gè)省份綜合評分在90分以上，劃定質(zhì)量等級均為A級(表1)，其中福建綜合評分最高，評分為95.8分；安徽、重慶、四川、山東、廣西5個(gè)省份綜合評分在70～90分之間，劃定質(zhì)量等級為B級。而在15個(gè)省份核查的101個(gè)承儲(chǔ)單位中，有69個(gè)單位的綜合評分在90分以上，劃定質(zhì)量等級為A級；有21個(gè)單位綜合評分在70～90分之間，劃定質(zhì)量等級為B級；有11個(gè)單位綜合評分在70分以下，劃定質(zhì)量等級為C級。

劃定質(zhì)量等級是對劃定質(zhì)量的綜合評價(jià)，質(zhì)量等級為A級，表明劃定小班的劃定成果材料齊全，不符合劃定標(biāo)準(zhǔn)的面積和小班因子錯(cuò)誤較少，劃定質(zhì)量整體良好，劃定成果符合要求；質(zhì)量等級為B級，表明劃定小班的劃定成果材料雖然齊全但相對簡單，劃定面積中存在部分不符合劃定標(biāo)準(zhǔn)的面積，部分小班因子也存在一定錯(cuò)漏和與實(shí)地不符的現(xiàn)象，劃定質(zhì)量整體一般，基本符合要求，但部分劃定面積和調(diào)查因子需要進(jìn)一步核實(shí)和完善；質(zhì)量等級為C級，表明劃定小班中不符合劃定標(biāo)準(zhǔn)的面積較多，小班因子錯(cuò)漏和與實(shí)地不符現(xiàn)象突出，劃定質(zhì)量較差，達(dá)不到合格要求。

2 主要問題

2.1 資金保障能力不足，建設(shè)發(fā)展受到制約

國家儲(chǔ)備林建設(shè)雖然正在有序推進(jìn)，但儲(chǔ)備林建設(shè)資金投入的不足，制約了國家儲(chǔ)備林建設(shè)的健康發(fā)展[6-7]。一是有的單位長期不安排森林經(jīng)營項(xiàng)目，缺乏經(jīng)營管護(hù)資金支持，劃定面積難以落到實(shí)處，“劃在紙上、管在嘴上”的現(xiàn)象比較普遍；二是國家儲(chǔ)備林建設(shè)在種苗、造林、肥料、撫育、后期經(jīng)營管理、林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都需要大量資金，對承儲(chǔ)單位的資金支持能力有較高的要求；三是儲(chǔ)備林建設(shè)雖然在融資方面進(jìn)行了一些探索，部分地區(qū)也取得了較好的效果和示范帶動(dòng)作用，但總體上還處在起步階段，特別是PPP項(xiàng)目程序復(fù)雜，融資平臺(tái)搭建不易，資本金籌集難度大，貸款資金落地較慢。

2.2 劃定質(zhì)量不高，成果水平偏低

國家儲(chǔ)備林劃定任務(wù)下達(dá)之后，各地積極開展了劃定工作，上報(bào)了劃定成果，由于劃定面積沒有政策性補(bǔ)助，部分地方積極性偏低，存在觀望心理。同時(shí)，國家儲(chǔ)備林建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)工作量大、技術(shù)要求高，但國家沒有安排劃定專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，對工作推動(dòng)造成了一定影響。如在開展劃定工作時(shí)，劃定任務(wù)重、時(shí)間緊，一些地方以應(yīng)付的態(tài)度開展劃定工作，未全面認(rèn)真核對相關(guān)材料，造成劃定成果質(zhì)量普遍不高。核查的15個(gè)省份中，劃定質(zhì)量等級達(dá)到A級的占66.7%，達(dá)到B級的占33.3%；核查的101個(gè)承儲(chǔ)主體中，劃定質(zhì)量等級達(dá)到A級的占68.3%，達(dá)到B級的占20.8%，C級的占10.9%。

2.3 檢查驗(yàn)收制度不完善，實(shí)施質(zhì)量未達(dá)到預(yù)期

必要的檢查驗(yàn)收是確保項(xiàng)目質(zhì)量的重要手段，由于國家、省、縣三級檢查驗(yàn)收制度還未達(dá)到體系化、常態(tài)化，一些項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量沒有達(dá)到預(yù)期效果。一是質(zhì)量監(jiān)控不到位，如核查的承儲(chǔ)主體中，有37%的單位未開展質(zhì)量抽查或抽查后問題未得到監(jiān)控整改，導(dǎo)致重復(fù)上報(bào)、虛報(bào)、調(diào)查因子錯(cuò)誤等問題不能得到及時(shí)糾正；二是部分現(xiàn)有林改培作業(yè)設(shè)計(jì)審查監(jiān)控不到位，設(shè)計(jì)質(zhì)量較差，導(dǎo)致無法按設(shè)計(jì)實(shí)施。如個(gè)別小班地類實(shí)際為疏林地，設(shè)計(jì)時(shí)調(diào)查為有林地，改培方式設(shè)計(jì)為大強(qiáng)度擇伐，實(shí)施時(shí)無法按作業(yè)設(shè)計(jì)施工。

2.4 采伐指標(biāo)不足，項(xiàng)目實(shí)施受限

實(shí)施現(xiàn)有林改培是精準(zhǔn)提升國家儲(chǔ)備林質(zhì)量的重要手段，其中大強(qiáng)度擇伐和間伐等改培方式都需要采伐林木，采伐林木需要采伐指標(biāo)和辦理林木采伐許可證。由分齡組劃定情況(表2)可以看出，中齡林和近熟林面積比例分別達(dá)到了54.0%和22.9%，蓄積量比例分別為44.5%和25.4%，這部分林木多數(shù)密度較大，且進(jìn)入快速生長期，亟待開展改培撫育工作。

表2 國家儲(chǔ)備林林分林齡結(jié)構(gòu)林齡結(jié)構(gòu)面積/hm2面積比例/%蓄積量比例/%中齡林558 323.55444.5近熟林236 491.822.925.4成熟林238 378.623.130.1

根據(jù)《國家林業(yè)局關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)“十三五”期間年森林采伐限額管理的通知》(林資發(fā)[2016]24號)精神，不同編限單位的采伐限額不得挪用，同一編限單位分別權(quán)屬、起源、森林類別、采伐類型的各分項(xiàng)限額不得串換使用，省、市級均不得截留，這些剛性規(guī)定，增加了現(xiàn)有林改培項(xiàng)目使用林木采伐指標(biāo)的難度。盡管目前現(xiàn)有林改培任務(wù)不大，但一些單位由于受采伐指標(biāo)的限制，仍然難以按設(shè)計(jì)開展改培作業(yè)。如部分林場2014年有現(xiàn)有林改培面積由于采伐指標(biāo)不足，無法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)實(shí)施；如個(gè)別小班因采伐指標(biāo)不足，間伐強(qiáng)度減小，導(dǎo)致改培后的郁閉度仍在0.8以上，改培效果達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，現(xiàn)有林改培項(xiàng)目實(shí)施受到相應(yīng)限制。

2.5 公益林比例高，影響經(jīng)營管理

據(jù)15個(gè)省份上報(bào)的劃定面積，按森林類別劃定(表3)，可知現(xiàn)有劃定儲(chǔ)備林面積中，公益林面積達(dá)到了57.8%，其中國家級公益林面積占劃定總面積的37.3%。15個(gè)省份劃定國家儲(chǔ)備林面積中(圖1)，有12個(gè)省份公益林面積比例均超過了50%，其中有7個(gè)省份公益林面積比例在70%以上，比例最大的省份，達(dá)到了92.1%；國家級公益林占比較高的兩個(gè)省份，分別達(dá)到了80.3%和73.9%。兼具儲(chǔ)備林和公益林雙重身份的面積比例較大也是劃定面積的顯著特點(diǎn)，個(gè)別承儲(chǔ)主體劃定面積中國家級公益林的面積比例甚至達(dá)到了100%。

表3 國家儲(chǔ)備林森林類別情況森林類別面積/hm2面積比例/%國家級公益林385 613.337.3地方公益林211 689.620.5商品林436 172.842.2

圖1 各省份儲(chǔ)備林中的公益林比例

3 討論與建議

1)國家儲(chǔ)備林建設(shè)和管理具有長期性，完善的劃定資料和高質(zhì)量的劃定成果，有助于承儲(chǔ)單位進(jìn)一步開展經(jīng)營管理工作，調(diào)動(dòng)其工作積極性，既是提高國家儲(chǔ)備林建設(shè)質(zhì)量，推進(jìn)儲(chǔ)備林建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展的需要，也是實(shí)現(xiàn)“可查、可調(diào)、可控”目標(biāo)的基礎(chǔ)依據(jù)。針對部分單位劃定成果質(zhì)量不高的問題，一是要對劃定面積進(jìn)行認(rèn)真復(fù)核，嚴(yán)格執(zhí)行劃定條件和標(biāo)準(zhǔn)，排除不合格劃定面積；二是要開展必要的補(bǔ)充調(diào)查，并借鑒其他最新的調(diào)查結(jié)果，進(jìn)行準(zhǔn)確調(diào)查并更正相關(guān)調(diào)查因子，保障劃定成果的準(zhǔn)確性；三是要加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督管理，加強(qiáng)數(shù)據(jù)審核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題，提高劃定成果質(zhì)量。同時(shí)，進(jìn)一步修改完善《國家儲(chǔ)備林信息管理系統(tǒng)》，充分利用各地林地“一張圖”、林地變更調(diào)查和最新資源調(diào)查成果，形成國家儲(chǔ)備林矢量化管理系統(tǒng)，提高信息化管理水平，定期更新資源數(shù)據(jù)，加強(qiáng)國家儲(chǔ)備林的動(dòng)態(tài)管理。

2)妥善解決采伐指標(biāo)需求問題，能夠保障現(xiàn)有林改培項(xiàng)目順利實(shí)施?！丁笆濉逼陂g年森林采伐限額》確定的采伐指標(biāo)是經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的約束性指標(biāo)，地方層面無法解決現(xiàn)有林改培采伐指標(biāo)問題，導(dǎo)致部分現(xiàn)有林改培面積無法按作業(yè)設(shè)計(jì)實(shí)施，甚至不能實(shí)施，即使有部分指標(biāo)可以實(shí)施的，因強(qiáng)度不夠，也達(dá)不到有效提升林分質(zhì)量的目標(biāo)，采伐指標(biāo)的不足已經(jīng)嚴(yán)重制約了現(xiàn)有林改培實(shí)施效果。國家有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)行積極協(xié)商，參考《國家儲(chǔ)備林制度方案》中的要求，以《國家儲(chǔ)備林森林經(jīng)營方案》為基礎(chǔ)，以年度現(xiàn)有林改培任務(wù)為需求，合理確定采伐數(shù)量，納入限額管理，并實(shí)行單報(bào)單批或備案制，妥善解決好現(xiàn)有林改培項(xiàng)目林木采伐指標(biāo)需求問題，保證現(xiàn)有林改培順利實(shí)施。

3)公益林劃入國家儲(chǔ)備林存在其客觀原因，一是部分國有林場為列入公益型林場，在公益林區(qū)劃界定時(shí)，將大部分面積劃入了公益林，國家儲(chǔ)備林劃定主要是在國有林場中進(jìn)行，由于其中商品林面積比例偏少，要完成劃定任務(wù)，難以避免將大量公益林面積劃入國家儲(chǔ)備林[8]；二是多數(shù)國有林場經(jīng)濟(jì)困難，經(jīng)費(fèi)來源渠道不多，一些單位擔(dān)心劃入國家儲(chǔ)備林后采伐經(jīng)營受到限制，劃定時(shí)有意將本身采伐經(jīng)營受到限制的公益林劃入國家儲(chǔ)備林。雖然公益林劃入國家儲(chǔ)備林滿足劃定條件，符合儲(chǔ)備原則，遵從客觀實(shí)際，但雙重身份的國家儲(chǔ)備林在經(jīng)營管理協(xié)調(diào)、政策措施銜接上如何處理是不能回避的問題。

國家儲(chǔ)備林建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，按照十九大對新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的部署和要求，應(yīng)當(dāng)明確國家儲(chǔ)備林包含用材儲(chǔ)備林和生態(tài)儲(chǔ)備林兩類，有助于儲(chǔ)備林的功能定位，擴(kuò)大建設(shè)范圍，并將國家儲(chǔ)備林與生態(tài)公益林進(jìn)行有效銜接，能幫助解決大量公益林劃入國家儲(chǔ)備林的問題。當(dāng)確定國家儲(chǔ)備林概念包含生態(tài)儲(chǔ)備林后，可以明確將劃定面積中的公益林部分納入生態(tài)儲(chǔ)備林中，其經(jīng)營管理執(zhí)行公益林管理相關(guān)規(guī)定，有利于解決當(dāng)前儲(chǔ)備林和公益林經(jīng)營管理的矛盾。同時(shí)，根據(jù)《國家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)劃(2018—2035年)》確定的建設(shè)范圍，對原《國家儲(chǔ)備林劃定方法(試行)》進(jìn)行修改完善后，進(jìn)一步擴(kuò)展國家儲(chǔ)備林劃定范圍和面積。