城市基層治理的社會化機制
——以深圳市Z街“網(wǎng)格化管理社會化服務(wù)”項目為例

徐選國，吳柏鈞

(1.華東理工大學(xué) 社會工作系，上海 200237； 2.華東理工大學(xué) 商學(xué)院，上海 200237)

一、 問題提出

長期以來，單位、街/居、社區(qū)依次成為國家進行基層治理的重要單元，但是，隨著社會結(jié)構(gòu)的深度轉(zhuǎn)型，上述治理單元都逐漸成為“脫域”的單元。那么，如何在國家與個人之間建立一種替代性機制，以彌補“國家—單位(或街/居、社區(qū))—個人”之間的聯(lián)結(jié)機制？正是在這個意義上，網(wǎng)格成為一種新型的組織化載體被提到基層治理的核心議程中來。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在關(guān)于“改進社會治理方式”的論述時著重強調(diào)：“堅持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各種層次的利益訴求?！边@表明，中央提出“網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)”旨在對基層社會服務(wù)與管理進行整合，通過切實了解人民大眾的需求和利益，以規(guī)避長期以來存在的基層治理碎片化、社區(qū)治理內(nèi)卷化等問題，并以此作為社會治理創(chuàng)新的一種發(fā)展方向。同時，十八屆三中全會以來，中央十分強調(diào)“加強社會治理體制創(chuàng)新”，這從根本上要求改變原有“政社不分”的基層治理體制和生態(tài)，以探索一種不斷激發(fā)社會活力、促進政社分工與合作的基層治理新機制。中央的上述理念和決策旨在通過“網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)”實踐助推基層治理體制機制創(chuàng)新。

深圳市Z街道在順應(yīng)我國社區(qū)治理歷史脈絡(luò)和發(fā)展規(guī)律的前提下，不斷進行社區(qū)治理體制機制探索和創(chuàng)新。自2010年1月以來，Z街道開始實施“一格三員”網(wǎng)格化不和諧因素科學(xué)治理模式，實現(xiàn)了基層社會治理工作從單一式運作向綜合化運作的轉(zhuǎn)變，奠定了基層管理網(wǎng)格化工作的基礎(chǔ)。但是，在此過程中，傳統(tǒng)網(wǎng)格化工作中的局限性在實踐中逐步顯露出來，在一定程度上反過來削弱了基層治理的工作成效，導(dǎo)致網(wǎng)格化管理的“內(nèi)卷化”效應(yīng)?；诖?，以街道黨工委為核心的治理主體對此前治理實踐不斷加以反思，Z街道對原有網(wǎng)格進行重新劃分，將所轄11個社區(qū)劃分為104個網(wǎng)格，并通過政府購買服務(wù)的方式逐漸交由具有專業(yè)社工背景的社會服務(wù)機構(gòu)來運營，旨在通過從原先由街道自行開展網(wǎng)格化管理的行政化方式向招標(biāo)引進社會服務(wù)機構(gòu)承接“網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)”的項目化方式轉(zhuǎn)變，開啟了政府行政力量逐漸退出社區(qū)、“讓社區(qū)回歸社會”的基層社會治理新征程。

基于此，本文關(guān)注的核心問題是：Z街道在網(wǎng)格化管理實踐中是如何思考和演進的？也即，原先以Z街道行政化管理為本位的網(wǎng)格化實踐是如何向政社分開的“網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)”轉(zhuǎn)向的？導(dǎo)致上述轉(zhuǎn)向的內(nèi)在動因/核心動力機制是什么？換言之，我們需要進一步探究以下具體問題：一是政府治理與社會調(diào)節(jié)之間能否實現(xiàn)調(diào)和？實現(xiàn)這種調(diào)和與聯(lián)結(jié)的根本機制是什么？二是按照中央以“網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)”為基層社會治理方向的定位，如何在網(wǎng)格化管理中凸顯社會性元素？本研究旨在通過Z街道近幾年網(wǎng)格化管理實踐的縱向發(fā)展對上述關(guān)鍵問題予以探究。

二、 基層治理社會化：一種中觀層面的分析框架

長期以來，國家-社會關(guān)系范式對于上述問題形成了二元分化的分析范式，一是強調(diào)國家的絕對性支配地位，指出社會需要依附和歸屬于政府；二是強調(diào)絕對的社會自治，指出國家長期以來形成一種對社會的拒斥或者隱憂態(tài)度?？梢姡酝碚摰墓餐瑔栴}在于：一方面強調(diào)國家(地方政府)對基層社會(社區(qū))進行管理，存在主動與被動的不平等結(jié)構(gòu)；另一方面，當(dāng)前的網(wǎng)格化理論和實踐缺乏應(yīng)有的價值內(nèi)涵，網(wǎng)格化管理成為一種名副其實的治理技術(shù)或技術(shù)治理，體現(xiàn)出較強的工具理性而非價值理性。筆者認為，從本質(zhì)上講，需要將基層社會或者社區(qū)重新納入當(dāng)前網(wǎng)格化管理體系或架構(gòu)之中，重新思考基層社會或社區(qū)的本質(zhì)屬性及其在網(wǎng)格化體系中的結(jié)構(gòu)性位置，通過分析基層治理中網(wǎng)格化管理創(chuàng)新的運行機制與實踐邏輯，以重構(gòu)基層治理中的國家與社會關(guān)系。筆者從具有理論解釋力和生命力的“嵌入性”理論出發(fā)，旨在尋求基層治理朝向社會化轉(zhuǎn)變的深層機理與實踐邏輯。

(一) 理論視角：嵌入性理論

縱觀以往相關(guān)理論存在的限度，筆者認為，“嵌入性”理論在回應(yīng)上述困境時具有獨特優(yōu)勢[1]：在有關(guān)兩個或多個相互關(guān)聯(lián)事物之間的關(guān)系問題上，波蘭尼的“嵌入”“脫嵌”等理論思想為我們提供了充足的智慧空間。波蘭尼從“嵌入性”視角分析了市場與社會的本質(zhì)關(guān)系(其實，還隱藏著國家的在場)，因而形成兩個核心命題：一是市場深深地嵌入社會關(guān)系之中；二是自發(fā)調(diào)節(jié)的市場(即市場的“脫嵌”)勢必會引發(fā)社會的自我保護運動[2]。原本嵌入社會的市場(社會的市場)，試圖反過來讓社會臣服于市場的現(xiàn)象(一種市場社會)，因而招致一系列社會后果(例如，勞動力、土地等被視為商品加以交換和買賣所帶來的后果)，形成了市場的脫嵌?！扒度胄浴币?guī)定了市場與社會之間的本質(zhì)關(guān)系，這種關(guān)系強調(diào)市場對社會的從屬特征，而非相反。

本文受到波蘭尼有關(guān)市場與社會嵌入性關(guān)系思想的深刻啟發(fā)，認為社區(qū)與社會之間存在類似的嵌入性關(guān)系，這種嵌入性關(guān)系表明社區(qū)對社會的從屬特征(社區(qū)嵌入社會)，而非社區(qū)對社會的偏離(社區(qū)的脫嵌)。然而，實踐中卻正在發(fā)生著這種偏離，即社區(qū)并未按照社會的要求來運行，而是必須按照國家政權(quán)設(shè)定的規(guī)則進行運轉(zhuǎn)，使社區(qū)成為國家、地方政府(政權(quán))進行基層社會管理的重要工具和治理單元[3]，這是導(dǎo)致目前社區(qū)行政化或內(nèi)卷化的主要原因。針對“脫嵌”的社區(qū)及其帶來的一系列問題，有必要通過國家制度建設(shè)、社會組織的積極行動，以及社區(qū)居民的廣泛參與，形成一系列組織化行動和合力，來共同遏制這種日益“分化的”社區(qū)(社區(qū)的脫嵌)進程，進而將社區(qū)治理引向一種重新“嵌入社會”的根本方向上來。

嵌入性思想既是我們理解市場與社會，抑或社區(qū)與社會關(guān)系的根本前提，也是理解多元行動主體合作治理得以可能的根本邏輯[4]。針對自由市場嘗試對社會的“脫嵌”及其帶來的一系列災(zāi)難性后果，波蘭尼提出了“社會反向保護運動”的策略式回應(yīng)，以重新將市場帶回社會的軌道上，形成社會的市場而非市場社會。我們的分析將把這種“社會反向保護運動”定位在以社區(qū)為場域和空間的層次上，將不同相關(guān)利益主體聯(lián)結(jié)起來，以遏制社區(qū)的繼續(xù)“脫嵌化”過程及其造成的后果，并通過共同行動，實現(xiàn)社區(qū)凝聚、社區(qū)團結(jié)與社區(qū)發(fā)展(社區(qū)的再嵌入)。但是，波蘭尼有關(guān)雙向運動的論述是非常抽象的，其用以支撐期論點的案例也是極端的(納粹主義、共產(chǎn)主義等)，其有關(guān)社會民主主義的制度實踐也主要是從較為宏觀的國家層面來論述其積極的社會保護運動，具體到微觀層面的社會行動，波蘭尼則缺乏進一步的關(guān)注和論述。有學(xué)者指出，波蘭尼關(guān)于社會保護運動的主體與動力主要是國家的保護性立法及其對經(jīng)濟的各種干預(yù)措施[5]，相近的觀點進一步強調(diào)這種反向運動是由上層發(fā)動的，是在“精英層面展開的”，即“由精英驅(qū)動的波蘭尼式過程”[6]。

我們將參與社區(qū)建設(shè)過程中的主體定位為地方政府(代表國家權(quán)力)、居委會(行政權(quán)力在社區(qū)的代理人)、專業(yè)社會組織、社區(qū)自組織以及社區(qū)大眾等。但是，關(guān)鍵問題在于，這些行動主體是如何聯(lián)結(jié)起來并共同行動的？他們得以共同行動的基礎(chǔ)和實踐機制是什么？這些不同行動者之間是如何互動的？在這些方面，波蘭尼的理論只是從本體論和實踐論的角度為我們提供了分析社區(qū)本質(zhì)意涵的啟示，即社區(qū)本質(zhì)上是嵌入社會的，而實踐中社區(qū)卻“脫嵌”于社會，體現(xiàn)為社區(qū)建設(shè)的“內(nèi)卷化”或異化特征。正因為如此，波蘭尼的理論是抽象且難以操作化的，難以提供對于現(xiàn)實問題的具體解釋路徑[7]。在此基礎(chǔ)上，我們嘗試從格蘭諾維特的“嵌入性”思想中進一步尋求可借鑒之處。格蘭諾維特指出，人類有目的的行為(經(jīng)濟行為，乃至整個人類行為)實際上是嵌入在真實的、正在運作的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的[8]?？梢姡裉m諾維特是在一種方法論意義上使用“嵌入性”思想的，即人類(經(jīng)濟)行為要受其行為背后的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所形塑，才能更好地從事相關(guān)活動，其關(guān)系嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入[9]與其說是嵌入的兩種類型倒不如說是其有關(guān)嵌入的兩種路徑。因此，通過對波蘭尼和格蘭諾維特的“嵌入性”思想進行檢視，分別為我們提供了本體論、實踐論和方法論“三位一體”的嵌入性理論思想啟示。

(二) 分析框架：基層治理的社會化

在上述理論分析基礎(chǔ)上，我們提出“嵌入性治理”這一分析性概念，用以分析地方政府(Z街道)通過網(wǎng)格化管理進行基層治理創(chuàng)新(旨在探索一種基層治理社會化模式)的內(nèi)在動因和行動邏輯?！扒度胄浴笔且环N具有本體論含義的理論觀點，強調(diào)了嵌入主體雙方的本質(zhì)關(guān)系，即“A嵌入B”形塑了A與B之間的根本關(guān)系邏輯，如果反過來出現(xiàn)“B嵌入A”，則顛覆了A與B之間的內(nèi)在本質(zhì)關(guān)系，必然會引發(fā)一系列不良后果。我們從“嵌入性”視角之中尋找到解釋國家(地方政府)、社區(qū)各種力量、專業(yè)社會組織和社區(qū)大眾在“社區(qū)”空間中的合作治理機制，正是“社區(qū)嵌入社會”成為多元行動主體相互關(guān)系、合作行動的根本邏輯，在推動“社區(qū)再嵌入社會”的過程中，不同行動者之間的行動是嵌入在社區(qū)的“文化網(wǎng)絡(luò)”[10]或社區(qū)規(guī)范、社區(qū)情境之中的。這種“文化網(wǎng)絡(luò)”，就是社區(qū)所具有的內(nèi)在社會屬性，也即，它們構(gòu)成社區(qū)的本質(zhì)屬性。這就實現(xiàn)了本體論層次的嵌入性與方法論層次的治理的聯(lián)結(jié)與相互作用機制。這種嵌入地方情境或文化網(wǎng)絡(luò)的治理邏輯，體現(xiàn)出較強的基層治理社會化導(dǎo)向。

“嵌入性治理”為我們分析基層社會治理中多主體的合作邏輯提供了重要視角，在此基礎(chǔ)上，筆者嘗試形成如下三個理論命題或假設(shè)：

第一個命題：社區(qū)嵌入社會。從本體論意義上規(guī)定了社區(qū)與社會之間的內(nèi)在關(guān)系，進一步明確了社區(qū)、社會、國家、市場等主體之間的邊界，即社區(qū)屬于社會的范疇，而不是國家或市場的范疇，唯此，才能彰顯社區(qū)的本質(zhì)屬性。第二個命題：社區(qū)的脫嵌。從實踐性特征上揭示了當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的困境，即社區(qū)建設(shè)內(nèi)卷化、社區(qū)行政化日益明顯，國家政權(quán)的干預(yù)、市場的入侵將原本屬于社會的社區(qū)拖離了既定軌道。第三個命題：社區(qū)的再嵌入。從方法論上重構(gòu)社區(qū)與社會之間的本質(zhì)關(guān)系，這就需要結(jié)合實踐中有別于傳統(tǒng)實踐的行動路徑。如何實現(xiàn)社區(qū)再嵌入，也就是如何回歸社區(qū)本質(zhì)、使社區(qū)建設(shè)按照“如其所是”的樣子進行，以實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的名實相符狀態(tài)。

圖1 嵌入性治理視角下基層治理的社會化邏輯

根據(jù)嵌入性治理理論，可以形成圖1所示的基層治理社會化分析框架：如我們主要從三個維度上對網(wǎng)格化管理的社會化邏輯機制進行了分析。第一，從本原性層次上，提出了“社區(qū)嵌入社會”的命題，試圖回答當(dāng)前國家(地方政府)轉(zhuǎn)移職能、向社會力量購買服務(wù)，使得多元行動主體得以合作互動，以共同推進社區(qū)建設(shè)、進行社區(qū)治理的內(nèi)在依據(jù)和根本原則，即社區(qū)應(yīng)從屬于社會，而非從屬于國家或市場；第二，在實踐性層次上，揭示了“社區(qū)‘脫嵌’于社會”的生成機制及其表征，回答了國家與相關(guān)主體合力進行社區(qū)體制改革、推進社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實訴求，即要走出這種“脫嵌”的社區(qū)及其帶來的社區(qū)建設(shè)“內(nèi)卷化”或異化困境；第三，在方法論層次上，建構(gòu)了“社區(qū)‘再嵌入’社會”的行動機制，回答了多元行動主體得以合作治理、構(gòu)建社區(qū)治理共同體的具體行動邏輯，即通過“讓社區(qū)回歸社會”的理念指引和實踐路徑，通過政府購買社會工作服務(wù)機構(gòu)的項目化機制來推進社區(qū)建設(shè)，以重構(gòu)社區(qū)與社會的本質(zhì)關(guān)系，進而重構(gòu)地方國家與基層社會的關(guān)系格局。

三、 技術(shù)治理及其限度：Z街道傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理實踐

Z街道自2010年1月起正式拉開“一格三員”網(wǎng)格化管理實踐，這與街道黨工委一把手H書記的治理思想無不相關(guān)。自2009年調(diào)入Z街道擔(dān)任書記之前，H書記已在S街道進行著網(wǎng)格化管理，并初步形成了一套網(wǎng)格化管理實踐體系。因此，在到任Z街道半年后，H書記就啟動了網(wǎng)格化管理實踐。

(一) 作為治理技術(shù)的網(wǎng)格化管理

通過對Z街道網(wǎng)格化管理實踐尤其是其改革前的具體情況進行分析發(fā)現(xiàn)，其進行網(wǎng)格化管理的內(nèi)在緣由和動力機制可以概括為對基層治理方式轉(zhuǎn)變、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、治理資源整合等方面的訴求：

一是基層工作的挑戰(zhàn)劇增，呼喚治理方式的轉(zhuǎn)變。作為改革開放的前沿陣地，Z街道在改革開放現(xiàn)代化建設(shè)大潮中取得了卓有成就的發(fā)展成果，但也面臨著相應(yīng)的社會問題，傳統(tǒng)的工作模式已經(jīng)難以適應(yīng)新的時代形勢。因此，如何創(chuàng)新基層治理方式，以應(yīng)對日益增多的基層工作挑戰(zhàn)，成為Z街道黨工委面臨的核心要務(wù)。在H書記看來，網(wǎng)格化管理是首要之選。網(wǎng)格化是基層社會問題和風(fēng)險因素規(guī)避的有效方式[11]，通過問題的發(fā)現(xiàn)與排查，構(gòu)成了整個基層工作的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。

二是條塊分割的體制之痛，亟待治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。網(wǎng)格化管理的推行，在很大程度上是為了規(guī)避或者是直面?zhèn)鹘y(tǒng)的部門分化與條塊分割局面?！耙桓袢龁T”網(wǎng)格化結(jié)構(gòu)由網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格協(xié)管員和網(wǎng)格督導(dǎo)員構(gòu)成，其中，網(wǎng)格管理員是指社區(qū)工作站的專職成員，與街道相關(guān)職能科室形成上下聯(lián)動形式；網(wǎng)格協(xié)管員是指街道通過勞務(wù)派遣公司招聘的綜合協(xié)管員，他們負責(zé)協(xié)助網(wǎng)格管理員開展網(wǎng)格工作，經(jīng)常需要網(wǎng)格管理員與協(xié)管員同時上門采集信息、化解矛盾和糾紛等；網(wǎng)格督導(dǎo)員是指街道機關(guān)干部，他們負責(zé)對網(wǎng)格管理員和協(xié)管員開展的網(wǎng)格化工作加以指導(dǎo)和咨詢。通過“一格三員”網(wǎng)格化模式的推行，一定程度上促進了社區(qū)原有治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與互動。網(wǎng)格化實現(xiàn)了基層條塊的結(jié)合，由塊來發(fā)現(xiàn)問題、由條來解決問題，做到條塊聯(lián)動。

三是基層治理的碎片困境，驅(qū)動治理資源的整合?；鶎又卫硭槠?，指的是在基層治理過程中由于難以形成共識，缺乏整合不同利益群體訴求的體制機制，導(dǎo)致傳統(tǒng)的社會管理方式越來越難以適應(yīng)城市社會深層結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變[12]。Z街道通過網(wǎng)格化管理，試圖打通部門林立與各自為政的分化局面，通過“縱向到底、橫向到邊”的治理思路，實現(xiàn)基層治理主體和治理資源的整合。這些舉措實質(zhì)上是將網(wǎng)格化管理視為一種回應(yīng)基層治理困境的重要手段，是一種問題導(dǎo)向的行動策略和治理技術(shù)。

(二) 網(wǎng)格化管理的實踐限度

深入探究Z街道進行的前期網(wǎng)格化管理實踐，筆者發(fā)現(xiàn)，Z街道前期網(wǎng)格化管理沒有跳出傳統(tǒng)的行政管理框架和思維，而是從整體上呈現(xiàn)出一種“內(nèi)卷化”效應(yīng)。這種“內(nèi)卷化”效應(yīng)指的是，Z街道對原有管理模式進行調(diào)整，試圖以網(wǎng)格化管理方式來促進基層治理優(yōu)化，但實際上，相應(yīng)的治理資源和治理舉措并未改變原有的局面，甚至產(chǎn)生了一些新的問題。

一是以管理主義為特征的實踐導(dǎo)向。自Z街道啟動網(wǎng)格化管理以來，實踐中體現(xiàn)出強烈的行政管理實踐導(dǎo)向。這主要體現(xiàn)在，Z街道第一階段進行的“一格三員”網(wǎng)格化實踐，主要是在街道和社區(qū)兩個層面開展的，街道相關(guān)科室的工作向下延伸，由不同條線的專干(社區(qū)管理員)進行執(zhí)行，社區(qū)綜合協(xié)管員負責(zé)協(xié)助，街道層面的機關(guān)干部發(fā)揮督導(dǎo)作用。整個工作強調(diào)的是上對下的檢查和考核，上級要求社區(qū)、網(wǎng)格“不出事”[13]，即使有了問題，也要自己“兜著”，阻滯了基層問題的“發(fā)現(xiàn)—上報—化解”機制。這是一種強調(diào)管控的“大綜治”思想。該階段的網(wǎng)格化工作重點是對網(wǎng)格內(nèi)的基礎(chǔ)信息、人口計生、安全信息等方面進行監(jiān)控。因此，依靠傳統(tǒng)的社區(qū)管理人員，其采取的行動類似一種“查戶口式”的工作方式，這在當(dāng)前陌生化社會之中已經(jīng)越來越難以奏效。如何改變網(wǎng)格化工作的運行理念，是優(yōu)化網(wǎng)格化模式的根本前提。

二是“一格三員”隊伍日益分化。“一格三員”網(wǎng)格化由網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格協(xié)管員和網(wǎng)格督導(dǎo)員構(gòu)成，其中，管理員是社區(qū)工作站專干，協(xié)管員是通過勞務(wù)派遣公司雇傭的人員，督導(dǎo)員是街道機關(guān)干部。按照原初架構(gòu)設(shè)計，網(wǎng)格管理員、協(xié)管員和督導(dǎo)員分別扮演指揮、執(zhí)行和監(jiān)督的角色，但在實際執(zhí)行過程中，由于網(wǎng)格管理員具有更加顯性的權(quán)力和地位，其有權(quán)力指派協(xié)管員對各個網(wǎng)格開展工作，逐漸地，網(wǎng)格中的絕大部分工作都落到了網(wǎng)格協(xié)管員身上，因而在網(wǎng)格員內(nèi)部形成了一個上下有別的“行政層級”。“一格三員”的隊伍和結(jié)構(gòu)特征存在內(nèi)在限制，導(dǎo)致網(wǎng)格化隊伍存在嚴重分化，“三員”之間的權(quán)責(zé)模糊，使得該模式難以為繼。

三是條塊分割以及基層治理碎片化格局依然存在。雖然“一格三員”網(wǎng)格化管理在一定程度上是針對基層治理中的條塊分割現(xiàn)狀而進行的創(chuàng)新舉措，但是，實際上，由于“一格三員”模式在設(shè)計上的一些問題，導(dǎo)致其在具體實踐中仍然存在不容忽視的問題。其中，條塊關(guān)系不暢依然是該階段網(wǎng)格化管理實踐的主要瓶頸?；鶎又卫砉ぷ髦械木W(wǎng)格化實踐，并未發(fā)揮與社區(qū)居民的有效聯(lián)結(jié)，甚至許多居民對網(wǎng)格員這一隊伍知之甚少，也容易導(dǎo)致居民難以信任等問題。因此，如何真正促進條線工作的整合？如何實現(xiàn)不同業(yè)務(wù)科室在基層同類工作中的人力整合、資源整合？如何實現(xiàn)街道與社區(qū)、網(wǎng)格之間的上下聯(lián)動和條塊聯(lián)動，這就需要在后續(xù)的網(wǎng)格化運行過程中進行深度革新。

四、 邁向基層治理的社會化邏輯：網(wǎng)格化管理的價值稟賦與行動創(chuàng)新

由于前期“一格三員”網(wǎng)格化模式固有的缺陷及其實踐困境，在一定程度上反過來削弱了Z街基層治理的工作成效。自2012年4月起，Z街道在黨建的核心引領(lǐng)下，堅持“一核多元”的治理原則，開始在條件成熟的H社區(qū)進行社區(qū)體制改革實踐，主要是將原先具有體制性的社區(qū)工作站撤銷，并通過政府購買服務(wù)的方式由專業(yè)社會工作機構(gòu)承接運營。這種通過減少行政化力量、向社會賦權(quán)的方式，突出了基層社會治理的社會化特征，用具有地方情境性的語言來說，就是“讓社區(qū)回歸社會”[14]的治理實踐，促進了地方政府與基層社會的積極聯(lián)動與分工協(xié)作，探索出一條基層治理社會化的新模式。

(一) 黨建引領(lǐng)下網(wǎng)格化管理的價值重塑及其機制創(chuàng)新

近年來，Z街道通過將社區(qū)黨建納入基層治理框架之中，整體上推進基層黨政權(quán)力運作、社區(qū)自治運行、社區(qū)服務(wù)供給、社區(qū)居民參與“四位一體”的體制改革，探索了一種“讓社區(qū)回歸社會”，進而實現(xiàn)“政社分開與合作”的新機制。這種黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理體制機制創(chuàng)新，強烈地體現(xiàn)出基層黨建的社會化邏輯[15]。自2012年以來，Z街道在H社區(qū)進行了“示范性”社區(qū)體制改革實踐，并從2013年開始推行新的“一格一員”網(wǎng)格化模式。這些做法從根本上體現(xiàn)出黨建引領(lǐng)下探尋“基層治理社會化”的整合性治理邏輯。不難看出，這種社會化導(dǎo)向的治理邏輯形塑了網(wǎng)格化模式創(chuàng)新的內(nèi)在動力。

一是重構(gòu)網(wǎng)格化管理的價值意涵及其社區(qū)公共性品質(zhì)。追求基層治理的社會性成為網(wǎng)格化的根本意義所在，也成為破解原有網(wǎng)格化實踐中條塊分離的體制弊端和機制障礙的源頭活水。基層治理的根本在于實現(xiàn)基層社會秩序的重構(gòu)，而這種秩序如何得以建構(gòu)，這就需要不斷探索基層治理的社會化邏輯，這是實現(xiàn)基層社會秩序的根本路徑。長期以來，社區(qū)建設(shè)凸顯出強烈的行政化趨向，社區(qū)自治性、社區(qū)公共性(作為共同體意義上的社區(qū))受到抑制，進一步導(dǎo)致了當(dāng)前社區(qū)的碎片化問題。因此，重構(gòu)社區(qū)本質(zhì)，是當(dāng)前社區(qū)治理和社區(qū)建設(shè)的核心訴求。社區(qū)在本質(zhì)上是聯(lián)結(jié)個體及其公共性困擾的橋梁，是生活于其中的人們的生活、精神共同體，它蘊涵著具有相似文化、共有認同以及規(guī)范性行動等特征。從根本上講，就是要追求社區(qū)的公共性品質(zhì)。在當(dāng)前日益行政化的社區(qū)建設(shè)中，只有“讓社區(qū)回歸社會”，才能實現(xiàn)社區(qū)本質(zhì)的重構(gòu)。這種回歸社區(qū)公共性的行動實踐，與波蘭尼“嵌入性”理論對我們的啟示是深度契合的，即“社區(qū)嵌入社會”體現(xiàn)出網(wǎng)格化管理實踐朝向社區(qū)為本的轉(zhuǎn)變。

二是探索和深化政社分工與合作機制。近年來大力推進的政府轉(zhuǎn)移職能以及政府向社會組織購買服務(wù)政策及其實踐，可以被視為國家著力打造服務(wù)型政府的嘗試。探索和實踐政社分工與合作機制，是政府向社會賦權(quán)的實踐，是當(dāng)前創(chuàng)新社會治理體制機制的重要內(nèi)容。通過黨建引領(lǐng)助推政社合作，是新時代社會治理轉(zhuǎn)型的重要趨勢[16]。在Z街道的治理實踐中，通過以黨建帶動社會建設(shè)與社會治理，使得政府與社會組織之間的合作成為新常態(tài)。自2009年以來，Z街道就通過項目化方式引入了相關(guān)專業(yè)機構(gòu)承接街道公共管理、公共服務(wù)等職能，尤其是將H社區(qū)原有社區(qū)工作站承接的輔政類服務(wù)(也就是從市、區(qū)、街道向社區(qū)延伸的所有行政性工作)打包委托給專業(yè)社會工作機構(gòu)來做，并取得顯著的收效。實際上，社會工作在參與社會治理創(chuàng)新、深化社區(qū)治理成效方面具有重要優(yōu)勢[17]。在H書記看來，通過新型的網(wǎng)格化管理實踐，不斷調(diào)整和完善網(wǎng)格內(nèi)部和外部環(huán)境，形成責(zé)任更加明晰、管理更加精細、服務(wù)更加凸顯、社區(qū)參與更為積極的一種政社合作新機制[18]。因此，前期的政社分工與合作經(jīng)驗，為進一步探索由社會組織來承接網(wǎng)格化管理服務(wù)的項目化實踐機制創(chuàng)造了重要條件。

(二) 社會化、項目化、專業(yè)化：網(wǎng)格化管理創(chuàng)新的行動實踐

新一輪的網(wǎng)格化模式在許多方面具有創(chuàng)新之處，體現(xiàn)出以實現(xiàn)基層治理社會化為目標(biāo)、以項目化運作為關(guān)鍵策略、以專業(yè)化發(fā)展為導(dǎo)向等多元化特征。具體體現(xiàn)在：

一是分類治理，注重社會化目標(biāo)。在前期“一格三員”模式的基礎(chǔ)上，按照分類治理原則，Z街道將11個社區(qū)的網(wǎng)格化工作分為兩種實踐模式：一是以H社區(qū)為代表的綜合性模式，也即，將社區(qū)內(nèi)絕大部分社區(qū)事務(wù)(包括網(wǎng)格化工作、社區(qū)家園網(wǎng)、社區(qū)行政窗口等)委托給陽光家庭的團隊，而且這個團隊的成員既包括機構(gòu)原先的專業(yè)社會工作者，又包括從原H社區(qū)工作站吸引過渡而來的社區(qū)工作員，兩支隊伍磨合形成一個團隊，合力開展本社區(qū)內(nèi)的相關(guān)事務(wù)。二是以N園、G園為代表的純網(wǎng)格模式，也即，街道將這些社區(qū)的網(wǎng)格打包，通過招標(biāo)的形式交由某家社工機構(gòu)來開展，而街道內(nèi)的其他工作，包括社區(qū)家園網(wǎng)、社區(qū)服務(wù)中心等工作卻是由其他社工機構(gòu)來做，同時，這些社區(qū)還存在著社區(qū)工作站。先不論兩種模式的具體效應(yīng)及其差異，從總體上講，上述做法確實是Z街道在原有行政工作體制上進行的重大創(chuàng)新。這種創(chuàng)新主要體現(xiàn)在，它從原先的行政本位向社區(qū)本位轉(zhuǎn)變，即重新強化街道的公共管理與社區(qū)建設(shè)職能，并將其在社區(qū)層面的行政化工作加以調(diào)整。將網(wǎng)格化工作通過招投標(biāo)方式引入專業(yè)社會組織來開展實施，并由社區(qū)居委會、社區(qū)大眾共同監(jiān)督的做法，是Z街道在治理過程中追求社會化目標(biāo)的重要體現(xiàn)。

二是增進激勵，優(yōu)化項目化運作。原先“一格三員”網(wǎng)格化模式的主要做法是通過“三員”開展網(wǎng)格相關(guān)事務(wù)，采取的是一種傳統(tǒng)的自上而下的科層化工作方式。那么，如何在網(wǎng)格工作手段上進行創(chuàng)新呢？通過激勵導(dǎo)向，將網(wǎng)格工作打包，委托給社會服務(wù)機構(gòu)來承接，在街道與社會服務(wù)機構(gòu)之間形成契約化關(guān)系，并借助項目合同文本，引導(dǎo)社會服務(wù)機構(gòu)以項目化方式開展實施街道委托的網(wǎng)格化工作。Z街道進行的網(wǎng)格工作項目化實踐，更多的是在治理機制上的創(chuàng)新，即它是以項目為載體，將網(wǎng)格工作委托給社會服務(wù)機構(gòu)，而街道、社會服務(wù)機構(gòu)與網(wǎng)格員之間的關(guān)系主要通過這種項目化方式得以聯(lián)結(jié)。這有利于規(guī)避以往街道直接對網(wǎng)格員隊伍進行管理及其實踐過程中存在的困境，成為其實現(xiàn)網(wǎng)格工作社會化目標(biāo)的關(guān)鍵手段。正是這種通過政府購買服務(wù)方式實施的項目化實踐，重構(gòu)了地方政府與社會力量之間的關(guān)系，逐漸形成了一種政社分開與合作的互動關(guān)系機制。

三是注重成效，深化專業(yè)化導(dǎo)向。與社會化、項目化密切相關(guān)的特征在于，Z街道力圖推進網(wǎng)格化工作的專業(yè)化發(fā)展，也即，實現(xiàn)網(wǎng)格員工作隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化問題。原先的“一格三員”網(wǎng)格化模式中，除了網(wǎng)格督導(dǎo)員作為街道機關(guān)干部，以及網(wǎng)格管理員由社區(qū)工作站的專干構(gòu)成之外，網(wǎng)格協(xié)管員隊伍則是由勞務(wù)派遣公司提供的人員。這部分人員具有臨時性、非專業(yè)性、非正式性等特征，也正因為如此，勞務(wù)派遣逐漸暴露出其問題，尤其是合法性問題。因此，如何在人員結(jié)構(gòu)上破題，這是Z街道進行新一輪網(wǎng)格化創(chuàng)新的重要任務(wù)。Z街道通過引入陽光家庭綜合服務(wù)中心等幾家專業(yè)社會工作機構(gòu)承接網(wǎng)格化工作，逐漸形成一支由社會工作者組成的網(wǎng)格服務(wù)員隊伍。

(三) 服務(wù)型治理與基層治理的整合性：網(wǎng)格化模式創(chuàng)新的多維效應(yīng)

反思Z街道新一輪網(wǎng)格化工作實踐，我們不難看出其在治理理念、治理手段、治理機制等方面所體現(xiàn)的創(chuàng)新之處，正是在上述創(chuàng)新元素的指導(dǎo)下，新一輪網(wǎng)格化工作取得了積極成效。

一是從管理向服務(wù)的拓展：基層建設(shè)中服務(wù)型治理格局基本形成。在新一輪的網(wǎng)格化工作中，不僅僅從街道角度重新對網(wǎng)格化的本質(zhì)屬性進行了重新定位，即追求社會性，促進基層治理的社會化目標(biāo)；同時，改革后的網(wǎng)格員隊伍也表達了他們對網(wǎng)格化定位問題的關(guān)切。街道職能定位進一步清晰，街道作為基層治理的重要主體，致力于推進基層治理的社會化，實現(xiàn)從原先的管理、管制向治理、服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變。Z街道通過網(wǎng)格化管理社會化服務(wù)的探索，旨在通過網(wǎng)格化這一治理機制的創(chuàng)新，進而促進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程。

二是從碎片到整合的演變：基層建設(shè)的整合性治理機制初步建立。相比原先開展的“一格三員”網(wǎng)格化模式所面臨的問題，如網(wǎng)格工作被視為單一的信息采集、流動人口管理等方面的工具，因而被納入租賃系統(tǒng)之中，忽視了網(wǎng)格工作的基礎(chǔ)性、綜合性和復(fù)雜性特征。在原先的“一格三員”模式實施過程中，會形成各條線上自己的工作傳統(tǒng)，導(dǎo)致各條線之間、街道各科室之間的內(nèi)部治理存在碎片化狀態(tài)。Z街道新一輪的網(wǎng)格化工作在管理架構(gòu)上進行了優(yōu)化與創(chuàng)新，在運作方式上體現(xiàn)出如下幾個方面的整合性特征：其一，在條線工作上的整合。通過街道統(tǒng)籌室的推展，可以將各個職能部門的工作加以聯(lián)結(jié)，而避免了類似案件在每個部門中平行流動的資源浪費局面。其二，在條塊工作上的整合。新的網(wǎng)格化實踐在實踐機制上得以創(chuàng)新，即網(wǎng)格工作“由塊發(fā)現(xiàn)、由條處理、再由塊確認”，實現(xiàn)了條塊之間的“雙向確認”機制，這有助于確保案件的有效處理以及條塊的有序聯(lián)動。其三，在資源上的整合?；鶎又卫淼馁Y源具有分散性、有限性等特征，如果將基層服務(wù)主體加以整合，可以同時對不同治理資源加以整合與聚集，以實現(xiàn)治理效益的最大化。

三是從臨聘到專業(yè)的過渡：社區(qū)網(wǎng)格員隊伍職業(yè)化體系雛形初現(xiàn)。網(wǎng)格員隊伍是網(wǎng)格化工作能否有效開展實施的關(guān)鍵變量。之前的“一格三員”網(wǎng)格化模式存在一些明顯的弊端，其中，網(wǎng)格員隊伍內(nèi)部存在的分化是限制網(wǎng)格工作持續(xù)有序推進的內(nèi)在因素?；诖?，Z街道在新一輪的網(wǎng)格化改革中，將原先由“三員”構(gòu)成的網(wǎng)格化隊伍進行重新調(diào)整，通過項目打包的方式，由社會服務(wù)機構(gòu)來聘用、管理和考核網(wǎng)格員隊伍。這種做法有效地使得網(wǎng)格員身份問題得以解決、使其工作責(zé)任明晰，并提升了其工作積極性。另外，承接Z街道網(wǎng)格化項目的社會服務(wù)機構(gòu)積極鼓勵網(wǎng)格員報考社會工作師資格證書，提升了網(wǎng)格員的專業(yè)水平，也相應(yīng)地提高了他們的薪酬待遇及其社會地位。

五、 結(jié)論與討論

通過對Z街道近幾年的網(wǎng)格化管理實踐探索與創(chuàng)新進行的歷時分析，不難看出，其前后不同的治理理念和策略成為基層治理創(chuàng)新的關(guān)鍵變量。其中，在黨建社會化引領(lǐng)下，探索和邁向一種“社會性”的治理成為Z街道當(dāng)前推進基層治理創(chuàng)新的根本機制。一方面，Z街道將網(wǎng)格化管理納入基層治理體系之中，構(gòu)成基層治理的基礎(chǔ)性要素；另一方面，在推動網(wǎng)格化管理中強化社會性因素，尤其是以黨建社會化來引領(lǐng)基層治理的社會化，旨在實現(xiàn)黨建引領(lǐng)下的政社分工與合作機制的生成。這種治理模式有別于國外有關(guān)國家-社會之間的清晰界限且持續(xù)存在張力的現(xiàn)實，而是體現(xiàn)出中國國家與社會之間模糊邊界下的合作、融合關(guān)系形態(tài)。這與相關(guān)學(xué)者的研究具有相近之處[19-20]。

從理論上看，嵌入性治理指的是多元基層治理主體(包括基層政府、村/居組織、社會組織、社區(qū)居民等)的治理目標(biāo)是指向社區(qū)或社會的發(fā)展，其行動實踐是嵌入到基層社會情境之中的，也即，這種治理需要遵循基層社會的運行規(guī)律和社區(qū)的內(nèi)在特征，治理主體的行動最終是為了促進社區(qū)大眾的福祉以及社區(qū)的發(fā)展。這種嵌入性治理形塑了基層治理的社會化特征：在治理理念上，要認識到政府治理本身的內(nèi)在限度，吸收和爭取其他主體在基層治理中的優(yōu)勢，尤其是發(fā)揮黨建核心引領(lǐng)在基層治理中的先導(dǎo)作用。在治理目標(biāo)上，追尋超越于技術(shù)治理背后的工具理性視角，嘗試尋求社會理性視角下的社區(qū)發(fā)展和社會進步這一共通性目標(biāo)而努力。在治理策略上，通過政府職能轉(zhuǎn)移、服務(wù)購買等項目化實踐，實現(xiàn)政社分工與合作機制，探索基層治理中多元主體的合作治理格局。其中，這種政社分開與合作機制，主要體現(xiàn)在近幾年基層治理中日益發(fā)揮重要作用的“三社聯(lián)動”實踐之中。筆者曾就該街道H社區(qū)的“三社聯(lián)動”實踐研究表明，政社分工與團結(jié)是基層治理得以創(chuàng)新的重要動力[21]。在很大程度上，Z街道以黨建引領(lǐng)、網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為內(nèi)容架構(gòu)的基層社會治理體系，實現(xiàn)了地方國家與基層社會關(guān)系的重構(gòu)，也較好地驗證了“嵌入性”理論關(guān)于多主體嵌入社會情境的治理邏輯，因而體現(xiàn)出較強的理論恰適性和實踐有效性。

網(wǎng)格化管理的近來實踐出現(xiàn)了兩種截然不同的邏輯取向：一種是過于強調(diào)以政府行政權(quán)力為本的網(wǎng)格化實踐，在本研究中不難看出這種網(wǎng)格化實踐的特征，然而，這種取向使得網(wǎng)格淪為政府行政權(quán)力向下延伸的又一個層級，易于導(dǎo)致基層治理的內(nèi)卷化或異化。另一種是源自基層社區(qū)實際需求，堅持“社區(qū)為本”理念而形成的網(wǎng)格化治理模式，這種模式中，政社分工與合作成為基層治理的常態(tài)化機制，地方政府與社會力量的互動與合作，成為破解國家與社會二元對立關(guān)系、重構(gòu)國家與社會之間的聯(lián)結(jié)性的重要體現(xiàn)。我們認為，正是第二種取向的網(wǎng)格化治理模式，使得國家和社會在最基層的單元(網(wǎng)格)空間中實現(xiàn)了二者關(guān)系的重構(gòu)。這正是當(dāng)前基層治理社會化的根本體現(xiàn)。網(wǎng)格化管理并非一種管理體制的延續(xù)，而是通過項目化實踐、注入社會化元素，逐漸成為基層治理的一種新型機制。

盡管我們從Z街道的網(wǎng)格化管理實踐中探尋出其社會化邏輯，但是，現(xiàn)有的實踐情形并未完全證明上述論點的絕對性。研究發(fā)現(xiàn)，盡管進行了新一輪網(wǎng)格化改革，但是Z街道的網(wǎng)格化管理社會化服務(wù)仍然出現(xiàn)運行機制受阻的現(xiàn)象，導(dǎo)致其網(wǎng)格化實踐僅僅是在該街道范圍內(nèi)實施的一種內(nèi)部循環(huán)，形成了“街道-社區(qū)-網(wǎng)格”之間的聯(lián)動，難以真正打通與區(qū)級、市級之間的通道，導(dǎo)致其實踐過程中面臨著創(chuàng)新與傳統(tǒng)(區(qū)、市級管理模式)并存的悖論。同時，網(wǎng)格化管理改革依托的項目制也存在限度，即以“事本主義”為核心項目制造成委托-代理實踐存在諸多局限。另外，現(xiàn)行的網(wǎng)格化運行制度尚存在碎片和殘缺現(xiàn)象，在街道—社工服務(wù)機構(gòu)—網(wǎng)格員之間存在一系列有形無形的障礙。上訴議題需要在當(dāng)前基層治理實踐中進行反思和優(yōu)化，尤其是在黨的十九大強調(diào)的“將社會治理的重心落在城鄉(xiāng)社區(qū)”等重大命題的指引下，如何真正探尋符合具有特定情境性的基層治理模式，尤為緊迫。Z街道網(wǎng)格化管理社會化服務(wù)項目實踐中引入專業(yè)社會工作的元素，但目前來看，其專業(yè)性及其獨特性還有待進一步考察。以社區(qū)為本的社區(qū)社會工作綜合模式，有助于發(fā)揮社區(qū)連接個人困擾與社會問題關(guān)鍵環(huán)節(jié)的定位[22]，是推進我國社會工作本土化的重要舉措。未來的研究應(yīng)該進一步深化基層治理社會化實踐中的“社會”含義和“社會”邏輯，進一步立足社區(qū)實際探尋基層治理中黨、國家、社會等主體的行動邏輯，以探究新時代中國特色社會主義思想在基層治理中的理論含義及其實踐向度。

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