上海市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理現(xiàn)狀的調(diào)查分析與對策

蔣文燕

(上海市環(huán)境科學研究院，上海 200233)

環(huán)境應(yīng)急預(yù)案是指為了在應(yīng)對各類突發(fā)事故、自然災(zāi)害時，采取緊急措施，避免或最大程度地減少污染物或其他有毒有害物質(zhì)進入廠界外大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，而預(yù)先制定的工作方案[1]。應(yīng)急預(yù)案管理是應(yīng)急救援高效、有序開展的基礎(chǔ)和保障[2]，一個全面、有效的應(yīng)急預(yù)案可將事故損失降低到無應(yīng)急預(yù)案的6%[3]。近年來，我國各類環(huán)境事件頻發(fā)，環(huán)境風險仍處于高位[4]，且其中60%以上是由于企業(yè)原因(生產(chǎn)安全事故、?；愤\輸交通事故)造成的[5]，企業(yè)在環(huán)境風險防控中應(yīng)發(fā)揮主體作用[6]。我國新修訂的《環(huán)境保護法》已明確了企業(yè)制定環(huán)境應(yīng)急預(yù)案、開展先期處置的主體責任。為了規(guī)范企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理，環(huán)境保護部發(fā)布了《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》(2010年)、《突發(fā)環(huán)境事件風險評估技術(shù)指南(試行)》(2014年)、《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案管理辦法(試行)》(2015年)等文件，相關(guān)學者也在企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制[7-10]、評估[11]、制度建設(shè)[12]、系統(tǒng)研發(fā)[13]、全過程管理[14-18]等方面開展了理論探討、技術(shù)方法驗證以及典型案例分析的研究工作。

上海市具有人口眾多且密集、交通發(fā)達及流動源隱患突出、大型石化和化工區(qū)等產(chǎn)業(yè)群積聚、河網(wǎng)密布且處于開放水源地等特點[19]，環(huán)境風險突出。為了降低企業(yè)的環(huán)境風險，上海市2015年12月發(fā)布了《關(guān)于開展企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案管理的通知》(滬環(huán)保辦〔2015〕517號)和《上海市實施〈企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案管理辦法〉(試行)的若干規(guī)定》，并配套了《上海市企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風險評估報告編制指南(試行)》和《上海市企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制指南(試行)》等技術(shù)文件，建立了上海市環(huán)境應(yīng)急專家?guī)?，多方面加強了企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理。本研究依托上海市開展的企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案技術(shù)核查工作，對上海市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理的現(xiàn)狀進行了全面調(diào)查，對其存在的問題進行了分析，并提出了完善對策與建議，以期為上海市及其他省市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理提供依據(jù)。

1　調(diào)查設(shè)計

1. 1　調(diào)查對象

本次調(diào)查從“2016年度上海市重點推進環(huán)境應(yīng)急預(yù)案備案的企事業(yè)單位名單”中抽取40家企業(yè)作為調(diào)查對象，調(diào)查的企業(yè)分布于上海市各區(qū)，其占名單中企業(yè)總數(shù)的12.3%。

1. 2　調(diào)查方法及調(diào)查內(nèi)容

1.2.1問卷調(diào)查法

本次問卷調(diào)查要求企業(yè)填寫企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理情況調(diào)查表，重點針對企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的編制、評審、備案以及實施情況進行調(diào)查，旨在對企業(yè)、環(huán)保部門、專家、第三方機構(gòu)等各方責任的落實情況以及對企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理的全過程進行了解。本次問卷調(diào)查表及調(diào)查結(jié)果見表1。

表1　　　　企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理情況問卷調(diào)查表及調(diào)查結(jié)果Table 1　　　　Questionnaire and results for management of enterprise environmental emergency plans

1.2.2專家評分法

本研究委托16位上海市環(huán)境應(yīng)急專家在充分查閱企業(yè)備案文件(包括企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案、企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制說明、企業(yè)環(huán)境風險評估報告、企業(yè)環(huán)境應(yīng)急資源調(diào)查報告、環(huán)境應(yīng)急預(yù)案評審意見、企業(yè)環(huán)境風險信息調(diào)查表、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案表等)、企業(yè)提供的證明預(yù)案有效落實的證明文件(包括環(huán)境風險防范措施整改計劃相關(guān)合同、預(yù)案培訓與演練記錄、雨排水切換閥等維護記錄、應(yīng)急物資清單與維護、使用記錄等)以及對企業(yè)現(xiàn)場實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，對上海市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的實施情況進行了全面評估，應(yīng)急預(yù)案技術(shù)核查評分指標體系及專家評分結(jié)果見表2。

表2　　　　企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案技術(shù)核查評分指標體系及專家評分結(jié)果Table 2　　　　Index system for technical verification scoring of enterprise environmental emergency plans and the result of expert score

注：各指標評分標準按照符合、基本符合、不符合國家及上海市相關(guān)技術(shù)要求分為3檔；指標最大值和最小值分別代表符合和不符合時的得分，主要基于各項指標的重要程度，通過專家評分法確定。

專家的具體評分方法如下：

(1) 對預(yù)案的考核。考核內(nèi)容包括總體情況、文件核查、現(xiàn)場核查，其中總體情況中各指標主要考核預(yù)案形式的規(guī)范性，是環(huán)保部門開展形式審查并決定是否予以備案的先決條件，總體情況的考核指標為一票否決，任一指標不符合要求，考核結(jié)果即為不通過，預(yù)案最終得分按照文件核查和現(xiàn)場核查的專家評分均值計。

(2) 對預(yù)案管理各環(huán)節(jié)(各指標)的考核。按照最大-最小值法，對各指標隸屬度進行分析，隸屬度值越高說明該指標(該環(huán)節(jié))越符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求。指標隸屬度的計算公式如下：

式中：ri表示i指標的隸屬度值;ei表示專家對i指標的評分;Simax表示i指標的最大值;Simin表示i指標的最小值。

2　調(diào)查結(jié)果與分析

2. 1　企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的編制現(xiàn)狀

總體來看，上海市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案備案率及預(yù)案質(zhì)量有所提升。本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前上海市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案備案率為95.0%，相比2013年上海市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案備案率不到5%，企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案備案率明顯提升；企業(yè)預(yù)案核查通過率(無一票否決項且得分≥60)為80.0%，說明上海市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量有所提升，未通過核查的企業(yè)主要是在企業(yè)環(huán)境風險防控和應(yīng)急措施整改計劃方面沒有有效落實。但是，本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)上海市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)急措施的針對性和可行性仍顯不足，主要表現(xiàn)為企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案預(yù)警、響應(yīng)、保障措施缺乏針對性和可行性，近一半企業(yè)現(xiàn)場未能有效設(shè)置崗位操作卡，相應(yīng)指標的落實情況隸屬度得分均低于0.6(見表2)。

2. 2　企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的評審現(xiàn)狀

上海市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案評審形式日趨規(guī)范。由表1可知，72.5%的企業(yè)通過會議評審以及現(xiàn)場核查的形式開展預(yù)案評審，評審專家主要來源于上海市環(huán)境應(yīng)急專家?guī)?，近半?shù)企業(yè)通過第三方機構(gòu)組織開展評審會?？傮w來看，上海市企業(yè)在評審專家的確定以及評審形式等方面均符合國家及上海市的相關(guān)規(guī)定，保障了企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量。但是，本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)評審專家人員明顯不足、評審程序還有待細化。上海市第一批環(huán)境應(yīng)急預(yù)案評審專家?guī)鞂＜矣?7名，而納入2016年度完成預(yù)案備案名單的企業(yè)總計325家，存在評審專家供不應(yīng)求的情況；而且目前預(yù)案評審細則尚未發(fā)布，在評審內(nèi)容、程序、評審意見的落實等方面缺乏統(tǒng)一的標準，評審工作的質(zhì)量主要依賴專家的專業(yè)知識和專業(yè)素養(yǎng)。此外，本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)已通過預(yù)案評審并備案的企業(yè)中有20.0%的企業(yè)技術(shù)核查沒有通過，評審質(zhì)量仍有待提高。

2. 3　企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的實施情況

上海市企業(yè)環(huán)境安全隱患識別成果突出。環(huán)境安全隱患主要涉及環(huán)境風險防控與應(yīng)急措施配置、環(huán)境風險管理制度制定以及應(yīng)急資源配置三個方面的問題，而環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的編制將有助于企業(yè)識別環(huán)境風險隱患。本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，上海市企業(yè)有近2/3的環(huán)境安全隱患為環(huán)境風險防控與應(yīng)急措施配置不到位，包括未配置圍堰、應(yīng)急池、初期雨水收集池或容積不夠、配置不規(guī)范，或者未設(shè)置雨污水截止閥等。但是，隱患整改計劃落實將有待加強。目前，上海市企業(yè)“整改計劃落實到位”指標的隸屬度值為0.744 8(見表2)，進一步核查發(fā)現(xiàn)企業(yè)環(huán)境安全隱患整改計劃得到有效落實的占所有整改項的60.0%，而環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的備案管理從一定程度上推動了環(huán)境安全隱患的整改，特別是在環(huán)境風險管理制度制定以及應(yīng)急資源配置方面；由于企業(yè)環(huán)境風險防控與應(yīng)急措施配置方面的整改計劃往往涉及工程建設(shè)，需要一定的資金投入，因此其落實率僅為21.4%。

2. 4　企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的監(jiān)管情況

目前，上海市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案備案受理日趨規(guī)范。上海市各區(qū)均加強了企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理培訓和信息公開，部分區(qū)設(shè)立了專門的預(yù)案備案受理窗口，以把好預(yù)案備案形式審查關(guān)。而且，為了促進企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案備案管理工作的有效推進，奉賢、金山、松江、浦東等區(qū)環(huán)保部門通過開展初審、建立區(qū)級環(huán)境應(yīng)急專家?guī)?、?guī)范評審等方式督促企業(yè)加強管理，確保了預(yù)案質(zhì)量。但是，對企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案實施的監(jiān)管仍有待強化。目前，上海市企業(yè)應(yīng)急預(yù)案備案后的修訂及有效實施不甚理想，本次核查中發(fā)現(xiàn)有45.0%的企業(yè)在預(yù)案備案后進行了改擴建或者其他需要進行預(yù)案修訂的事項(見表1)，但尚無企業(yè)專門開展回顧性評估或啟動預(yù)案修訂工作；在環(huán)境風險防范措施整改計劃的落實方面，超過35.5%的企業(yè)制定的整改計劃已經(jīng)到期，但實際整改工作尚未完成，且尚無企業(yè)因整改計劃落實不到位而被處罰。

2. 5　企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制機構(gòu)的服務(wù)情況

上海市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制服務(wù)市場初步建成。在本次核查的企業(yè)中，已實行環(huán)境應(yīng)急預(yù)案備案企業(yè)中97.5%的企業(yè)是委托第三方機構(gòu)開展預(yù)案編制工作的，總體上企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制服務(wù)市場初步建成，但第三方機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量參差不齊、缺少規(guī)范。目前第三方機構(gòu)服務(wù)指南或規(guī)范尚未發(fā)布，缺乏市場準入機制或資質(zhì)要求，導致第三方機構(gòu)能力水平良莠不齊，從業(yè)人員缺乏經(jīng)驗，甚至存在低價競爭、擾亂市場秩序的情況。此外，目前上海市企業(yè)預(yù)案編制費用總體偏低，核查的企業(yè)中將近70%的企業(yè)環(huán)境風險等級為重大或較大，但預(yù)案編制費用普遍低于10萬，甚至有32.5%的企業(yè)編制費用低于5萬。

3　加強企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理的對策與建議

鑒于上海市企業(yè)在環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理中存在的問題，本文從制度建設(shè)、技術(shù)研發(fā)和隊伍管理三個方面提出了如下繼續(xù)推進和加強企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理工作的對策與建議。

3. 1　制度建設(shè)方面

(1) 出臺預(yù)案評審細則，進一步規(guī)范環(huán)境應(yīng)急預(yù)案評審。建議編制《上海市企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案評審技術(shù)指南》，確定企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案評審的程序、內(nèi)容和要求。評審程序可包括企業(yè)自查、評審準備、專家評審、修改完善4個步驟，其中專家評審分為會議評審和函審，明確會議評審和函審的程序，并明確評審是否通過的標準；評審內(nèi)容包括文件評審和現(xiàn)場核對，文件評審主要審查總體情況、報告質(zhì)量、環(huán)境風險評估與應(yīng)急資源調(diào)查、應(yīng)急響應(yīng)等方面的情況，現(xiàn)場核對主要是查閱與核對資料、記錄和實際配置情況。

(2) 進一步規(guī)范預(yù)案核查工作，加強預(yù)案監(jiān)管。上海市已啟動的預(yù)案核查工作采取的核查方式為文件核查和現(xiàn)場核查，文件核查主要是合規(guī)性的考核，現(xiàn)場核查主要是對現(xiàn)場配置與預(yù)案文本的相符性以及預(yù)案實施情況進行考核，建議今后可根據(jù)企業(yè)風險等級、污染特征、風險防控措施配置情況、人員環(huán)境風險防范意識等進行預(yù)案核查工作，并增加現(xiàn)場監(jiān)測、現(xiàn)場演練等考核環(huán)節(jié)，以進一步提高預(yù)案核查水平及核查質(zhì)量。

(3) 加快落實獎懲制度，提高企業(yè)主體責任意識。建議將企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案檢查納入環(huán)保部門日常監(jiān)管范圍，對執(zhí)行不力的企業(yè)按規(guī)定給予處罰，并結(jié)合年度企業(yè)預(yù)案核查等工作，公布未完成預(yù)案備案或者預(yù)案編制質(zhì)量低下、備案實施不力等企業(yè)的名單，并通過嚴格落實獎懲制度，提高企業(yè)的主體責任意識。

3. 2　技術(shù)研發(fā)方面

目前企業(yè)仍普遍存在環(huán)境應(yīng)急預(yù)案針對性不足、可操作性差等問題，無法為突發(fā)事件應(yīng)急處置提供有力支撐，究其原因主要是對環(huán)境風險評估中突發(fā)環(huán)境事件的情景分析研究得不夠深入。突發(fā)環(huán)境事件情景分析是環(huán)境風險評估的重要內(nèi)容，有效的情景分析將有助于企業(yè)明晰事件走向以及可能的事件影響，從而指導企業(yè)預(yù)先配置人力、技術(shù)和資源，為突發(fā)環(huán)境事件快速、高效、科學處置提供有力支撐。上海市出臺的《環(huán)境風險評估報告編制技術(shù)指南》雖然提供了一系列突發(fā)環(huán)境事件風險評估的計算方法，但尚未配套相應(yīng)的計算軟件，在實踐中存在部分企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案缺少定量計算，或者模式應(yīng)用不合理、計算不徹底(如僅計算源強缺乏后果分析等)等諸多問題。鑒于此，建議開發(fā)突發(fā)環(huán)境事件情景分析配套軟件，并出臺重點行業(yè)企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風險評估指南和企業(yè)預(yù)案回顧性評估指南等，進一步指導企業(yè)科學地開展風險評估及預(yù)案編制，以提升企業(yè)預(yù)案的針對性和科學性。

3. 3　隊伍管理方面

(1) 引導第三方機構(gòu)規(guī)范經(jīng)營，提升服務(wù)質(zhì)量。建議啟動第三方機構(gòu)備案登記、年度考核“白名單”網(wǎng)上公示，依托行業(yè)協(xié)會加強對第三方機構(gòu)的監(jiān)管和約束等，并通過多種途徑加強引導，提升第三方機構(gòu)的職業(yè)素養(yǎng)，促進公平規(guī)范的市場秩序的形成。

(2) 進一步加強專家?guī)旖ㄔO(shè)，逐步建成動態(tài)管理機制。針對當前專家?guī)烊藛T不足的問題，建議在進一步擴充環(huán)境應(yīng)急專家?guī)斓幕A(chǔ)上，建設(shè)企業(yè)預(yù)案管理平臺系統(tǒng)，實現(xiàn)通過管理平臺系統(tǒng)選擇評審專家并傳遞評審意見，以提高評審工作的透明度和效率。

4　結(jié)　語

通過發(fā)放調(diào)查問卷、實地調(diào)查和專家評分的形式對上海市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理現(xiàn)狀進行了調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明：①上海市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案備案率及預(yù)案質(zhì)量有所提升，但企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)急措施針對性和可行性仍顯不足；②企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案評審形式日趨規(guī)范，但評審專家人員明顯不足、評審程序有待細化；③環(huán)境安全隱患識別成果突出，但隱患整改計劃落實有待加強；④企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案備案受理日趨規(guī)范，但對預(yù)案實施的監(jiān)管有待強化；⑤企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制服務(wù)市場初步建成，但第三方機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量參差不齊、缺少規(guī)范。

針對以上問題，提出了加強上海市企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理的對策與建議，可為其他省市開展相關(guān)工作提供依據(jù)，主要包括：①通過出臺預(yù)案評審細則、規(guī)范預(yù)案核查工作、加快落實獎懲制度等，加強企業(yè)環(huán)境應(yīng)急管理的制度建設(shè)；②通過開發(fā)突發(fā)環(huán)境事件情景分析配套軟件，并出臺重點行業(yè)企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風險評估指南和企業(yè)預(yù)案回顧性評估指南等，加強企業(yè)環(huán)境應(yīng)急管理的技術(shù)研發(fā)；③通過引導第三方機構(gòu)規(guī)范經(jīng)營以及加強專家?guī)旖ㄔO(shè)等，規(guī)范企業(yè)環(huán)境應(yīng)急管理的隊伍建設(shè)與管理。

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