政府購買服務(wù)與社會組織發(fā)展

文　徐家良

政府購買公共服務(wù)的價值

政府購買服務(wù)的價值體系反映出從“管理”到“治理”的概念改變，以前是國家管理、政府管理、社會管理，現(xiàn)在是國家治理、政府治理和社會治理。另一個變化是從單中心到多中心：原來是政府單一中心，政府擁有無限權(quán)力；現(xiàn)在則是政府、社會和企業(yè)三個中心，政府職能被分解。在服務(wù)供給方式上也是有所區(qū)別，原來是政府全部主導，現(xiàn)在則是政府部分主導，多方合作共享。傳統(tǒng)的企業(yè)和社會組織在政府職能的管轄下，具有很強的依附性，但現(xiàn)在有了很大改變。1978年12月我國實行改革開放政策，政府、企業(yè)以及社會組織的職能開始有了重疊的部分，這實際上就是共享。三者在解決社會問題上共同發(fā)揮作用，而各自所占的比重則根據(jù)具體問題各有不同。

2011年我在《廣州日報》發(fā)了一篇文章，主要探討政府職能轉(zhuǎn)變和社會組織之間的關(guān)系。傳統(tǒng)的看法是，政府的職能是不能轉(zhuǎn)讓的，不能讓社會組織來承擔本應由政府行使的職能。在計劃經(jīng)濟的背景下，政府把控了所有的職能，而當計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，就要將部分職能還給社會，與社會分享。

政府購買公共服務(wù)的特點及問題

當前政府向社會組織購買服務(wù)的特點體現(xiàn)在以下五點。

第一是從地方到中央。上海從1995年就開始推行政府購買公共服務(wù)，廣東和北京在相繼開展政府購買服務(wù)活動。

第二個特點就是從預算外到預算內(nèi)。起初是通過福利彩票公益金來購買；后來各地將每年用多少金額去購買公共服務(wù)列入政府預算；現(xiàn)在財政部也每年向民政部購買社會組織服務(wù)。

第三個特點是存量和增量結(jié)合。起初是增量，逐漸發(fā)展到存量，當然，現(xiàn)有也有增量與存量混合進行的。

第四個特點是法律法規(guī)的完善。如1999年《中華人民共和國合同法》，1995年制定、2014修正的《中華人民共和國預算法》，2002年《中華人民共和國政府采購法》，2007年國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》首次在國務(wù)院文件中出現(xiàn)政府向社會組織購買服務(wù)的提法，2010年財政部《政府采購代理機構(gòu)資格認定辦法》，2012年1月民政部和財政部發(fā)布《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導意見》，2013年9月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》，2013年12月財政部《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》，2014年11月財政部《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)》的通知，2014年《政府采購法實施辦法》，2014年12月財政部、民政部《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，2016年12月財政部、民政部《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》，2017年9月文化部《2017年度文化部政府購買服務(wù)指導性目錄》等。

第五個特點是差別性。差別體現(xiàn)在采購、委托和承包等不同方式中。如上海在市一級層面，增量職能的購買較多，但是街道層面存量的購買較多。浙江溫州也是如此。東、中、西部的政府購買呈現(xiàn)出不同的特點。

政府購買公共服務(wù)的問題體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是政府購買公共服務(wù)的統(tǒng)一平臺缺失。沒有平臺，就難以購買。2011年我在與上海市財政局合作做課題的過程中，對方曾經(jīng)問我上海市政府購買的數(shù)量是多少。由此可見上海市財政局自己的數(shù)據(jù)還不完整。各個部門都在購買，但是部門之間的數(shù)據(jù)難以共享。而且政府購買公共服務(wù)分為純購買和補貼、獎勵等，不同購買類型的信息相互間缺乏溝通。

二是定價混亂。政府購買公共服務(wù)的價格沒有統(tǒng)一的衡量標準，甚至也沒有相關(guān)的大體規(guī)定。

三是缺少評估人員，科學性弱。政府向社會購買公共服務(wù)，服務(wù)項目完成得好不好要怎么去評估？當前評估的問題，首先是專業(yè)評估機構(gòu)數(shù)量少；其次是評估參與性低，審核只看紙質(zhì)材料，沒有實地考察；最后是過程性評估少，結(jié)果性評估多。

四是增量的購買多，存量的購買少。當前政府轉(zhuǎn)移職能、共享職能做得還很少，這對“大政府”的改革是不利的。表面上看起來政府購買公共服務(wù)為社會提供了很多的公共產(chǎn)品，但是這些公共產(chǎn)品跟政府職能轉(zhuǎn)變本身沒有必然的關(guān)系。廣東在這方面做得不錯，如2012年印發(fā)的《政府向社會轉(zhuǎn)移職能工作方案》中明確規(guī)定了政府職能轉(zhuǎn)移的內(nèi)容。

政府購買公共服務(wù)制度化建設(shè)

第一是制訂相關(guān)法律法規(guī)。到目前為止，國務(wù)院只有《中華人民共和國政府采購法實施條例》，還沒有專門針對政府購買公共服務(wù)的專門條例。

第二是建立統(tǒng)一領(lǐng)導小組和平臺。2016年6月27日，為加快推進政府購買服務(wù)改革，加強對有關(guān)工作的組織領(lǐng)導和政策協(xié)調(diào)，國務(wù)院辦公廳成立政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導小組，領(lǐng)導小組辦公室設(shè)在財政部，承擔領(lǐng)導小組日常工作。各地也已經(jīng)紛紛建立起政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導小組。通過統(tǒng)一的政府購買公共服務(wù)平臺，匯集公共服務(wù)的數(shù)量和購買方式，讓各個部門根據(jù)需求去購買。

第三是細化購買服務(wù)目錄。將傳統(tǒng)的“一意見三目錄”升級為“一條例五目錄”，即政府購買公共服務(wù)條例、政府職能轉(zhuǎn)變目錄、購買公共服務(wù)目錄、社會組織承接服務(wù)資質(zhì)目錄、第三方評估機構(gòu)承接評估服務(wù)資質(zhì)目錄和購買公共服務(wù)價格目錄。

第四是增加政府購買公共服務(wù)的中介機構(gòu)。中介性社會組織，主要負責項目推薦會、信息共享、公益園托管等事務(wù)，通過中介性社會組織接受政府的委托購買服務(wù)，拓展購買服務(wù)的渠道和方式。

第五是購買過程的規(guī)范化。政府購買公共服務(wù)過程規(guī)范化包括項目招標、合同管理、指導評估等。我們發(fā)現(xiàn)政府在購買服務(wù)時往往先支付項目經(jīng)費50%，到項目完成、第三方評估以后再付50%，這樣社會組織要墊付大量的資金。

第六是完善購買價格定價機制。要將公共產(chǎn)品的成本價格、管理費用、稅費、結(jié)余或利潤落實到制度規(guī)范上，在政策上加以明確。

第七是建立科學的評估指標體系。按照項目合同完成情況、服務(wù)滿意度、財務(wù)績效與社會影響四個維度進行研究設(shè)計，構(gòu)成項目評估指標體系。

第八是建立健全第三方評估制度。由第三方評估機構(gòu)對項目的完成情況進行評估，比較規(guī)范與公正。

綜而言之，政府購買公共服務(wù)的關(guān)鍵還是體制機制建設(shè)，包括法律制度以及制度的安排運行。要加快政府體制改革，包括轉(zhuǎn)變政府職能、培育社會組織、實行稅收優(yōu)惠等。當前，政府和事業(yè)單位提供公共服務(wù)不交稅，但是社會組織提供公共服務(wù)卻要交相關(guān)的稅收。同樣是提供公共服務(wù)，就應該減免社會組織相關(guān)的稅收，包括所得稅。社會組織在承接公共服務(wù)的時候，要提升自我能力，學會營銷，擁有社會資本。政府對社會組織建立了信任，之后的購買服務(wù)就會更加順利。