丹東市進(jìn)一步開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)整理的若干建議

趙靈靈 袁斐 張祺

摘 要 開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作是國(guó)家鄉(xiāng)村治理體系的重要內(nèi)容之一，不僅有助于盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地，促進(jìn)土地資源集約利用，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局；還有助于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和小康社會(huì)的建設(shè)。目前，很多地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展了農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作，但在農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式、運(yùn)行機(jī)制、政策配套等方面需要進(jìn)一步研究。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村居民點(diǎn)；整理；建議

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.06.053

2017年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）[1]，這是時(shí)隔20年中共中央、國(guó)務(wù)院再次出臺(tái)事關(guān)土地管理和耕地保護(hù)的文件，對(duì)新時(shí)期加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡做出了全面部署，是做好新時(shí)期耕地保護(hù)工作的行動(dòng)綱領(lǐng)，可以說(shuō)，《意見(jiàn)》的出臺(tái)為當(dāng)下丹東的耕地保護(hù)工作指明了方向、提供了遵循。文件圍繞實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，系統(tǒng)地提出了多項(xiàng)加強(qiáng)耕地保護(hù)的新政策。《意見(jiàn)》要求大力實(shí)施土地整治，落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。拓展補(bǔ)充耕地途徑，統(tǒng)籌實(shí)施土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等，新增耕地經(jīng)核定后可用于落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。根據(jù)《意見(jiàn)》要求，開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作也是新時(shí)期加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡工作的重要舉措。同時(shí)，日前召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)“統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作”和“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”做了重點(diǎn)部署。中央農(nóng)村工作會(huì)議也提出“必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”，并將其作為中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路的七個(gè)具體路徑之一。

為順利開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作，現(xiàn)以遼寧省丹東市為例，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理提出如下粗淺的對(duì)策和建議。

1 丹東市農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀

至2016年底，丹東市農(nóng)村居民點(diǎn)面積45 978.09 hm2，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的68.1%，是城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的2.9倍，農(nóng)村宅基地戶均面積約500 m2，農(nóng)村建設(shè)用地占建設(shè)用地的比重過(guò)大，農(nóng)村戶均宅基地面積大且利用率較低，造成了土地資源的浪費(fèi)。當(dāng)前，全市農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散、凌亂，空心村等現(xiàn)象比較普遍，特別是近年來(lái)全市城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口大量進(jìn)城，再加上農(nóng)業(yè)收益很低，造成了大量農(nóng)村居民點(diǎn)的閑置用地和很多居民點(diǎn)周邊耕地的荒廢現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1）布局分散，浪費(fèi)土地現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)民建房基本上沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，選址多數(shù)選擇在自家的自留地、承包地或交通較為便利的道路兩側(cè)，形成大量路邊店、獨(dú)家院，浪費(fèi)土地現(xiàn)象。

2）一戶多基和超占現(xiàn)象普遍存在。相當(dāng)一部分農(nóng)民在新的地點(diǎn)建造住房，但舊房又不肯拆除，很多成為了破房、危房，形成了名副其實(shí)的空心村，一戶多基和超占面積現(xiàn)象。

3）宅基地私下交易現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，客觀存在的土地市場(chǎng)供求關(guān)系使農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓無(wú)法制止，特別是城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買(mǎi)房現(xiàn)象普遍存在，造成了大量宅基地?zé)o法過(guò)戶，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)管理混亂，集體土地資產(chǎn)的流失。

4）個(gè)別城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，為城市發(fā)展的需要，不批農(nóng)村宅基地，但實(shí)際上農(nóng)民群眾需要新建宅基地，造成未批先建、不批就建、邊批邊建、少批多占、一戶多宅等違章建房現(xiàn)象。

同時(shí)還存在其他亟待解決的難點(diǎn)問(wèn)題，如頂層設(shè)計(jì)不完善、缺乏整理的針對(duì)性和有效性，整理的體制機(jī)制不完善，群眾參與不足等。

2 工作建議

2.1 編制切合實(shí)際的規(guī)劃，有序推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理

農(nóng)村居民點(diǎn)整理應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等規(guī)劃相銜接。在以后的土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程中，應(yīng)將農(nóng)村居民點(diǎn)整理納入其中，通過(guò)規(guī)劃，有目的、有針對(duì)性地進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整理，通盤(pán)考慮農(nóng)村居民點(diǎn)整理中的許多用地問(wèn)題，改變目前“被動(dòng)整理”的現(xiàn)狀。農(nóng)民集中居住建設(shè)用地規(guī)模不能突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。認(rèn)真落實(shí)土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，抓緊完善和嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)要控制增量，盤(pán)活存量，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)戶自覺(jué)“騰地”集中，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理，提高土地利用效率和集約化程度。應(yīng)始終堅(jiān)持規(guī)劃先行、規(guī)劃引導(dǎo)的原則，有序推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理。

2.2 進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

參照城市土地集約利用潛力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)丹東市各地農(nóng)村居民點(diǎn)用地現(xiàn)狀，制定合理的農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約利用潛力評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系[2]，每年更新評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)，以縣（市）、區(qū)為單位進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)土地集約利用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)潛力進(jìn)行分析與預(yù)測(cè)并排序。以此指導(dǎo)全市的農(nóng)村居民點(diǎn)整理，合理確定各地的整理規(guī)模和年度目標(biāo)。

2.3 農(nóng)村居民點(diǎn)整理過(guò)程中應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿

農(nóng)村居民點(diǎn)整理中應(yīng)遵循的重要原則是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和保持農(nóng)村穩(wěn)定。整理過(guò)程中應(yīng)注重對(duì)農(nóng)民意愿的調(diào)查和分析，了解他們的所思所想。在農(nóng)村居民點(diǎn)整理過(guò)程中，應(yīng)充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，規(guī)范政府的征地行為，制定合理的拆遷補(bǔ)償辦法，制定優(yōu)惠政策，重視安置就業(yè)，健全社會(huì)保障，因地制宜選取整理模式，切實(shí)維護(hù)老百姓的合法權(quán)益，使農(nóng)民自覺(jué)地支持，積極參與和配合農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作。

2.4 制定切合實(shí)際的農(nóng)村居民點(diǎn)整理優(yōu)惠政策

1）制定籌集村莊整理基金的優(yōu)惠政策；2）農(nóng)村居民點(diǎn)遷建應(yīng)進(jìn)行合理補(bǔ)償；3）制定切合實(shí)際的獎(jiǎng)勵(lì)和處罰措施。

2.5 注重農(nóng)村居民點(diǎn)整理過(guò)程中的多渠道融資

資金問(wèn)題是農(nóng)村居民點(diǎn)整理中的瓶頸問(wèn)題，因此，廣開(kāi)整理資金的來(lái)源渠道顯得尤為重要。1）應(yīng)建立農(nóng)村居民點(diǎn)整理資金保障機(jī)制，建立居民點(diǎn)整理專項(xiàng)資金。提高農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的政府投資比例，改善農(nóng)村環(huán)境。政府切實(shí)負(fù)擔(dān)起農(nóng)村路、水、電等建設(shè)的資金投入，為農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)環(huán)境，打造一個(gè)良好的發(fā)展平臺(tái)，增加農(nóng)村的自我發(fā)展動(dòng)力。在加大政府投入的同時(shí)，拓寬籌措資金的其他渠道，加大對(duì)農(nóng)村土地整理的金融支持力度。2）鼓勵(lì)單位、個(gè)人投資農(nóng)村居民點(diǎn)整理[3]。

2.6 注重農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)新

農(nóng)村居民點(diǎn)整理中應(yīng)注意保障農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)利，完善和改革農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。理順農(nóng)村居民點(diǎn)用地歸并整理后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，逐步建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

應(yīng)逐步允許開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)整理的村莊實(shí)行宅基地有償使用制度，促進(jìn)農(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)化。把農(nóng)村隱性市場(chǎng)導(dǎo)向公開(kāi)化和規(guī)范化的現(xiàn)實(shí)途徑，有利于加快農(nóng)村土地制度改革，也有利于整個(gè)國(guó)家土地政策的配套完善、城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)和城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施。

2.7 引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，選擇合理可行的整理模式

按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則結(jié)合稅費(fèi)減少的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)單位、個(gè)人投資農(nóng)村居民點(diǎn)整理。對(duì)其投資農(nóng)村居民點(diǎn)整理增加的有效耕地，可歸其有限期使用，使用期限一般不少于30年。在土地使用期限內(nèi)允許土地使用權(quán)在不改變用途的前提下有償流轉(zhuǎn)。對(duì)土地整理后按比例獲得的建設(shè)用地指標(biāo)，投資單位或個(gè)人確實(shí)需要的經(jīng)審批后可優(yōu)先安排使用。

丹東市各地農(nóng)村居民點(diǎn)區(qū)位條件有很大差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展亦有很大不同。進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整理時(shí)，應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際，因地制宜，選擇合理可行的整理模式。如在城市郊區(qū)，離城鎮(zhèn)中心區(qū)較近，城鎮(zhèn)發(fā)展水平較高，經(jīng)濟(jì)輻射和帶動(dòng)能力強(qiáng)，使城鎮(zhèn)的用地規(guī)模擴(kuò)展將附近的村莊直接包入，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一安置的“包入式”整理模式；對(duì)于規(guī)模較小的自然村或人口不斷減少、使用規(guī)模不斷縮小的村莊，由于自然條件或其他規(guī)劃實(shí)施的原因，已不適宜作為農(nóng)村居民點(diǎn)，可采取整體搬遷、小村歸并、縮村填實(shí)等整理模式；對(duì)于農(nóng)村居民點(diǎn)由于建設(shè)工程需要土地被征用，村莊被拆遷，人口直接進(jìn)入城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)或選擇接近就業(yè)點(diǎn)的大型居民點(diǎn)進(jìn)行安置的“征用式”的整理模式等。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)可選擇資金投入量大，可選擇村莊歸并模式為主；在經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱的農(nóng)村地區(qū)，以選擇村莊內(nèi)部整理控制模式為主[4]。在居民點(diǎn)整理的運(yùn)作模式上，因地制宜地選擇政府主導(dǎo)模式、政府與市場(chǎng)結(jié)合模式、市場(chǎng)運(yùn)作模式、自主整理模式等。

2.8 進(jìn)一步落實(shí)掛鉤規(guī)劃，促進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)有序集中

為了有效控制規(guī)模，穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，應(yīng)堅(jiān)持建立拆舊地塊和建新地塊共同組成建新拆舊的掛鉤項(xiàng)目區(qū)的做法。同時(shí)，為了防止地方政府急于發(fā)展、不科學(xué)合理地利用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的短期行為，并且避免由于資金和管理等原因影響掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的按時(shí)歸還，應(yīng)堅(jiān)持掛鉤整理項(xiàng)目的申報(bào)實(shí)行年度計(jì)劃管理。各地要編制農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤規(guī)劃，劃定農(nóng)村建設(shè)用地整理項(xiàng)目區(qū)，并確定具體實(shí)施時(shí)序。在掛鉤規(guī)劃的編制和執(zhí)行過(guò)程中，還應(yīng)注重對(duì)規(guī)劃的創(chuàng)新，以有效破解新農(nóng)村建設(shè)用地難題。

2.9 明確職責(zé)分工，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合

農(nóng)村居民點(diǎn)整理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)、文教、衛(wèi)生、電力、電信、廣播電視、民政以及金融等多個(gè)部門(mén)。各部門(mén)應(yīng)按照職責(zé)分工，切實(shí)履行好各自的工作職責(zé)，主動(dòng)作為，部門(mén)聯(lián)動(dòng)。

農(nóng)村居民點(diǎn)整理還應(yīng)與農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整密切結(jié)合，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)；以農(nóng)村居民點(diǎn)用地歸并整理為基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)有土地進(jìn)行田、水、路、林、村綜合整理。此外，農(nóng)村居民點(diǎn)整理還應(yīng)建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)或商品糧生產(chǎn)基地相結(jié)合，并且按照生態(tài)系統(tǒng)的要求，進(jìn)行科學(xué)的生態(tài)景觀規(guī)劃，確保生態(tài)效益。

3 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村居民點(diǎn)整理是一項(xiàng)綜合工程，各部門(mén)制定的規(guī)劃應(yīng)相互銜接，工作中應(yīng)相互配合，搞好服務(wù)，齊抓共管，形成合力，避免資金浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象的發(fā)生。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中國(guó)國(guó)土資源報(bào).中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)[EB/OL].（2017-01-24）[2018-01-15].http：//www.mlr.gov.cn/tdzt/tdgl/gb/201701/t20170125_1435112.htm.

[2] 財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司.土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

[3] 中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部.土地整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)報(bào)告編制規(guī)程 TD/T 1038-2013[S].2013.

[4] 中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部.土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程TD/T 1013-2013[S].2013.

（責(zé)任編輯：劉昀）