電力體制改革中用戶選擇權放開的法律問題

● 華北電力大學 王書生 浙江·國網衢州供電公司 陳幸赟

市場參與者自由選擇交易對象、交易物品和交易價格是市場運行規(guī)則賦予市場主體的基本權利，也是市場實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的基本保障。作為國家的基礎產業(yè)和公用事業(yè)，電能一直由電網公司實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，這樣就不存在自由交易問題，所謂的選擇權也只是用戶對用電種類和用電方式的選擇，而沒有選擇電力供應商的權利。

《關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)〔2015〕9 號）》（以下簡稱“9 號文”）中提出有序探索對符合準入標準的發(fā)電企業(yè)、售電主體和用戶賦予自主選擇權，確定交易對象、電量和價格，直接洽談合同。售電側放開直接面向用戶，對售電市場進行重構，引入多元化的售電主體，打破電網企業(yè)單一購售電局面，不僅讓用戶有更多選擇，同時促進售電服務質量和用戶用能水平提升，是我國新一輪電力體制改革的亮點之一。

1 新一輪電改：逐步放開用戶選擇權

用戶作為電能的消費者在市場中被賦予了更多自由選擇電力供應商與議價等權利。同時，隨著分布式發(fā)電、負荷控制、智能用電等技術的進步，電力用戶也從單純的電力消費者向電力消費者與供應者雙重角色轉變，其用電行為、習慣也會根據動態(tài)電價進行適時調整。各類用戶對市場的接受、對自身需求認知、業(yè)務的理解需要一個培育過程。

（1）售電側放開的核心是放開用戶選擇權。

大用戶直供電作為售電側市場開放用戶選擇權的表現(xiàn)形式之一，因為操作較為直接、實施要求與復雜程度相對較低等，被認為是上一輪電改的重點。2013年，國家取消直接交易方案審批后，各省結合實際出臺改革試點方案，直接交易在參與主體、交易規(guī)模、交易機制等各個方面都得到迅速發(fā)展。

按照“9號文”“管住中間、放開兩頭”的總體框架，售電側將引入更多市場競爭。“9號文”提出：“引導市場主體開展多方直接交易。有序探索對符合標準的發(fā)電企業(yè)、售電主體和用戶賦予自主選擇權，確定交易對象、電量和價格，按照國家規(guī)定的輸配電價向電網企業(yè)支付相應的過網費，直接洽談合同，實現(xiàn)多方直接交易，短期和即時交易通過調度和交易機構實現(xiàn)，為工商業(yè)企業(yè)等各類用戶提供更加經濟、優(yōu)質的電力保障?！?/p>

在配套文件《關于推進售電側改革的實施意見》的指導思想部分指出：“向社會資本開放售電業(yè)務，多途徑培育售電側市場競爭主體，有利于更多的用戶擁有選擇權，提升售電服務質量和用戶用能水平?！?/p>

售電側放開的核心是放開用戶選擇權，允許用戶自由選擇售電主體。通過公平開放電網、完善交易品種等，為售電公司自由購售電和用戶自由購電創(chuàng)造條件；通過引入多元售電主體，創(chuàng)新用戶服務內容和服務模式，滿足不同用戶的差異化用能需求；有效防范售電環(huán)節(jié)的新型壟斷，保障用戶更好行使選擇權，確保售電側改革平穩(wěn)、有序推進。

（2）分階段、逐步放開用戶選擇權。

國外售電市場放開所要達到的目的是讓用戶擁有更多的選擇權。各國國情不同，具體開放方式也有不同，卻都遵循一定的原則：

一是有序的售電市場放開過程。各國均按照從高電壓到低電壓、從工業(yè)用戶到居民用戶的順序依次放開售電市場。

從各國電力市場發(fā)展經驗看，盡管用戶側放開是最終發(fā)展目標，但都是從大用戶開始放開，并逐步降低用戶參與市場的準入門檻，以較小的市場建設成本促進市場的大力發(fā)展。我國可借鑒國外經驗，從放開承受市場價格波動風險能力較強、參與市場競爭條件更成熟的大用戶起步。

二是合適的市場競爭建立過程。大多數(shù)國家 （如美國、英國、法國等）允許改革后電網企業(yè)繼續(xù)從事售電業(yè)務，同時引入其他售電主體參與售電業(yè)務的競爭；少數(shù)國家（如澳大利亞）實行配售分開，即將售電業(yè)務與配電業(yè)務進行產權分離，從事配電業(yè)務主體不允許進入售電市場參與競爭。

“9號文”提出：“探索社會資本投資配電業(yè)務的有效途徑，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務”，逐步放開的只是“增量業(yè)務”而不是“全部業(yè)務”。對于增量配電網業(yè)務，可以采取先行先試的辦法，先試點、后放開。防止配電網投資的無序，形成新的壟斷，違背改革的初衷。

2 用戶選擇權放開的法律保障

（1）更換供電商的權利。

售電側放開的國家，大部分都本著便捷、免費的原則，通過立法、建立標準化的售電商更換服務流程來保障用戶或其所屬售電公司更換供電商的權利。

一是都以易于推行、經濟高效、規(guī)范化為原則，建立供電商更換的啟動／結束標準服務流程。例如歐洲電力和天然氣監(jiān)管委員會就對用戶更換售電商的選擇權予以立法保護，要求更換售電商的流程必須簡潔、經濟高效、規(guī)范，更換周期要盡可能短。

二是由配電網運營機構承擔主要工作。在許多國家，用戶或其售電商只需向新供電商提出更換供電服務申請，并簽署更換供電商確認函。往往由配電網運營機構負責接下來的技術審核和新舊供電商間電量切換的管理協(xié)調工作。

法國建立了便捷、免費的供電商更換服務流程。用戶只需向新供電商提出更換供電商服務申請，新供電商接到申請后，向用戶索取更換供電商所需要的相關信息，一般需要用戶提供自己的詳細聯(lián)系方式、網絡標識號，與新供電商簽訂購售合同和更換供電商確認函，不必與前供電商解除供電合同，由新供電商與前供電商和轄區(qū)配網運營公司完成更換服務的日期和更換電量等信息的確認，新供電商將最終結果告知用戶。

我國應當以此為經驗，對用戶更換售電商的選擇權予以立法保護，要求更換售電商的流程必須簡潔規(guī)范、經濟高效，更換周期要盡可能短。

（2）保底供電機制。

“9號文”明確規(guī)定：“電網企業(yè)應無歧視地向售電主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務，按約定履行保底供應商義務，確保無議價能力用戶也有電可用”，由此明確保底責任的履行主體。

《售電公司準入與退出管理辦法》第二十一條規(guī)定：“售電公司被強制退出，其所有已簽訂的購售電合同由地方政府主管部門征求合同購售電各方意愿，通過電力市場交易平臺轉讓給其他售電公司或交由電網企業(yè)保底供電，并處理好其他相關事宜。”第二十四條規(guī)定：“擁有配電網運營權的售電公司申請自愿退出時，應妥善處置配電資產。若無其他公司承擔該地區(qū)配電業(yè)務，由電網企業(yè)接收并提供保底供電服務?！?/p>

保底供電服務是電網企業(yè)以及在某一供電營業(yè)區(qū)內獨家從事配電業(yè)務的供電企業(yè)（履行電網企業(yè)義務）的基本法律義務，目的是確保電力用戶不因配售電公司的破產、停業(yè)、更迭而影響其連續(xù)用電的基本權利，這是一種最終供電責任，也是取得輸配電運營權的電網企業(yè)應盡的法定義務，由法律規(guī)定，保底供電的電網企業(yè)也由政府指定。

例如法國，法國政府與法國電力公司（EDF）簽訂公共服務合同，明確規(guī)定委托EDF承擔保底供電商義務，對保底供電的電能質量、供電安全、環(huán)境、電網維護及服務質量等方面均有明確的規(guī)定，確保保底供電服務內容的透明并保障EDF經濟利益。此外,法國還建立了跟蹤機制以保證保底供電服務效率，成立了由財政部牽頭的多部委跟蹤委員會，對EDF的公共服務合同執(zhí)行情況進行跟蹤，跟蹤委員會與EDF每三年編制一次合同執(zhí)行總結報告，并呈交議會審批。

從國際經驗看，保底供電服務命名方式多樣，含義偏重不同。綜合來看，保底供電服務商可概括為：當放開選擇權的用戶在放棄選擇權、原售電公司終止經營或由于各種原因無法找到售電商供電時，應由一家供電商承擔最終供電責任，這家供電商被稱為保底供電商。從國外來看，保底供電商通常由政府指定，絕大部分由原供電商承擔。

國外基本建立了完整的保底供電服務機制，明確保底供電服務的范圍及啟動條件、責任主體、權利義務、標準流程、價格機制等。在電改過程中，重慶也已經出現(xiàn)因售電公司退出而引發(fā)的保底供電服務問題。

保底供電服務帶有電力普遍服務的責任，保底供電的性質是一種市場機制失靈或存在缺陷時，保障市場化主體有電可用的救濟措施。在制定供電企業(yè)提供保底供電前，應首先采用市場手段，征求雙方意愿、尋求第三方售電公司承受原合同并繼續(xù)履行。從合同的相對性出發(fā)，即使供電公司履行保底供電，原合同條款尤其是其中的電價條款也不應對供電公司產生效力，在現(xiàn)階段，保底供電電價應按國家規(guī)定的目錄電價執(zhí)行。

基于保底服務執(zhí)行政府定價，電價受到管制，因此有必要界定滿足用戶基本用電需求和個性化增值需求的區(qū)別，從而將保底服務的內容限定在基本用電需求范圍之內，即售電側未開放前電網企業(yè)所提供的基本電力供應服務。在這里，電力基本服務一般是指電力企業(yè)職責要求的、為了保障電力用戶的正常用電所必須的、電力行業(yè)長期形成的電力企業(yè)自身規(guī)章要求的常規(guī)性服務。

3 用戶選擇權放開帶來的法律關系變化

（1）輸、配、售之間由內部關系轉變?yōu)橥獠筷P系。

電網企業(yè)由原來的自然壟斷主體轉變?yōu)椴糠质袌龈偁幹黧w，參與增量配電業(yè)務和售電市場競爭。用戶選擇電網企業(yè)供電的情況下，雙方建立的仍是供用電合同關系。但在用戶與電廠直接交易，或者通過售電公司進行購電時，電網企業(yè)與售電公司、用戶之間產生業(yè)務委托關系，需簽訂《輸配電合同》，建立電力輸送的服務合同關系。

這種轉變對于電網規(guī)劃、電網及用電安全、電費結算、法律責任等方面均會產生較大影響，權利義務關系亟待立法規(guī)范。建議電網企業(yè)增強反壟斷法和反不正當競爭法意識，依法履行公平開放電網義務，避免出現(xiàn)違法違規(guī)行為。

（2）供用電合同關系發(fā)生變化。

用戶與供電企業(yè)的雙邊供用電關系轉變?yōu)橛脩襞c輸配電、售電方的多邊供用電關系。隨著用戶選擇權逐步放開，電網企業(yè)將只承擔電力輸配義務和保底供電義務。在此情況下，電網企業(yè)只能作為承擔保底供電義務的售電公司參與交易，原來統(tǒng)購統(tǒng)銷模式下的一些權利義務面臨重構。

（3）報裝、計量、抄表、維修等義務的承擔。

“9號文”規(guī)定，電網企業(yè)應無歧視地向售電主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務?！蛾P于推進售電側改革的實施意見》進一步規(guī)定，電網企業(yè)對供電營業(yè)區(qū)內的各類用戶提供電力普遍服務，保障基本供電；無歧視地向市場主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修、收費等各類供電服務。電網企業(yè)為用戶提供報裝、計量、抄表、維修等供電服務時采取差異化服務，建議電網企業(yè)加強管理和自律，對自有用戶和售電公司及其用戶執(zhí)行無差異、同質化服務。

（4）電網公司電費回收風險加大。

由于售電公司（配售電公司）以追求利潤為目的，必然將信譽好、支付能力強的用戶發(fā)展成為自己的客戶，信譽不好、支付能力差的客戶則被留給了電網公司，這就間接增加了電網公司電費回收難風險。

對電網企業(yè)而言，未來的電費回收對象除了電網企業(yè)的直接電力用戶，也將包括與電網企業(yè)簽訂供電服務合同的售電企業(yè)，甚至包括接受電網企業(yè)輔助服務（如電量平衡）的其他市場主體。

改革后，電費回收的組成可能由以下幾部分內容中的一部分或多部分組成：①向售電公司或直接電力用戶收取的電能費用；②向不擁有配網資產的售電公司收取的供電服務費用；③向接受輔助服務的市場主體收取的輔助服務費用；④明示的交叉補貼；⑤普遍服務基金。

電費回收違約風險的法律風險增大。電改實施后，電力用戶的違約風險通過集約效應傳遞給售電公司，而售電公司一旦出現(xiàn)財務狀況惡化，將極大地影響電網企業(yè)的電費回收。更甚者，售電公司出現(xiàn)資不抵債，面臨破產清算的，電網企業(yè)的電費收入將會損失，電網企業(yè)的法律風險由此增大。

4 完善相關立法，保障用戶選擇權的實現(xiàn)

在我國，廣義上的消費者保護法除了包括《消費者權益保護法》之外，還包括對消費者利益具有保護作用的其他相關法律，例如 《合同法》《反壟斷法》《反不正當競爭法》等。但是這一系列法律法規(guī)對電力企業(yè)的約束力度較弱，供應側的管理仍有較大的制度空間，現(xiàn)有有關保護消費者自由選擇權的規(guī)定并不能全面有效地保護電力消費者的選擇權，同時，電力行業(yè)的特別法中也幾乎沒有對電力消費者該項權利的保護條款。

《反壟斷法》《反不正當競爭法》《電力監(jiān)管條例》等法律法規(guī)的立法目的雖然均包含保護或維護消費者的權益，并且對電力市場破除壟斷、引入競爭機制也起到了一定的引導作用，但他們的重點仍是規(guī)制經營者的壟斷或不正當競爭行為，其中并沒有直接規(guī)定保護消費者權益的相關制度或條款，對壟斷或不正當競爭行為也沒有基于對電力行業(yè)特殊性的考慮而做出特別規(guī)定。

《電力法》第二十七條中也只是對供用電合同以及供用電雙方的權利義務做了極為簡要的規(guī)定，并未涉及到任何關于電力消費者選擇權的內容?！峨娏Ψā贰豆╇姞I業(yè)規(guī)則》等條文作為電力行業(yè)的權威法律法規(guī)，也只是對電力消費者實際用電過程中涉及的權利義務問題進行了闡述，并且這些法律均為較早之前頒布，已經無法與現(xiàn)階段電力市場的現(xiàn)實情況相匹配，嚴重滯后于電力行業(yè)的發(fā)展。

通過對相關法律條文的研讀我們可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)有法律對電力消費者權利的保護大多開始于電力和服務交易完成之后的階段，即重點保護的是電力消費者在交易完成后使用過程中的權利，而大大忽視了消費者在交易之前及交易過程中權利的保護，自由選擇權恰是這一階段消費者所享有的基礎性權利。因此，應將服務消費者作為立法理念，盡快建立專門性立法，全面地保護電力消費者從最初選擇電力供應商開始的在整個交易過程中的權利。

雖然我國的立法和監(jiān)管體系一定程度上引入了保護電力消費者選擇權的理念，但仍存在制度上的缺失，立法者缺乏服務電力消費者的理念，尚未建立專門性立法對電力消費者加以保護，在監(jiān)管與救濟方面的制度也存在空白。

綜上，在條件成熟時，應當修改《電力法》，確認電力市場化改革成果。同時，完善我國的《消費者權益保護法》《反壟斷法》《反不正當競爭法》等法律機制，通過與《電力法》實現(xiàn)銜接和互動，以保障用戶選擇權的實現(xiàn)。