試論社會組織在精準扶貧中的作用及實現(xiàn)路徑

沈海燕

(閩江學院 馬克思主義學院，福州 350108)

一、精準扶貧的內(nèi)涵及其存在的主要問題

20世紀80年代中期以來，我國在全國范圍內(nèi)展開了有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧工作。2011年，我國完成了第一個十年扶貧開發(fā)綱要，成為實現(xiàn)聯(lián)合國發(fā)展目標貧困人口減半的第一個國家。我國農(nóng)村貧困人口大量減少，收入水平逐漸提高，社會保障制度不斷完善，但是，我國扶貧工作依然形勢嚴峻。2014年國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計監(jiān)測公報顯示，我國還有7017萬現(xiàn)行標準下的貧困人口。

1.精準扶貧的內(nèi)涵

2013年11月，習近平主席在湖南湘西考察時提出了“精準扶貧”的概念，這是在我國扶貧工作取得舉世矚目成就后提出的新方針。為盡快消除貧困，我國政府提出2020年要實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標。這意味著六年要脫貧7000萬人，每年減貧1170萬人，每月減貧100萬人，而截至2016年我國農(nóng)村貧困人口還有4335萬人。[1]由此可見，我國扶貧任務仍十分艱巨。為了保證這一艱巨任務的完成，習近平主席2013年提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指導方針。2015年6月，習近平主席在貴州考察期間將精準扶貧思想進一步概括為“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”這六個方面。

2.精準扶貧中存在的問題

精準扶貧指導方針提出后，各地在實踐過程中取得了非常好的成績。一些地方開始改革農(nóng)村經(jīng)濟體制，扶貧瞄準貧困縣、貧困村，并且注重從貧困確認、扶貧程序及結(jié)果多方面展開追蹤。但精準扶貧工作還存在如下不足：

第一，貧困戶識別不夠精準。貧困戶識別是精準扶貧的基礎工作。目前我國的貧困戶識別以貧困村為重點，以貧困戶收入為基本依據(jù)，另外考慮住房、教育、健康等因素，通過農(nóng)戶申請、評議、公示和審核等程序進行確認。但因為農(nóng)民流動性較強、貧困戶參與度不高等問題，出現(xiàn)了一定誤差，有的目標農(nóng)戶沒有受益，有的不符合條件的人卻享受到了照顧。

此外，國家按照年收入2300元作為貧困標準，并以縣為單位實行“規(guī)模控制”，即通過收入統(tǒng)計上的百分比確定貧困規(guī)模。[2]貧困人口規(guī)模由省級扶貧部門測算后按結(jié)果進行分配，在這種方式下，各地的貧困村和貧困戶指標與實際貧困人口規(guī)模并不完全一致，從而出現(xiàn)指標溢出或不足的現(xiàn)象。

第二，行政成本大。相比傳統(tǒng)的粗放型扶貧，精準扶貧能夠使扶貧針對性更強。但要實現(xiàn)扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準等六個精準，需要耗費大量人力物力，行政成本比較大。一方面，為貧困人口建檔立卡是一項基礎性的工作。準確識別所有貧困戶的任務十分繁重，需要各級政府尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立專門領導小組來統(tǒng)一布置，先廣泛宣傳，再調(diào)查登記，最后公正公開，才能保證貧困戶全部建檔。另一方面，貧困人口資金的發(fā)放使用和項目的監(jiān)管，需要政府制定詳細并有操作性的政策，還要具有一定專業(yè)素養(yǎng)的人才來執(zhí)行和開展有效的監(jiān)管工作?？傊诰珳史鲐毜倪^程中，必須投入更多的人力、物力，才能保證貧困戶的準確識別、資金的正確使用，從而使政府部門面臨著嚴重的人員、資金的壓力，這必然會加重政府的行政成本。

第三，扶貧資金使用統(tǒng)籌不當。扶貧資金是財政專項資金，是精準扶貧的重要“助推劑”。但是，扶貧資金因為涉及財政、扶貧、發(fā)改等部門，加上項目多，又比較分散，所以在使用管理上存在諸多問題。比如，有的扶貧項目沒能及時啟動，致使扶貧資金長期滯留；有的項目資金沒有用在規(guī)定項目上，被違法挪用；有的項目立項覆蓋面太多，造成扶貧資金難以發(fā)揮應有的效益。

此外，除了扶貧資金以外，國家每年還以多種形式向農(nóng)村建設投入資金，農(nóng)業(yè)、交通、國土、水利、林業(yè)等?？钪卸加修r(nóng)村建設相關內(nèi)容。這些資金本應和專項扶貧資金一起，為消除貧困發(fā)揮更大作用。但有些地方，這些扶貧資源并沒有和扶貧資金整合，由于扶貧資金?？顚Ｓ茫渌мr(nóng)資源就被用于其他地方。同時，由于已經(jīng)有了專項扶貧資金，一些貧困縣、貧困村反而失去了獲取其他支農(nóng)資金的機會。

第四，扶貧政策存在不足。扶貧政策存在著項目指向不準、扶貧部門和政策間有待協(xié)調(diào)等問題。精準扶貧項目通常是政府部門領導干部決定的，扶貧項目大都是養(yǎng)殖、種植等產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)村貧困人口很多是傷、殘、病狀態(tài)，缺乏一定的勞動能力。他們無法享受這些政策的優(yōu)惠，想通過這樣的渠道脫貧心有余而力不足。

除此之外，我國扶貧部門的設置仍存在突出問題。省級的扶貧部門，一些設置扶貧局，一些成立扶貧辦，有些是獨立設置，有些是混合設置?？h級扶貧機構(gòu)的設置更加不穩(wěn)定、不規(guī)范。扶貧辦負責專項扶貧工作，但實際上掌握扶貧資源較少，統(tǒng)籌各方的措施有限。這些問題的存在影響了扶貧工作的開展。同時，扶貧政策也需要整合，如扶貧開發(fā)與低保制度中扶貧和低保戶有重復的現(xiàn)象，為減少因制度不一造成的問題，要對兩項制度的信息進行比對，使扶貧更加精準。

二、社會組織在精準扶貧中的重要作用

2017年10月，習近平在黨的十九大報告中強調(diào)：要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，中央、省、市縣各負其責，確保到2020年我國貧困人口實現(xiàn)脫貧。要實現(xiàn)2020年全部脫貧的目標，必須凝聚全社會力量廣泛參與，而社會組織是現(xiàn)代化社會治理的重要參與主體之一。加強精準扶貧中社會組織的參與，不僅能夠有效降低扶貧工作的成本，更能提高扶貧工作的效率和效果。

1.社會組織參與能夠使扶貧對象的識別更加精準

目前我國貧困戶識別小組一般是由市、縣、鄉(xiāng)抽調(diào)的干部和村書記、駐村工作人員組成。他們是臨時組成的識別小組，任務繁重，還會碰到親朋等關系的影響，因此，在貧困戶識別的實踐中存在著漏報、虛假上報、拆戶等現(xiàn)象。而在貧困戶識別方面，社會組織具有多方面的優(yōu)勢，可以協(xié)助他們更精準地識別貧困戶。參與扶貧的社會組織具有專業(yè)性、靈活性和公益性[3]，并且社會組織貼近基層，對農(nóng)民的生活比較熟悉，能很快和村民打成一片，進而了解村莊全面的貧困戶信息。社會組織的動員性強，善于溝通和交流，可以將政府的政策、主張向群眾解釋，鼓勵所有符合條件的貧困人口及時申報。社會組織的志愿性，使他們對扶貧事業(yè)具有很高的熱情，也具有較好的團隊精神，能夠快速、高效地協(xié)助識別小組完成貧困戶識別工作。另外，社會組織還可以監(jiān)督識別小組工作人員，避免漏報、虛假上報的情況發(fā)生。

2.社會組織參與能夠使扶貧成本降低

政府部門要實現(xiàn)精準扶貧，需要投入大量人力物力，社會組織參與后，能夠較大程度地提高資金的使用效率，降低扶貧成本。具體來講主要有三個方面：一是社會組織參與精準扶貧，可以幫助政府分擔一些工作。貧困戶的識別和建檔立卡以及扶貧政策的制定都要耗費大量時間、精力，如果由社會組織協(xié)助完成，可以減少政府人員的工作量。二是政府部門派出的識別貧困戶、發(fā)放項目資金等工作人員有些是臨時抽調(diào)的，專業(yè)性不強，效率偏低。而社會組織有專門的機構(gòu)和專業(yè)化的員工，專業(yè)化程度較高，從事自身擅長的部分，可以高效地完成扶貧工作。三是社會組織能夠動員個人、企業(yè)、其他團體出資，吸引社會資金扶貧，彌補政府資金的不足。

3.社會組織參與能夠使扶貧政策更加完善

扶貧政策是精準扶貧目標實現(xiàn)的重要制度保障，但目前我國扶貧政策存在一些不足，部分精準扶貧政策未能準確到位，存在一定偏差。要使扶貧政策貼近實際，保障貧困戶利益，并切實可行，就應在制定時充分吸取各方面尤其是基層群眾的意見。而社會組織身處基層，是基層各領域各方面人才、資源的一個聚集地，能夠為政策的制定提供公眾尤其是貧困戶的意見、建議。社會組織能夠搭建起貧困戶代表和政府溝通的橋梁，使政策指向明確，有較強的可執(zhí)行性。在各項措施出臺的過程中，政府部門應該采用多種方式來征求社會組織和其他社會力量的意見，如政策咨詢、聽證會等，這樣有助于政府部門制定合適的政策，減少政策的一些失誤和偏差。

此外，脫貧是扶貧政策的最終目的，社會組織了解貧困群體致貧的原因，能夠提出針對性較強的脫貧方案。扶貧不是簡單的資金注入，更是要發(fā)掘貧困者的潛在能力，對貧困群體進行培訓和扶植，使其能夠自食其力，通過自身改變貧困狀態(tài)。社會組織明確貧困群體的多樣化需求和不同特質(zhì)，對政策制定提供詳細資料，使政策盡量滿足不同需求，提供個性化服務，使貧困者有效脫貧。

4.社會組織參與能夠防止扶貧資金濫用

扶貧工作由政府主導，如果缺乏有效監(jiān)督，扶貧資金可能被挪用和貪污，或者被用于搞面子工程等。尤其是在精準扶貧項目執(zhí)行階段及監(jiān)督領域，如果由同一體系內(nèi)的政府部門相互監(jiān)督，在利益的驅(qū)使下，容易出現(xiàn)尋租或腐敗現(xiàn)象。據(jù)審計署調(diào)查，在扶貧實踐中個別縣的扶貧專項資金被貪污或浪費，基層貧困戶沒有享受到扶貧政策的優(yōu)惠。因此扶貧工作要引入社會監(jiān)督，社會組織是社會力量的一個重要組成部分，社會組織監(jiān)督比普通公眾更積極、更專業(yè)。社會組織對政府扶貧進行監(jiān)督，能夠保證政策、項目、資金使用到位，減少扶貧事業(yè)中的貪污和浪費，促進扶貧事業(yè)健康發(fā)展。政府可以通過委托社會組織參與對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧項目及資金、扶貧信息報送等工作的專項督查，參與政府扶貧辦、財政、發(fā)改委等部門組織的“財政扶貧資金使用管理”績效考評工作[4]，從而防止貪污腐敗等行為發(fā)生，保證扶貧資金的使用到位。

三、發(fā)揮社會組織參與精準扶貧作用的路徑選擇

社會組織能夠在精準扶貧中發(fā)揮重要作用，但當前還存在參與力量少，引導、保障措施不足等問題。為了更好地發(fā)揮社會組織在精準扶貧中的作用，社會組織應加強自身建設，提升扶貧能力，而政府應積極引導社會組織參與精準扶貧工作，逐步完善社會組織參與扶貧的相關法律制度，不斷拓寬社會組織參與精準扶貧的渠道。

1.積極引導社會組織參與精準扶貧工作

首先，政府要加強宣傳工作，讓更多的社會組織認識、了解扶貧工作。政府應通過多種方式介紹我國扶貧工作的重要性、進展和困難，積極號召、倡導并推動社會組織關注和支持、參與精準扶貧工作。具體來說，政府可以定期召開社會組織參與精準扶貧工作會議，也可以在政府信息平臺上發(fā)出倡議，還可以將優(yōu)秀社會組織的工作案例通過網(wǎng)絡、報紙等媒體進行推送，吸引其他社會組織學習和參與。

其次，政府應對公眾宣傳社會組織，增加人們對社會組織的認知。當前，相當一部分人對社會組織的屬性和工作不夠了解，還存在一些誤區(qū)，這在一定程度上限制了社會組織參與扶貧工作。政府的宣傳介紹，將有助于社會組織樹立良好的社會形象，獲得更多的公眾理解、認同、支持。

最后，政府應當優(yōu)化登記制度，降低社會組織場所、資金、人員等注冊門檻。重視對社會組織的培育，破解社會組織發(fā)展的體制和機制障礙，在設立登記、公共財政支持和能力扶持等方面給予相應的保障和幫助[5]。對暫不具備登記條件的社會組織實行備案管理，擴大社會組織數(shù)量和質(zhì)量，增加社會組織服務扶貧工作的多種可能。

2.完善社會組織參與扶貧的相關法律制度

2014年12月，國務院發(fā)布了《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，這是我國首個社會扶貧方面的專門文件，是社會組織參與精準扶貧工作的指導方針。但總體來講，我國社會組織參與扶貧整體規(guī)劃仍有待完善，各項相關法律規(guī)章制度仍需要健全。政府要進一步明確各部門扶貧職責，建立政府和社會組織扶貧溝通聯(lián)系平臺。還要不斷完善各項法律規(guī)章，制定相關政策，以制度形式激勵、保障社會組織參與扶貧工作。具體包括以下幾方面。

首先，各地方要出臺社會力量(包括社會組織)扶貧指導性意見。應依據(jù)國務院發(fā)布的《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，研究制定省級扶貧指導性文件，并搭建社會組織了解和參與精準扶貧的有效平臺。要制定詳細的工作方案，編列出社會組織可以參與的扶貧工作目錄，使社會組織參與扶貧開發(fā)的領域和項目清晰明了，這樣才能確保社會組織在精準扶貧工作中有的放矢，行動有序、高效，提高工作的實效性。

其次，扶貧是一項系統(tǒng)工程，需要各部門、各政策之間的協(xié)調(diào)、配合。從最根本上來講，扶貧就是要提高經(jīng)濟社會發(fā)展水平，要從制度、頂層設計上完善上層建筑，推動經(jīng)濟基礎的改革，破除農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展的制度障礙，以大規(guī)模的扶貧開發(fā)建構(gòu)扶貧的骨架。[6]各級政府、扶貧主管部門和行業(yè)管理部門要根據(jù)各省的指導性文件，制定適合本地區(qū)本部門的具體扶貧政策和措施，建立扶貧配套政策支撐體系，使之與社會組織參與精準扶貧的政策具有銜接性。

最后，要對扶貧工作開展考核，有效衡量社會組織的扶貧工作。在篩選社會組織時，要注重審查社會組織的扶貧能力，有無專業(yè)人才和基層工作人員。在扶貧工作中要對貧困人口建檔、資金發(fā)放等環(huán)節(jié)進行全面檢查和抽查，確保社會組織工作的準確性。

3.拓寬社會組織參與精準扶貧的渠道

要使更多的社會組織參與到精準扶貧事業(yè)中來，需要拓寬社會組織參與扶貧工作的途徑。社會組織參與扶貧工作渠道不足，常常導致社會組織參與精準扶貧的形式單一、程度偏低。因此，要拓寬參與渠道，構(gòu)建政府、社會公眾和社會組織相互合作的體制機制，確保社會組織能夠融入精準扶貧的整個過程，發(fā)揮社會組織的最大功能。

首先，精準扶貧的基礎工作是貧困戶識別。政府部門可以直接委托有資質(zhì)的社會組織明確扶貧對象。被選中的社會組織和農(nóng)業(yè)部門通力合作，核準核實扶貧對象以及人口數(shù)據(jù)，重點關注每年已經(jīng)脫貧的貧困村、計劃脫貧的貧困戶和貧困人口。

其次，在項目落實過程中，政府可通過購買公共服務讓社會組織直接參與精準扶貧。政府應完善具體制度設計，對參與扶貧項目的服務標準、服務范圍、服務對象、購買程序等進行明確規(guī)定并公示，通過投招標等方式選定符合要求的社會組織。

再次，社會組織以多種形式輔助政府完成扶貧。建立社會組織與各級政府部門、相關企事業(yè)單位的聯(lián)動機制，在各種扶貧資金、物資的籌集、發(fā)放過程中發(fā)揮作用。社會組織可以充分發(fā)揮橋梁作用，將各方面資源進行整合，擴大貧困戶款物籌集渠道，使大量援助物資、專業(yè)技術人員和志愿服務人員高效有序地進入貧困村和社區(qū)開展工作。政府還可以細化扶貧工作，通過授權(quán)將一些與扶貧有關的事務性工作、輔助性工作直接轉(zhuǎn)交給社會組織來完成。

最后，扶貧工作是一項長期的事業(yè)，政府部門可以支持指導社會組織根據(jù)自身專業(yè)優(yōu)勢，在貧困村設立各種專業(yè)服務站，為貧困群眾提供社區(qū)發(fā)展、心理輔導、法律援助、疾病監(jiān)測等多方面專業(yè)服務。在政府的支持幫助下，社會組織可建立健全涵蓋對口援助、就業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)扶持的一體化持續(xù)幫扶機制，建立大量民生項目，全面幫助受助群眾發(fā)展生產(chǎn)、增加收入、改善生計。

4.加強自身建設，提升社會組織扶貧能力

由于各種原因，我國社會組織的自律性普遍偏弱，一些社會組織存在內(nèi)部管理無序等現(xiàn)象。社會組織應按照“權(quán)責分明、依法自治”的標準來建設自身。

首先，完善規(guī)章制度。社會組織應當加強內(nèi)部的各項制度建設，建立并完善組織制度、人事制度、崗位制度、財務制度等。同時要有明確的機構(gòu)劃分、人員構(gòu)成、職能范圍，要逐步建立科學、民主的決策機制，要有規(guī)范的管理制度和嚴格透明的財務制度。

其次，加強思想建設。社會組織具有志愿性、公益性等特點，成員應具有較高的思想覺悟、服務意識。參與精準扶貧工作，常常要深入到偏遠貧困地區(qū)，環(huán)境非常艱苦，這就要求社會組織成員具有奉獻精神。社會組織可以通過開辦各種講座、定期學習等形式使扶貧理念內(nèi)化到每一個成員心中，形成一套適合扶貧工作的思想文化體系。

最后，社會組織要以政府部門公布的優(yōu)秀扶貧組織為目標，通過學習和實踐活動，創(chuàng)建規(guī)范化服務，尤其是通過黨員帶頭，創(chuàng)立示范窗口、服務支隊，借助人力、專業(yè)、技術等優(yōu)勢，為貧困群眾提供周到服務，在精準扶貧工作中起帶頭引領模范作用。