政府購買社會服務(wù)的“內(nèi)卷化”
——基于A縣政府購買城市規(guī)劃服務(wù)的實證分析

耿國階, 李 超

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169)

實踐上,我國政府購買社會服務(wù)的行為可劃分為“自下而上”的地方政府探索(1995—2012年)與“自上而下”的中央政府推動(2013年至今)兩個階段[1]。一方面,政府購買服務(wù)的統(tǒng)一平臺初步形成、政策體系逐步完善、政府購買服務(wù)主體不斷擴大、購買內(nèi)容不斷增加、購買方式不斷豐富、購買規(guī)模迅速擴張;另一方面,實際操作中,購買主體、承接主體行為不規(guī)范,制度、程序不完善,政府購買服務(wù)效果不理想,也屢見不鮮,甚至出現(xiàn)借政府采購服務(wù)之名行違規(guī)舉債融資之實的亂象。

在理論研究方面,對政府購買社會服務(wù)的研究基本區(qū)分為三種類型[2]:第一種類型,介紹西方尤其是美國政府購買服務(wù)的制度和實踐[3];第二種類型是對照西方的制度和實踐,討論中國制度和實踐中的問題[4];第三種類型是通過政府購買服務(wù)的中國實踐來討論中國政治與社會發(fā)展的基礎(chǔ)性規(guī)律[5]。既有的研究成果豐碩,但在探討作為一項創(chuàng)新性政策工具的政府購買服務(wù),在實際運作中如何與既有政治—社會結(jié)構(gòu)進行相互作用、相互塑造方面,仍有待深入,這也是本文擬探討的問題。

本文深入分析、解讀了A縣政府購買北部片區(qū)城市規(guī)劃服務(wù)的案例:認(rèn)為其政府購買服務(wù)的過程和效果均具有“內(nèi)卷化”特征,即,很大程度上被既有的政治—社會結(jié)構(gòu)所改造和同化,而不是相反;理論原因在于作為一項政策工具的“結(jié)構(gòu)性嵌入”,其支撐性規(guī)范機制是不系統(tǒng)的、軟弱的,既有的政治—社會結(jié)構(gòu)能夠強有力地改造并利用該政策工具。

之所以選擇A縣,因為筆者長期跟蹤A縣治理發(fā)展情況,對A縣的情況很熟悉,能夠較為方便地獲取資料和展開深入調(diào)研。A縣在改革、發(fā)展等各項事業(yè)方面均表現(xiàn)中等,既不是很突出,也不是很落后,具有較強的代表性。具體到分析案例,該案例雖然發(fā)生時間較早(2014年),但案例所展現(xiàn)的參與主體的思維—行為方式、運行過程中的制度—程序問題,以及效果上均具有分析的典型性。筆者一直關(guān)注本項目進展,選取了各方知情且可談的若干參與者進行了深度訪談,并對訪談資料作了編碼處理,所涉地名、人名均已作技術(shù)處理。

一、 案例簡述:A縣政府委托北部片區(qū)規(guī)劃項目

A縣準(zhǔn)備委托設(shè)計單位規(guī)劃縣城北部片區(qū)開發(fā),技術(shù)委托服務(wù)的預(yù)算控制在80萬元以內(nèi)。按照A縣所屬B省的規(guī)定,政府購買服務(wù)金額30萬元以上的必須采取公開招標(biāo)的“競爭性購買”方式,30萬元以下的可以“非競爭性購買”的方式定向委托。A縣縣委書記L之前擔(dān)任過市建委副主任,熟知省內(nèi)規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)的資質(zhì)和業(yè)務(wù)情況,他有意選擇此前有過多次成功合作經(jīng)歷的S規(guī)劃設(shè)計院負(fù)責(zé)該項目,并含蓄地向縣住建局局長W介紹了S規(guī)劃設(shè)計院的情況。住建局局長W與財政局局長G溝通后,決定找L書記專門匯報此事,提出采取定向委托的方式違反B省的硬性規(guī)定。L書記考慮后,讓住建局局長W、財政局局長G在形式上靈活處理(20141217-W)。A縣的北部片區(qū)規(guī)劃最終采取了分批次委托的方式,即總體性規(guī)劃、控制性規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃分批次簽訂合同,單批次委托合同金額不超過30萬。住建局局長W與S規(guī)劃設(shè)計院副院長C聯(lián)系后,直言相告:雖然分批次簽訂合同,但都交給S規(guī)劃設(shè)計院來做,S規(guī)劃設(shè)計院需要負(fù)責(zé)全部規(guī)劃的質(zhì)量。隨后不久,A縣與S規(guī)劃設(shè)計院簽訂了規(guī)劃服務(wù)委托合同。

簽訂合同之后的合作過程并非一帆風(fēng)順。縣長H對委托過程并沒有干預(yù),但對于北部片區(qū)規(guī)劃的想法與L書記相差很大,雖然在與L書記面對面溝通時并不反對L書記的意見,但單獨安排工作時,對住建局的指示與L書記的指示完全不一樣。兩位主要領(lǐng)導(dǎo)指示的差異,讓W(xué)局長和北部片區(qū)規(guī)劃項目組的F組長不知所措。W局長還能勉強周旋;F組長是個專業(yè)規(guī)劃設(shè)計師,缺乏官場經(jīng)驗,幾次被兩面批評之后,情緒很消極,一再抱怨“自己的智慧只是權(quán)力的橡皮泥”(20141224-F)。2014年10月份,A縣縣政府換屆,縣長H調(diào)任他縣,新任縣長Q初來乍到,加之性格并不強勢,在北部片區(qū)規(guī)劃問題上基本配合L書記的思路。舊的矛盾基本解決了,新的矛盾產(chǎn)生了,住建局長W在政府換屆中并沒有如愿以償?shù)剡M入政府班子,仍然繼續(xù)擔(dān)任住建局長,具體負(fù)責(zé)北部片區(qū)規(guī)劃工作。他對S規(guī)劃設(shè)計院的態(tài)度幾乎有了一個180度的大轉(zhuǎn)彎,由之前的積極配合到消極對待、敷衍應(yīng)付。F組長不堪重負(fù),屢次提出辭職后終獲批準(zhǔn),項目負(fù)責(zé)人換成S規(guī)劃設(shè)計院的辦公室主任J。J拙于業(yè)務(wù)但精于人際溝通,他上任后很快改變了住建局長W的態(tài)度,贏得了其支持,并在一個月的時間內(nèi)提出了一個新的規(guī)劃設(shè)計方案。最終在他的努力下,新方案先后獲得了W局長、Q縣長、L書記的認(rèn)可,并順利通過專家評審,算是給項目一個圓滿的結(jié)束。不過在項目組工作人員小Z及原項目組負(fù)責(zé)人F看來,最后順利通過的方案思路比較混亂,華麗的技術(shù)包裝之下不過是“領(lǐng)導(dǎo)思路+部門想法的大雜燴”(20141224-F,20141221-Z)。住建局分管規(guī)劃的副局長R私下也認(rèn)為這份方案不如上一份方案,“領(lǐng)導(dǎo)想法太多,項目組也有些敷衍了事”“還不如我們自己做”(20141218-R)。

二、 政府購買社會服務(wù)的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象

政府購買社會組織服務(wù)可能具有兩方面的價值。一是“工具性價值”,作為一項政策工具創(chuàng)新,能夠改善服務(wù)績效、提升服務(wù)滿意度、節(jié)約行政成本。這一點,中西相同,也是西方社會政府購買服務(wù)興起的本意。二是“治理性價值”,通過新的服務(wù)形式,倒逼政府改革,促進政府明確職能與邊界,增強社會組織獨立性、專業(yè)性,最終形成政府—社會合作治理的善治局面。這一點在西方發(fā)達(dá)國家,因為基本的治理格局已經(jīng)高度成熟,并不彰顯,但在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家,社會組織不能只“專注于服務(wù)提供而忽略了政策倡導(dǎo)”,因為大量社會問題是“僅僅依靠服務(wù)供給所不能解決的。盡管在短期內(nèi),服務(wù)提供可以帶來一些直接可見的效果,但可持續(xù)的變化所需要的政策和制度基礎(chǔ)并不具備”[6]。中國正處于國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期,這決定了兩者都不可偏廢。所謂政府購買社會服務(wù)的“內(nèi)卷化”系指作為一項政策工具的政府購買社會服務(wù),其實際運作過程和運作效果受制于既有的政治—社會結(jié)構(gòu),缺乏應(yīng)有的獨立性、專業(yè)性、績效導(dǎo)向性,被既有的政治—社會結(jié)構(gòu)所馴服和利用,而不是相反。此處主要結(jié)合本案例從工具性效果、治理性效果兩個方面來說明其“內(nèi)卷化”的現(xiàn)象。

第一,工具性效果評估。對該購買服務(wù)個案的工具性績效評價有些方面是很明確的,有些方面卻比較模糊。從行政成本角度來看,并沒有節(jié)約行政成本,因為如果縣規(guī)劃部門自己做,不需要額外的外包費用,因為那是他們的本職工作。從提高規(guī)劃的科學(xué)性、專業(yè)性方面來看,也不能算成功,一方面,接受委托的規(guī)劃項目組缺乏必要的業(yè)務(wù)獨立性,領(lǐng)導(dǎo)的想法凌駕于專業(yè)理性之上;另一方面,后期的規(guī)劃項目組的運作更注重“人際溝通”,在業(yè)務(wù)上相應(yīng)地就“有些敷衍了事”。更為主觀的服務(wù)滿意度卻很含糊,因為該購買服務(wù)個案,委托方與服務(wù)對象不是分離的,委托方就是服務(wù)對象;加之,缺乏獨立的第三方評估,服務(wù)效果評價主要取決于服務(wù)對象的滿意度。在委托方看來,主要領(lǐng)導(dǎo)L書記、Q縣長、W局長對最后的規(guī)劃設(shè)計方案是認(rèn)可的,但分管規(guī)劃的副局長R則對之評價甚低。

第二,治理性效果評估。政府購買服務(wù)一般可以分為選擇與委托、服務(wù)與監(jiān)管、評估與反饋三個基本環(huán)節(jié)。在選擇與委托環(huán)節(jié),作為委托方的政府更多按照非正式規(guī)則運作,主要領(lǐng)導(dǎo)的意向成為決定性的變量,法定程序和標(biāo)準(zhǔn),以及受托方的資質(zhì)和能力反而不是最重要的因素。作為受托方的S規(guī)劃設(shè)計院承擔(dān)該項任務(wù)的資質(zhì)、能力、經(jīng)驗都不是問題,但該項目的獲得卻主要受益于L書記對其業(yè)務(wù)能力的了解,以及由此形成的偏好。在服務(wù)和監(jiān)管環(huán)節(jié),權(quán)力意志和復(fù)雜的人際博弈是決定性變量,專業(yè)理性不過是邊緣化的“華麗外衣”,專業(yè)設(shè)計師F不堪重負(fù)而辭職,作為行政人員的辦公室主任J反而應(yīng)付裕如。在評估和反饋環(huán)節(jié),政府內(nèi)部“技術(shù)派”代表R與主要領(lǐng)導(dǎo)L、Q、W評價的巨大反差也凸顯了評估驗收背后的復(fù)雜性?；仡櫲齻€基本環(huán)節(jié),專業(yè)社會力量對政府運作過程的淺層次介入,并沒有促進政府朝向政府—社會合作治理方向的良性變化,而是被完全納入政府運作邏輯,而且也是“主動行政化”[7],更完全地按照政府運作邏輯辦事之后才“圓滿結(jié)束”的。就S規(guī)劃設(shè)計院自身而言,行政邏輯體現(xiàn)了更強大的適應(yīng)能力,專業(yè)邏輯則受到重大挫敗。在形式上看,這是一次比較完美,也堪稱“成功”的政府購買服務(wù)嘗試,但完備的形式背后政府購買服務(wù)的實質(zhì)精神追求卻折扣甚多,新鮮的形式背后是政府購買服務(wù)過程和效果的“內(nèi)卷化”[8]。

三、 政府購買社會服務(wù)“內(nèi)卷化”的根源

為什么在該案例中,政府購買服務(wù)的新形式“形備而神散”,最終結(jié)果是過程和效果的“內(nèi)卷化”呢?筆者認(rèn)為,最主要的原因在于,作為一項政策工具的政府購買服務(wù),是“結(jié)構(gòu)性嵌入”到既有的政治—行政結(jié)構(gòu)之中并以之作為依托得以運行的,其支撐性規(guī)范體系是殘缺不全、軟弱無力的,與之相反,相比而言,既定的政治—行政結(jié)構(gòu)卻顯得高度成熟、系統(tǒng)有力。兩者此弱彼強的“較量”,決定了政府購買社會服務(wù)“內(nèi)卷化”的運作效果。

從政府的角度來說,“政府購買服務(wù)”作為政策工具的特征非常明顯,“有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題”[9],其“治理性價值”僅僅是實施過程中可能產(chǎn)生的正溢出。波蘭尼認(rèn)為,人類的經(jīng)濟活動嵌入并纏結(jié)于經(jīng)濟與非經(jīng)濟的制度之中,個體行動者既不外在于社會環(huán)境,也不是固執(zhí)地堅守其既有的、普遍的社會規(guī)則與信條,而是“嵌入”于具體的、當(dāng)前的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中;正是在這種格局中,社會個體作出符合自己目的、能實現(xiàn)自己愿望的選擇[10]。“政府購買社會服務(wù)”作為一項政策工具,具體實施過程必然受制于既定的政治—社會結(jié)構(gòu)。進一步講,“嵌入”所導(dǎo)致的制約和影響是雙方面的,既存在政策工具帶動治理改進的正面可能性,亦存在政策工具被所“嵌入”的結(jié)構(gòu)扭曲變形的可能性,“改造”與“被改造”,孰強孰弱,并不是必然的。

我們從主體行為、制度規(guī)范、社會結(jié)構(gòu)三個維度來比較既有政治—社會結(jié)構(gòu)中規(guī)范機制與扭曲機制的“較量”。

1. 主體行為:特定“嵌入型結(jié)構(gòu)”中的行為理性

從該案例來看,政府購買服務(wù)的最終結(jié)果實際上并不如人意,但這是否意味著案例中的行動者缺乏行為理性?顯然不是。恰恰相反,案例中的行動者的具體行動都是特定“嵌入性結(jié)構(gòu)”中理性最大化的行為。這在W局長身上體現(xiàn)得最為典型。第一階段,在新縣委書記L到任并就委托意向作出暗示后,W局長意識到這里面的文章和風(fēng)險,他不敢違背L書記的意向,但也不想頂風(fēng)冒險,于是聯(lián)合財政局長G向L書記專門匯報,一則體現(xiàn)對這件事的重視,二來也向L書記說明省里相應(yīng)的規(guī)定和潛在風(fēng)險。第二階段,在得到L書記新的表態(tài)之后,一方面采取分批次簽約的合同形式規(guī)避風(fēng)險,另一方面貫徹落實L書記的意圖,對S規(guī)劃設(shè)計院負(fù)責(zé)人私下直言相告。第三階段,L書記的意圖得到落實,S規(guī)劃設(shè)計院簽訂合同,但W局長進入縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子的政治期望落空,在委托服務(wù)實施過程中,多方挑剔,并不完全是“情緒化的宣泄”,而是“又奈我何”的選擇性報復(fù)。第四階段,在精于人際的J上任后,J很快使得W轉(zhuǎn)變態(tài)度,在短時間內(nèi)提出新方案并先后獲得W局長、Q縣長、L書記的認(rèn)可,迅疾變化的表象之后是令人感嘆的人際溝通能力的神奇?？梢哉f,W局長行為的四個階段,每個階段都實現(xiàn)了“個體處境與個體利益”的理性最大化,也淋漓盡致地展現(xiàn)了“權(quán)威—規(guī)則比大小,利益—風(fēng)險比大小,關(guān)系—能力比大小”[11]的行為邏輯。

2. 直接原因:相關(guān)制度規(guī)范的有效性較低

政府購買社會服務(wù),對制度規(guī)范的要求更高:一方面,政府購買公共服務(wù)不同于傳統(tǒng)市場供給機制也不同于政府直接供給機制,涉及到政府、服務(wù)機構(gòu)、服務(wù)對象三個主體之間錯綜復(fù)雜的權(quán)責(zé)利關(guān)系;另一方面,無形的服務(wù)截然不同于有形的物品,服務(wù)的無形性、異質(zhì)性、易逝性、顧客影響、勞動密集性等特征[12],使得“政府購買服務(wù)”的過程監(jiān)管和績效評估不確定性更強,“信息不對稱”和“理性的有限性”更容易發(fā)揮作用。

應(yīng)當(dāng)說,2013年以來,在中央政府的推動下,政府購買服務(wù)的制度規(guī)范體系不斷健全:2013年,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》作出宏觀部署; 2014年,財政部、民政部、工商總局聯(lián)合制定下發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》并于2015年1月開始實施; 2015年初,頒發(fā)實施《中華人民共和國政府采購法實施條例》; 財政部相繼頒發(fā)、修訂、實施《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》(2014年2月實施),《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(2017年5月頒發(fā)實施),《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(修訂后2017年10月實施),《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》(修訂后2018年3月實施)。 在中央政府的推動下, 截止到2015年初,31個省級政府都按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》的相關(guān)精神, 結(jié)合本地實際制定或修訂了本轄區(qū)的實施意見、指導(dǎo)辦法和指導(dǎo)性目錄。 但與“政府購買服務(wù)”較高的制度規(guī)范要求相比, 政府購買社會服務(wù)的實際運作過程與制度規(guī)范的要求差距較大, 制度規(guī)范的有效性較低。 導(dǎo)致制度規(guī)范有效性低的最直接原因就是政府購買社會服務(wù)的制度規(guī)范體系本身詳略不當(dāng)、可操作性較差,未形成完整的“閉合鏈條”, 原則和精神指引有余, 行為規(guī)制能力則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

第一,無論中央政府出臺的指導(dǎo)性政策還是地方政府制定的操作性政策,在程序設(shè)計、行為規(guī)范上,原則性較強,可操作性較差。在采購范圍、采購內(nèi)容上,《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》僅列舉了正面指導(dǎo)性清單,缺乏負(fù)面禁止性清單,同時給地方政府預(yù)留兜底條款,所列內(nèi)容如“其他適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項”“各級財政部門負(fù)責(zé)制定本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄,確定政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容”[13]等。在操作程序、流程上,有的方面過于繁雜不易操作,有的方面過于含糊籠統(tǒng),原則性、指導(dǎo)性的正面要求較多,對購買主體、承接主體行為規(guī)范存在不到位、不明確或者剛性不足的問題,這為“選擇性執(zhí)行”、陽奉陰違、權(quán)力慣性、長官意志、“權(quán)力尋租”留下了較大的空間和余地。在監(jiān)管和評估方面,一方面,購買主體監(jiān)管、評估能力不足,獨立的第三方監(jiān)管、評估不到位;另一方面,盡管政府監(jiān)管不得力,但出于計劃、主導(dǎo)與控制的運作慣性,政府在公共服務(wù)供給過程中經(jīng)常隨意插手干預(yù)“合作伙伴”的內(nèi)部事務(wù)與具體工作安排,使其失去應(yīng)有的獨立性和專業(yè)性,對此,也缺乏明確的制度性防范和保護。在本案例中,L書記的有限理性和價值偏好、W局長的前恭后倨、辦公室主任J的“人際操作”在眾多制度規(guī)范中暢行無阻、游刃有余,最后專家評審環(huán)節(jié)的形同虛設(shè),足以說明問題的嚴(yán)重性。

第二,現(xiàn)階段,政府購買服務(wù)制度規(guī)范設(shè)計中公開性、透明性、競爭性的要素仍然不夠充分,利益相關(guān)者、社會公眾難以及時、便利地獲得足夠的信息參與購買競爭、主動監(jiān)督政府購買服務(wù)的整個過程,這為“黑箱化”操作留下了空間。在該案例中,如果全程信息公開透明,分批次委托的方式,是很容易引起利益相關(guān)者、社會公眾的非議的,但如果對信息公開透明缺乏硬性的要求,利益相關(guān)者、社會公眾實際上很難實質(zhì)性地參與進來,發(fā)揮建設(shè)性作用。

第三,基礎(chǔ)性的公共財政制度、權(quán)力監(jiān)督制度、信息公開制度建設(shè)不足,政府運作過程中資金流、權(quán)力流、信息流的運作慣性與“政府購買社會服務(wù)”該項政策工具內(nèi)在的原則和精神要求不完全一致,對其運行的實際支持和約束都不到位。雖然“政府購買社會服務(wù)”作為政策工具的理念和出發(fā)點都是好的,但在實踐性運行的過程中資金流、權(quán)力流、信息流無處不在的影響必然使其在一定程度上偏離原初的政策設(shè)計。

制度規(guī)范設(shè)計的缺失使得具體運作更多依靠一事一議的“情境性博弈”。制度體系建設(shè)的缺失使得規(guī)范機制難以成為有機銜接、相互補充、有效運行的鏈條,反而給扭曲機制提供了較為充足的空間和機會,政府購買服務(wù)的“內(nèi)卷化”遂成為常見的現(xiàn)象。

3. 深層社會原因:“抽象的形式化權(quán)威”與“具體的人格化權(quán)威”

制度的缺失是可以在較短的時間內(nèi)得到有效彌補的,但深究現(xiàn)階段政府購買服務(wù)過程中諸多來源于政府、服務(wù)提供方的“不合規(guī)”行為,可以發(fā)現(xiàn),這些“不合規(guī)”行為固因制度漏洞而泛濫,但更深層次的原因是社會性的,即“抽象的形式化權(quán)威”不如“具體的人格化權(quán)威”。

“抽象的形式化權(quán)威”在很大程度上是西方治理傳統(tǒng)的產(chǎn)物。伯爾曼認(rèn)為:法律的力量不僅在于它包含人的理性和意志,更在于它包含了人的情感和信仰;西方社會的基本法律概念和法律制度,本身正根植于猶太教和基督教的觀念[14]?，F(xiàn)代社會是一種“抽象社會”,“程序性”“觀念性”“非人格化”是現(xiàn)代社會的重要特征,“在現(xiàn)代社會中,絕大多數(shù)的互動過程涉及的機制、知識或觀念,都與個人的具體特征或人際的具體關(guān)系無關(guān)。而且更進一步說,這些機制賴以運作的基礎(chǔ)正是對人格關(guān)系的克服”[15]。在中國的治理傳統(tǒng)中,“具體的人格化權(quán)威”(個人或者組織)的約束力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“抽象的形式化權(quán)威”,規(guī)則依托權(quán)力才能獲得足夠權(quán)威。韋伯在《中國的宗教:儒家與道教》中斷言“特殊主義原則”乃是儒家倫理之核心[16]。而明恩溥認(rèn)為中國人的思維、性格是特殊主義取向的[17]。梁漱溟提出了“關(guān)系本位”的觀點,認(rèn)為中國社會既非如前述之個人本位,也非如西方社會是群體本位。中國人“不把重點固定在任何一方,而從乎其關(guān)系,彼此相交換;其重點實在放在關(guān)系上了”[18]。同一時期費孝通的《鄉(xiāng)土中國》將中國的社會倫理歸納為“差序格局”,認(rèn)為中國社會由無數(shù)個以“己”為中心的“圈子”或網(wǎng)絡(luò)所組成,圈子與圓心的遠(yuǎn)近意味著他人與“己”的親疏差別[19]。與此相對應(yīng),規(guī)則在中國具有非常強的工具性特征,抽象的規(guī)則在中國缺乏基于民情的信仰。具體到政府購買服務(wù)的個案,我們可以發(fā)現(xiàn),案例當(dāng)事人更多考慮利益、風(fēng)險、關(guān)系,對政府采購的剛性規(guī)則更多考慮如何規(guī)避和利用,對顯規(guī)則本身缺乏足夠的尊重和敬畏,而對“具體的人格化權(quán)威”則表現(xiàn)出十足的敬畏和服從慣性。

四、 政府購買社會服務(wù)“內(nèi)卷化”的演化趨勢

在中央政府明確的政策鼓勵下,政府購買社會服務(wù)成為地方政府的一種“時尚”,應(yīng)當(dāng)說,作為一項創(chuàng)新性政策工具,政府購買社會服務(wù)在轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)社會組織活力、提高公共服務(wù)水平等方面發(fā)揮了重要作用,這是積極的一面。問題的另一面是,基礎(chǔ)性的制度規(guī)范和約束跟不上,大面積的推廣也造成了魚龍混雜、泥沙俱下的狀況,部分成功的實踐之外,較大范圍內(nèi),政府購買服務(wù)的工具性效果和治理性效果并不理想。盡管存在種種問題,但政府購買社會服務(wù)會繼續(xù)擴展,圍繞政府購買服務(wù)的政府與社會之間,購買者、服務(wù)供給者、服務(wù)對象、評估者之間各有缺陷和不足的“內(nèi)卷化狀態(tài)”的博弈也將繼續(xù),由此形成的“互構(gòu)”和“演進”亦具有很大的不確定性。

第一,政府購買社會服務(wù)的“內(nèi)卷化狀態(tài)”將會持續(xù)較長時間。理想的“完美狀態(tài)”下,博弈主體(政府購買服務(wù)中的購買者、服務(wù)供給者、服務(wù)對象、獨立評估者)比較成熟自律,相應(yīng)的內(nèi)部運行制度和外部調(diào)節(jié)制度比較健全,規(guī)范機制穩(wěn)定有效,博弈各方都按照明確的規(guī)則行事。這種“完美狀態(tài)博弈”即使在治理平臺比較健全成熟的英美國家也僅僅是一種理想模式,實際運行僅僅是接近而已,遑論發(fā)展中的治理轉(zhuǎn)型國家。在中國這樣的發(fā)展中國家,長期存在的將是“內(nèi)卷化狀態(tài)”下的博弈。政府購買服務(wù)中的參與主體各有問題和不足:作為購買者的政府傲慢、強勢,習(xí)慣于指揮控制一切;作為服務(wù)供給者的社會組織,魚龍混雜,孱弱、專業(yè)性、獨立性不足;服務(wù)對象習(xí)慣于“等靠要”,卻怠于自組織、主動監(jiān)督和自律;獨立的第三方評估者運行企業(yè)化,專業(yè)性、服務(wù)精神不足,等等。組織內(nèi)部治理的制度規(guī)范和組織間關(guān)系調(diào)節(jié)的制度規(guī)范都存在較大的缺陷和漏洞,在實際運行中難以形成穩(wěn)定有效的規(guī)范機制鏈條,以有效控制組織內(nèi)部運行、協(xié)調(diào)組織間關(guān)系。政府購買服務(wù)過程中的“權(quán)力驅(qū)動”和人治慣性難以在短期內(nèi)完全杜絕。即使加速改革,制度瓶頸在短期內(nèi)獲得較快的突破,由于相應(yīng)的心理文化結(jié)構(gòu)變革必然發(fā)生的滯后效應(yīng),“內(nèi)卷化狀態(tài)”下的低層次均衡和博弈也將在一段時期內(nèi)繼續(xù)。這種內(nèi)卷化狀態(tài)博弈中,中央、省級政府明確的規(guī)則要求,僅僅是博弈的影響變量之一,除剛性的顯規(guī)則要求之外,“權(quán)威指數(shù)、偏好彈性、規(guī)則意識和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”都可以構(gòu)成影響博弈格局的基本變量。這些博弈變量進一步組合形成“權(quán)威—規(guī)則比大小,利益—風(fēng)險比大小,關(guān)系—能力比大小”計算邏輯。由于計算坐標(biāo)迥異,結(jié)果千變?nèi)f化,看似偶然性很強,實際上萬變不離其宗,實質(zhì)仍是“局限下取利”的“約束性選擇”[11]。

第二,“內(nèi)卷化”博弈過程中的雙向互構(gòu)。博弈的本質(zhì)是相同的,但博弈的“型塑”卻是雙向互構(gòu)的。規(guī)范和扭曲同時進行,相互較勁;改造和被改造,同化和異化,比肩而行。一方面,“政府通過在社會組織中嵌入經(jīng)濟發(fā)展的邏輯,使社會組織成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一種工具。通過嵌入政治穩(wěn)定的邏輯,使社會組織成為維護政府形象、維護社會穩(wěn)定,從而提高政績的一種手段。這種體制嵌入,把社會組織納入到政府的行動框架之中,從而使社會組織按照政府的邏輯行動”[8]。另一方面,社會組織并不是完全被動的接受者,除了“迎合政府為自己爭取資源”,較為強大、成熟的社會組織也力圖以自身的邏輯來影響和改變政府,實現(xiàn)從單純提供服務(wù)到參與合作治理的進化,雖然鳳毛麟角,但也不乏成功的案例[6]。

第三,“內(nèi)卷化”博弈由低層次均衡向高層次均衡的演進。在博弈的雙向互構(gòu)中,內(nèi)卷化狀態(tài)博弈呈現(xiàn)出多種演化可能性:新政策工具嘗試了一段時間,問題多多,效果很差,轉(zhuǎn)而拋棄,退回到政府直接供給,并非完全不可能;經(jīng)過一段時間的磨合和改進,新政策工具逐漸體現(xiàn)出優(yōu)勢和效益,在擴大應(yīng)用范圍的同時,其內(nèi)蘊的治理轉(zhuǎn)型效應(yīng)逐漸呈現(xiàn),實現(xiàn)了“從購買服務(wù)到合作治理”的良性演進,亦不無可能。如果要實現(xiàn)政府購買服務(wù)低層次均衡向高層次均衡的演化,中央、省制定的博弈顯規(guī)則在博弈中的權(quán)重必須逐漸突出,并最終占據(jù)絕對主導(dǎo)地位,進而實現(xiàn)低層次均衡向高層次均衡質(zhì)的突破,“權(quán)力主導(dǎo)”向“規(guī)則主導(dǎo)”的根本性轉(zhuǎn)折。換言之,顯規(guī)則不僅內(nèi)化成為博弈主體的行為底線,而且也成為博弈主體理性計算中最重要的變量。

五、 結(jié) 語

通過對A縣購買城市規(guī)劃服務(wù)典型個案的深入考察發(fā)現(xiàn):第一,雖然政府購買社會組織服務(wù)在轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)社會組織活力、提高公共服務(wù)水平等方面發(fā)揮了重要作用,但是其在“工具性效果”“治理性效果”兩方面的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象也是客觀存在的;第二,“內(nèi)卷化”的根源在于,主體行為、制度規(guī)范、社會結(jié)構(gòu)三個維度上,有利于政府購買服務(wù)這項創(chuàng)新性政策工具發(fā)揮正面效應(yīng)的規(guī)范引導(dǎo)機制較弱,政策工具的實踐性運行很大程度地上被既有政治—社會結(jié)構(gòu)所同化、改造和利用;第三,鑒于治理傳統(tǒng)改良及制度建設(shè)的漸進性,政府購買社會服務(wù)的“內(nèi)卷化狀態(tài)”將會持續(xù)較長時間,但其由低層次均衡向高層次均衡演進的趨勢是明顯的。

作為一個具有深厚歷史底蘊的超大型社會,中國的國家治理現(xiàn)代化具有自身獨特的約束條件、演變脈絡(luò)和發(fā)展邏輯,是一個逐漸生成擴展的過程,非人力能夠隨意左右。但治理的轉(zhuǎn)型從來不排斥理性設(shè)計,毋寧說,人類的理性介入本身就構(gòu)成治理演進的重要組成部分,今后的改進方向要以善規(guī)建設(shè)為突破口來克服“內(nèi)卷化”。具體到政府購買服務(wù)領(lǐng)域,制度建設(shè)仍然是現(xiàn)階段促進其規(guī)范發(fā)展最重要的突破口。首先,需要提高直接規(guī)范政府購買服務(wù)活動的制度規(guī)范體系的有效性。制度不是擺設(shè),不在于多也不在于繁瑣、花哨,關(guān)鍵是“管用”,在這個方面,我們還有較大的差距。其次,需要在基礎(chǔ)性的財權(quán)、人權(quán)、事權(quán)方面深化改革,缺乏基礎(chǔ)性財權(quán)、人權(quán)、事權(quán)改革的支撐,政府運行的資金流、權(quán)力流、信息流得不到有效規(guī)范,政府購買服務(wù)的發(fā)展就難以真正走向正軌。我們?nèi)狈χ贫冉ㄔO(shè)的藝術(shù)、耐心和能力[20],但更缺乏的是制度突破的決心和勇氣。作為一項“嵌入型”政策工具的政府購買服務(wù),多一條有效的支持性制度規(guī)范,就能夠多發(fā)揮一點正面效應(yīng);少一條,則此消彼長,不進則退。唯有“善規(guī)”的建設(shè)性介入,方能提升“剛性顯規(guī)則”作為博弈變量的權(quán)重,形成新的博弈平臺,重塑博弈參與者的心理預(yù)期,轉(zhuǎn)變博弈參與者的計算邏輯,進而逐步克服政府購買服務(wù)的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象,帶動“善治”的逐漸擴展成型。