中國強勢政府主導救災模式的成功經(jīng)驗與新挑戰(zhàn)

□劉德海

[東北財經(jīng)大學 大連 116025]

中國是世界上自然災害損失最嚴重的少數(shù)國家之一。改革開放四十年來，隨著社會經(jīng)濟系統(tǒng)日益復雜化，以汶川地震、南方雪災、1998年長江流域特大洪水等為代表的各類重大自然災害給人民群眾造成了嚴重的生命財產(chǎn)損失，甚至影響到國民經(jīng)濟的平穩(wěn)運行和社會的和諧穩(wěn)定。黨的十九大報告中指出，今后三年要重點抓好防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治三大攻堅戰(zhàn)。其中，自然災害已經(jīng)成為國民經(jīng)濟發(fā)展的重要限制條件和重大風險因素之一。據(jù)民政部統(tǒng)計，2017年前三季度，我國自然災害以洪澇、地震、臺風和干旱災害為主，各類自然災害共造成全國1.26億人次受災，直接經(jīng)濟損失達3147.5億元?！秶揖C合防災減災規(guī)劃（2016～2020年）》明確提出將“年均因災直接經(jīng)濟損失占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例控制在1.3%以內(nèi)”。各種重大自然災害的防災減災救災工作事關人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關社會和諧穩(wěn)定，是衡量執(zhí)政黨領導力、檢驗政府執(zhí)行力、評判國家動員力、彰顯民族凝聚力的一個重要方面。

20世紀90年代冷戰(zhàn)結(jié)束后，災害管理問題在世界范圍內(nèi)得到了學術界日益廣泛的關注[1]。尤其是在2003年非典危機和2008年汶川地震等重大災難的沖擊下，我國管理科學界以2009～2017年執(zhí)行“非常規(guī)突發(fā)事件應急管理重大研究計劃”為標志取得了一系列具有重大影響的突破性研究成果，推進了中國突發(fā)事件應急管理領域的跨越式發(fā)展[2]。其中，在應對方式方面，提出情景構建理論與方法[3～5]，完成應對方式從預測–應對到情景–應對的發(fā)展，為編織全方位的公共安全網(wǎng)絡提供了科學基礎；在應急模式方面，提出應急準備理論與方法[6]，完成應急模式應急響應到應急準備的發(fā)展，為國家突發(fā)事件應急體系建設規(guī)劃編制實施提供技術支撐；在管理機制方面，基于物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等技術[7～8]，實現(xiàn)由簡單行政管理向數(shù)據(jù)驅(qū)動的系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變，為國家應急管理提供應急平臺支撐。然而，我國面臨的自然災害形勢依然復雜嚴峻，社會力量和市場機制的作用尚未得到充分發(fā)揮[9]。2017年新華社發(fā)布了中央深改組第28次會議審議通過《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，明確了推進防災減災救災體制機制改革的方向。第一，我國災害管理的目標是“牢固樹立以人為本理念，把確保人民群眾生命安全放在首位，保障受災群眾基本生活”，而不是企業(yè)組織的盈利目標驅(qū)動。第二，在“各級黨委和政府分級負責、屬地管理為主”的原則下，根據(jù)災害發(fā)展階段、造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會影響等不同因素，因地制宜存在著多種災害救援模式。第三，在強勢政府主導下，未來我國將形成“黨委領導、政府主導、社會力量和市場機制廣泛參與”，依托中國國情和具有中國管理特色的災害應急管理體制。因此，結(jié)合信息技術的最新進展，總結(jié)中國強勢政府主導災害管理體制機制在應對重大自然災害的成功經(jīng)驗和面臨的新挑戰(zhàn)，進一步提煉中國強勢政府主導下災害救援模式的核心管理特征，剖析不同管理情境和不同救災階段下多種災害救援模式的適用范圍和未來演化趨勢，突破目前以市場機制為主導的國際災害救援理論的局限性，實現(xiàn)我國災害救援管理從必然王國到自由王國的理論飛躍，無疑具有重要的現(xiàn)實管理背景和理論研究價值。

一、中國強勢政府主導下災害救援模式的管理特征

《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》提出推進救災體制機制改革的基本原則是：堅持各級黨委和政府在防災減災救災工作中的領導和主導地位；堅持分級負責、屬地管理為主；堅持黨委領導、政府主導、社會力量和市場機制廣泛參與[9]。從管理科學角度分析，推進我國救災體制機制改革需要從政府主導角度提煉出我國災害救援模式的獨特管理特征，橫向比較確定政府主導、社會力量、市場機制等救災模式的適用范圍，縱向分析在復雜開放環(huán)境下未來我國救災體制的演化趨勢。

中國政府主導災害救援模式不僅具有重大自然災害客體本身固有的非常規(guī)邊界特征，而且更體現(xiàn)為救災主體具有強勢政府主導的管理特征。根據(jù)《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，當前我國救災模式的管理特征具體表現(xiàn)在：運行目標是確保人民群眾生命安全、資源配置方式以各級黨委和政府的行政手段為主體、應急救援力量以軍隊和武警部隊作為突擊和以公安消防等專業(yè)隊伍作為骨干等。顯然，我國強勢政府主導的救災模式與西方發(fā)達國家突出社會力量和市場機制主導下救災模式存在著本質(zhì)上的區(qū)別。

首先，重大自然災害本身具有明顯的非常規(guī)邊界特征，常規(guī)災害救援手段無法有效應對[10～11]。一般來說，非常規(guī)突發(fā)事件具有社會結(jié)構復雜性[12]、信息匱乏或過剩[13～14]、矛盾對抗性[15～16]、難以預測的高度突發(fā)性[17]、事態(tài)發(fā)展不確定性和決策時間緊迫等高度復雜性的非常規(guī)邊界特征[18～19]。2009年國家自然科學基金委在非常規(guī)突發(fā)事件應急管理研究重大研究計劃建議中指出，“目前人類對具有高度復雜性的非常規(guī)突發(fā)事件的演化規(guī)律還缺乏深入的科學認識, 在實踐中缺少緊急應對的有效手段”。由于重大自然災害具有難以預測的特征，因此學術界提出從“預測–應對”到“情景–應對”的防災減災思路轉(zhuǎn)變[4]。

其次，我國救災模式具有強勢政府主導的獨特管理特征。歐美發(fā)達國家政府在救災實踐中也發(fā)揮了重要作用，例如，美國采用“屬地原則”的區(qū)域管理模式，國土安全部下屬的聯(lián)邦緊急事務管理署（FEMA）負責全面協(xié)調(diào)災害應急管理工作[20]。但是，在西方國家“強市場、強社會”的社會管理背景下，現(xiàn)有國際文獻關于災害救援和恢復的研究視角主要集中在市場采購[21～22]、人道主義物流和供應鏈中斷等市場機制[23～25]，以及非政府組織和社會捐贈等社會力量[26～27]。我國強勢政府主導的救災模式尚未引起國際學術界的關注和認可。第一，我國災害管理的目標是“牢固樹立以人為本理念，把確保人民群眾生命安全放在首位，保障受災群眾基本生活”[9]，而現(xiàn)有文獻的優(yōu)化目標經(jīng)常設定為災害救援的運作成本或運輸時間最小等盈利目標驅(qū)動[28]。第二，我國救災資源配置方式“黨委領導、政府主導”，以各級黨委和政府的行政手段為主體?！爸袊厣鐣髁x最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領導”，這是我國救災模式區(qū)別于歐美國家救災理論與實踐的核心特征。但是現(xiàn)有文獻很少關注到政府在災害救援中的關鍵作用[29]。第三，應急救援力量以軍隊和武警部隊作為突擊和以公安消防等專業(yè)隊伍作為骨干[9]，現(xiàn)有文獻中應急救援力量主要局限在符合“理性經(jīng)濟人”假設的企業(yè)組織或捐贈者等社會力量[22,27]。

綜上所述，盡管近十年來國際學術界高度關注災害管理問題，但是我國災害管理實踐中形成的獨特管理特征，尤其是強勢政府主導下的救災模式，與國際災害管理主流文獻關注的供應鏈中斷與恢復、社會捐贈和人道主義物流等熱點問題存在著較大的出入。

二、強勢政府主導救災模式的新挑戰(zhàn)：“政府–社會–市場”多方協(xié)同

考慮到不同災害的規(guī)模類型和發(fā)展階段、東西方不同管理文化背景等復雜因素[30]，各國救災管理實踐普遍遵循著“屬地管理為主”的救災原則和“情境–應對”的研究范式，并在實踐中逐步形成了政府主導、社會力量、市場機制、政府搭建平臺多方協(xié)同等多種救災模式。

首先，明確提出“政府主導”救災模式的研究文獻主要集中在中國學者或中國管理案例背景，歐美國家相關研究集中在符合“理性經(jīng)濟人”假設的社會力量和市場機制主導的救災模式。例如，中國政府2005年推出加強煤礦安全監(jiān)管的重大舉措提供了東亞社會強勢政府在災害救援領域的成功案例[29]；政府作為應急物資采購方設計市場交易的實物期權契約[31]；政府干預突發(fā)事件的輿情傳播過程[32]等，這些研究均體現(xiàn)出我國政府主導下的災害救援管理特征。盡管一些國外學者注意到美國聯(lián)邦緊急事務管理署（FEMA）等政府機構在颶風等可預測災害救援中資源分配的重要作用，但是建模過程中仍將其處理成人道主義運營或應急物流（供應鏈）的優(yōu)化問題[33～34]。近年來，研究市場機制或社會力量主導災害救援下的人道主義運營或應急物流問題，已經(jīng)成為國際運營管理學界的研究熱點。其中，POM、Interfaces、《系統(tǒng)工程理論與實踐》等國內(nèi)外期刊近年來都出版了該主題的?？痆1,35～36]，研究內(nèi)容涉及到災害救援“最后一公里”[33]、信息共享平臺[37]、社會捐贈[27]等熱點問題。

其次，針對政府主導、社會力量或者市場機制等某一種特定的救災模式，現(xiàn)有文獻運用博弈論或優(yōu)化模型比較了各種方案的實施效果。其中，中國學者較早地關注到政府主導應急管理模式在救災中的成功實踐。例如，劉德海運用演化博弈模型比較了上級政府介入和動用警力兩種群體性事件處置模式的適用范圍和實施結(jié)果[38]；桂林等運用委托代理理論比較了政府直接治理、政府內(nèi)部監(jiān)督和外部輿論監(jiān)督等三種治理機制下的政府資源配置效果[39]。針對社會力量（非政府組織或捐贈者）參與災害救援的不同模式，Aflaki和Pedraza-Martinez運用報童模型比較了捐贈者完全指定、捐贈者完全不指定和捐贈者有條件指定等三種捐贈政策的適用范圍和實施結(jié)果[26]。針對市場機制下各種救災模式的比較分析，該領域涌現(xiàn)出較多的文獻，主要包括傳統(tǒng)人工與信息技術發(fā)送救災物質(zhì)[23]，救災企業(yè)是否基于信息平臺合作[37]等經(jīng)典問題。

總體上看，現(xiàn)有國際災害管理文獻主要基于西方發(fā)達國家社會背景，聚焦于市場機制或社會力量主導下的人道主義運營或應急物流問題，而對于“黨委負責、政府主導”的中國救災模式尚未引起理論界的足夠關注。因此，現(xiàn)有文獻尚未涉及到根據(jù)不同災害類型、發(fā)展階段和社會文化背景等管理情境，橫向比較各種救災模式的適用范圍和實施效果。

任何模式、規(guī)則或制度等（博弈術語體現(xiàn)為博弈均衡）一旦形成后，除了系統(tǒng)自身狀態(tài)變量隨著時間發(fā)生演化外，系統(tǒng)外部環(huán)境的變化[40～41]、突發(fā)事件的隨機沖擊[42]、開放環(huán)境下國際交流合作[43]等因素均對系統(tǒng)演化產(chǎn)生重大的影響?！吨泄仓醒?、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》提出，我國救災機制體制改革的基本原則和方向是“堅持各級黨委和政府在防災減災救災工作中的領導和主導地位，更加注重組織動員社會力量廣泛參與，強化保險等市場機制在風險防范、損失補償、恢復重建等方面的積極作用”，最終形成“政府與社會力量、市場機制的協(xié)同配合”的理想救災模式。

首先，危機管理和災害救援體系均具有動態(tài)演化的特征。現(xiàn)有文獻關于危機管理的演化階段定義中，F(xiàn)ink從危機的生命周期角度提出了潛伏期、爆發(fā)期、擴散期和解決期等危機管理四階段生命周期模型[44]；Mitroff將危機管理分為五個階段：信號偵測、探測和預防、控制損害、恢復階段和學習階段[45]。2003年爆發(fā)的“非典”危機為中國危機管理體系帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，開始全面推進以“一案三制”（應急預案，應急管理體制、機制和法制）為核心內(nèi)容的應急管理體系建設[6,46～47]。國際上911恐怖襲擊事件后美國災害響應體系也發(fā)生了較大的調(diào)整[48～49]。從研究方法上看，上述關于危機管理和災害救援體系的演化分析大都采用了系統(tǒng)結(jié)構分析[6]、社會網(wǎng)絡分析[48]、比較案例分析[47]等實證分析方法，或者從宏觀整體或歷史演化角度出發(fā)的思辨研究和經(jīng)驗研究[49]。阿瑪?shù)賮啞ど岢?，博弈論的誕生為整個社會科學提供了統(tǒng)一的分析范式。其中，演化博弈更是為分析人類社會制度的起源、多樣化共存和演化變遷現(xiàn)象提供了有力的分析工具，并廣泛應用到企業(yè)供應鏈[50]、群體性突發(fā)事件[51]等企業(yè)和社會管理問題演化分析中。但是，目前運用演化博弈對危機管理和災害救援體系進行數(shù)理建模，揭示其演變規(guī)律的研究尚很少見。

其次，經(jīng)濟社會體制（系統(tǒng)）演化過程的影響因素分析?，F(xiàn)有文獻關于政府在經(jīng)濟和社會體制（系統(tǒng)）演化過程中的作用分析，一種方法是在政府主導模式下，政府直接作為博弈的參與者[29,38]；另一種方法是在政府監(jiān)督或提供信息平臺等救災模式下，政府作為外生規(guī)則的制定者通過改變博弈的收益或信息等途徑介入到演化過程中[52]。除了政府發(fā)揮的關鍵性作用外，對于系統(tǒng)演化的影響因素分析中，博弈學習等理論開始關注系統(tǒng)外部環(huán)境的變化[40]、隨機演化博弈研究了突發(fā)事件的隨機沖擊效果[42,53]，博弈均衡的演化強調(diào)了開放環(huán)境下國際交流合作對于不同體制演化方向的影響[43]。但是總體上看，現(xiàn)有演化博弈文獻關于經(jīng)濟社會體制（系統(tǒng)）演化過程和影響因素的研究主要集中在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)[52]、煤礦安全[29]、食品安全、環(huán)境污染等具體領域的政府監(jiān)管和治理，而對于重大災害各種救援模式，尤其是我國政府主導救災模式的未來演化趨勢分析則缺少相應的應用研究文獻。

三、結(jié)論

改革開放以來，在各級黨委和政府的堅強領導下，中國人民戰(zhàn)勝了1998年洪水、2008年汶川地震、南方雪災等一次次嚴重的重大自然災害，保障了人民生命財產(chǎn)安全和國民經(jīng)濟的平穩(wěn)運行，積累了以中國強勢政府主導救災模式的具有強烈中國管理情境的災害管理成功經(jīng)驗。

盡管近十年來國際學術界高度關注災害管理問題研究，但是我國災害管理特定實踐中形成的獨特管理特征，尤其是強勢政府主導下的救災模式，與國際災害管理主流文獻關注的供應鏈中斷等市場機制、社會捐贈、人道主義物流等熱點問題存在著較大的出入。當前我國救災模式的管理特征具體表現(xiàn)在：運行目標是確保人民群眾生命安全、資源配置方式以各級黨委和政府的行政手段為主體、應急救援力量以軍隊和武警部隊作為突擊和以公安消防等專業(yè)隊伍作為骨干等。因此，把握我國政府主導救災模式的關鍵管理特征，才能在此基礎上科學地構建救災資源配置的優(yōu)化模型，分析現(xiàn)有救災模式在復雜、開放環(huán)境下的未來演化趨勢。

考慮到災害規(guī)模和類型、災害發(fā)展階段、東西方管理文化背景等管理情境，各國救災管理實踐逐步形成了政府主導、社會力量、市場機制、政府搭建平臺多方協(xié)同等多種救災模式?，F(xiàn)有國際災害管理文獻主要基于西方發(fā)達國家社會背景，聚焦于社會力量或市場機制主導下的人道主義運營或應急物流問題，對于“黨委負責、政府主導”的中國救災模式尚未引起理論界的足夠關注。同時，現(xiàn)有文獻僅針對某一種特定的救災模式運用博弈論或優(yōu)化模型比較各種救援方案的實施效果，尚未涉及到根據(jù)不同災害類型、發(fā)展階段和社會文化背景等管理情境，橫向比較各種救災模式的適用范圍和實施效果。

從縱向的歷史分析視角，我國未來救災體制的演化趨勢將是政府主導的基礎上，社會參與和市場機制等多種救災模式相互協(xié)同和融合。首先，從研究方法上看，現(xiàn)有文獻關于應急管理和災害救援體系的演化分析采用系統(tǒng)結(jié)構分析、社會網(wǎng)絡分析、比較案例分析等實證方法，或者從宏觀整體或歷史演化角度的思辨研究和經(jīng)驗研究，運用演化博弈對應急管理和災害救援體系進行數(shù)理建模揭示其演變規(guī)律的研究尚很少見。其次，現(xiàn)有文獻關于經(jīng)濟社會體制（系統(tǒng)）演化過程和影響因素的研究表明，除了政府在經(jīng)濟社會體制演化過程中發(fā)揮的關鍵性作用外，外部環(huán)境的變化、突發(fā)事件的隨機沖擊、開放環(huán)境下國際交流合作等均發(fā)揮了重要作用。但是，對于各種救援模式在復雜、開放環(huán)境下的演化趨勢和影響因素，則缺少相應的應用研究文獻。如何充分發(fā)揮社會力量和市場機制在災害救援中的積極作用，最終形成“政府與社會力量、市場機制的協(xié)同配合”的理想救災模式，是未來應急管理理論研究和我國災害管理實踐工作面臨的共同挑戰(zhàn)。