鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律顧問工作的機遇與戰(zhàn)略分析
——以江西省撫州市為例

文 竹

(東華理工大學,江西 撫州 344000)

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘請法律顧問的現狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，是我國最基層的一級人民政府，是行政管理機關。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，與人民群眾往來頗多，且涉法涉訴事宜增多。但政府專門聘請律師擔任政府的法律顧問，幫助政府審查建設工程等合同、為政府重大決策從法律層面進行風險防控，進而起到預防各種損失和糾紛發(fā)生的預防意識淡薄[1]。

以江西撫州市L縣為例，全縣共10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但截至2017年底只有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請了法律顧問，而且這些聘請了法律顧問的鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反應其客戶滿意度一般，其中60%反饋所請法律顧問收取了顧問費但并沒做太多的事，他們認為政府法律顧問可有可無。

再如，江西撫州市L區(qū)L鎮(zhèn)作為發(fā)包方，對于工程款低于10萬元的勘測項目，通常不與承包方簽訂書面的建設工程勘測類合同。雙方談好了施工方案和價格，鎮(zhèn)政府讓承包方直接開工。當承包方去財政所報賬需要一份正式的書面合同作為憑證時，鎮(zhèn)政府才讓承包方隨意擬定一份合同，雙方簽字蓋章就算后補了一份書面的合同，基本就是為報賬需要走個形式而已。類似的情況屢見不鮮，僅在建設工程施工領域，工程款數額比較小的項目，政府不僅不會走公開招標的程序，更不會簽訂書面合同。這不僅對明確雙方的權利義務非常不利，而且有悖于政府權力有限的原則。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往在遇到問題、用行政權力無法解決的時候，才會聘請律師來幫忙解圍。受聘律師在協(xié)助政府解決完這個緊急事宜后，政府才考慮聘請該律師擔任政府的常年法律顧問，顧問合同通常是每年簽訂一次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律顧問工作沒有實現全覆蓋，并且沒有形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與律師的長效合作機制。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律顧問工作的機遇

2.1 從理論維度，法律顧問具有為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府補短板、增長板的價值

著名的木桶理論(短板理論)—— 一個木桶能裝多少水，取決于最短的一塊板。在工業(yè)化時代，這個理論的確非常有效。但是在當今全球互聯(lián)網的時代，單獨運用此理論分析問題未必奏效。以公司法人為例，今天的公司沒有必要精通一切，如果財務不夠專業(yè)，可以聘用比自己更有優(yōu)勢的會計師事務所；如果在人力資源上欠缺，可以聘用獵頭或者人力資源咨詢機構；如果市場、公關是短板，可以請優(yōu)秀的廣告和宣傳公司為你度身定做；同樣的還有專業(yè)提供法律服務、戰(zhàn)略咨詢、員工心理服務……

所以今天的企業(yè)法人的發(fā)展還需要“長板理論”——當你把桶傾斜，你會發(fā)現能裝最多的水量取決于你的長板(核心競爭力)，而當你有了一塊長板，圍繞這塊長板展開布局，就是你賺到的利潤。如果你同時擁有系統(tǒng)化的思考，你就可以用合作、購買的方式，補足你的其他短板。這就是“自己+助理+外腦”的工作理念。顧問擔任的就是“外腦”的角色。

根據“短板理論”，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員并非都熟悉和精通法律，所以政府需要聘請專門的法律顧問來補齊這塊短板。同時，根據“長板理論”，政府法律顧問工作起到了政府“外腦”的作用，能夠提高政府的依法行政的能力和行政管理水平，在合理合法高效行政、引領當地經濟建設等方面起到了出謀劃策的重要作用。

2.2 從政府維度，推進法治政府建設亟需政府法律顧問

我國隨著社會改革的深入，隨著依法治國的逐步推進，政府法律顧問制度的意義日漸凸顯。2014年10月召開的中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議，研究推進依法治國等重大問題。關涉政府法律顧問制度方面，今后，政府將越來越重視吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中積極發(fā)揮“外腦”的作用。

江西省的“十三五”規(guī)劃，也專門用一章的篇幅來書寫推進依法治省，具體包括加強地方立法、建設法治政府、推進公正司法和引導公民守法等四個方面。由此可見，無論是國家層面還是各個省、市、縣層面，都將法治政府建設提到了新的高度。

“法治政府建設”要求各級政府依“法”行政。依據何法？此處所依之法不但包括法律、法規(guī)，還有規(guī)章等。單就法律而言，一個國家的法律，數量最多的就是行政法，我國正在施行的法律法規(guī)規(guī)章以及地方政府行政法規(guī)規(guī)章有2 000多部。這些都是政府依法行政的重要依據。

而且，行政法本身有“合法行政、合理行政”等六個基本原則，這六個基本原則雖然內涵和要求各不相同，但彼此有內在關聯(lián)。它們共同指導行政法的統(tǒng)一適用和解釋，彌補法制漏洞。這些基本原則都要求行政機關依法行政，否則公共事務就不能依法管理，執(zhí)政水平和能力就會大打折扣，政府就會陷入執(zhí)政窘境。

面對如此數量龐大、適用原則環(huán)環(huán)相扣、錯綜復雜的行政法律體系，即使專業(yè)的律師，在運用過程中都會遇到各種難題，更何況非法學專業(yè)出身的政府工作人員呢？所以，各級政府在推進法治政府建設的過程中亟需專門的政府法律顧問。

2.3 從顧問服務提供者的維度，律師具有開拓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律顧問服務市場的主觀意愿

隨著律師執(zhí)業(yè)競爭日益激烈，越來越多的律師努力探索新的業(yè)務領域，新業(yè)務主要集中在非訴領域。政府法律顧問是廣大律師正在努力開拓的業(yè)務市場。律師，作為政府法律顧問服務的提供者，具有此方面業(yè)務創(chuàng)新的強烈意愿。

根據馬克思主義基本原理，物質決定意識，意識反作用于物質。即主體的主觀能動性如果發(fā)揮得好的話，能夠對客體的發(fā)展起到積極的促進作用?；诼蓭煼e極的主觀能動性以及拓展業(yè)務的動力，加之市場競爭中優(yōu)勝劣汰的生存法則，政府法律顧問服務的提供者將會為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律顧問業(yè)務的發(fā)展帶來生機和活力。

3 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律顧問工作的戰(zhàn)略

3.1 國家層面，需加大資金支持和政策推進的力度

經濟基礎決定上層建筑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問工作的順利推進離不開資金的支持。鑒于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政中尚無此項專門的預算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問工作缺乏必要和足夠的專項經費支持，村委會層面更無此方面專項經費預算。國家應為各級政府增加聘請政府法律顧問的專項經費，支持各級政府尤其是基層政府聘請專門的法律顧問，將法律服務工作外包給律師事務所，這種資金的投入將有利于提升政府依法行政的水平，起到事半功倍的效果。

結合當下政府工作的重點，國務院、最高人民法院等應進一步出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會法律顧問全覆蓋的具體實施細則，將法律扶貧納入精準扶貧的范疇和考核體系。從國家層面高位推動基層政府(組織)專門法律顧問的推廣工作。當下精準扶貧的范圍主要包括干部駐村幫扶、職業(yè)教育培訓、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷、電商扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧、構樹扶貧、致富帶頭人創(chuàng)業(yè)培訓、龍頭企業(yè)帶動等十項工程[2]，法律扶貧目前沒有列入其中，但是在小額信貸扶貧、易地扶貧、電商扶貧等扶貧項目中都蘊含著法律扶貧這一項目。為進一步發(fā)揮法律在社會治理和精準扶貧工作中的作用，應把法律扶貧列入精準扶貧的范圍。

此外，國務院各部委、省市級政府聘請法律顧問，在推進政府依法行政、提升政府管理和服務水平等方面發(fā)揮積極作用的優(yōu)秀典型事例，應注重提煉和宣傳、加大宣傳的力度，進而形成對基層政府法律顧問工作推進的良好帶動作用。

3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面，要轉變對法律顧問工作的觀念

在過去相當長時間里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認為平時沒有必要聘請法律顧問，等出了問題，政府實在解決不了的時候，再請個律師來幫忙處理。把法律顧問當成消防員，這種觀念顯然是不符合當下法治政府建設要求的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分注重法律顧問運用法律發(fā)揮風險預測和防范的功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與法律顧問合作的過程中，要有長遠和全局的視野，抓住外聘法律專家的機會，請法律專家處理法律事務的同時，也加強對政府工作人員運用法律能力的培養(yǎng)，由“輸血”向“造血”轉變。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過去認為自身級別低，整天都是與農村基層老百姓打交道，老百姓沒有法律意識，所以辦事無需受法律約束。如今，在依法行政大背景的要求下，行政權要接受法律的約束。比如在處理征地拆遷、農村集體土地確權等敏感問題時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能像過往一樣，依據上級政府的某個會議精神就開始行使職權，因為這樣做被相對人提起行政訴訟的比比皆是。此類敏感問題，一定要請律師全程參與，實體和程序都不能違法[3]。

伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對法律顧問工作的觀念也要隨之轉變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應抓住“一帶一路”的戰(zhàn)略機遇，除了發(fā)揮政府傳統(tǒng)意義上的管理職能，還要向服務職能方向轉變，致力于從“跟著企業(yè)走出去”到“陪著企業(yè)走出去”再到“領著企業(yè)走出去”的轉變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這些服務和引領地方經濟發(fā)展的職能轉變都需要法律顧問的智力支持和參與。

3.3 律師層面，應提升政府法律顧問服務的水平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律問題涵蓋行政法、經濟法、民法等多個領域，依靠一名律師很難提供優(yōu)質的法律服務[4]。要想做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律顧問，律師要有專業(yè)化和團隊化服務的意識。從過去粗放式經營向科學管理邁進，律師為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供法律服務應注重服務前精心準備、服務中專業(yè)細心、服務后跟蹤提升的全過程科學管理。律師應將政府法律顧問服務工作做成精品工程，不斷創(chuàng)新服務模式。

擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律顧問的律師還應具有把握政策的敏銳度。在精準扶貧、“一帶一路”戰(zhàn)略等政策和時事中善于主動發(fā)現機會，為顧問單位引領當地經濟、生態(tài)等發(fā)展獻計獻策[5]。以江西省撫州市為例，2018年上半年，撫州市委市政府前往廣州、深圳、杭州等地招商引資，與幾十家企業(yè)簽約，這些企業(yè)中有60%左右的項目在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)落地，這其中蘊含著很多法律顧問服務的機遇，律師應該主動與當地基層政府對接，為積極改善營商環(huán)境發(fā)揮作用。

此外，兼職律師應善于發(fā)揮其擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律顧問的優(yōu)勢。如高校教師法律知識功底扎實、綜合運用法律的能力強；在法律顧問的實務工作中，遇見疑難問題，在尋找法律或者判例比較困難的情況下，作為高校教師的兼職律師更容易把疑難問題上升到理論層面進行研究，回歸到法理中尋求解決方案，具有科研平臺優(yōu)勢；兼職律師工作的單位(高等學校)與顧問單位(政府部門)的管理機制非常相似，目前高等學校恰是參照公務員、事業(yè)單位進行管理的單位，而且在基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、員工內部考核、晉升等內部管理方面，與政府部門趨同，所以具有高校教師身份的兼職律師更熟悉顧問單位的管理模式，更加有利于顧問工作的開展。

綜上，通過全方位多層面的戰(zhàn)略實施，充分發(fā)揮法律顧問在政府推進法治建設、精準扶貧、抓住“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展地方經濟等過程中的積極作用。