基于TOD的地鐵沿線實(shí)施規(guī)劃探討

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610041)

目前TOD已在國(guó)內(nèi)外城市中迅速鋪開，深得大家一致認(rèn)可。國(guó)外成功的案例比比皆是，其中最具代表性的是美國(guó)阿靈頓縣的Rosslyn-Ballston(以下簡(jiǎn)稱R-B走廊)以及巴西庫(kù)里蒂巴快速公交走廊，不僅很好地實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)城市發(fā)展，并在促進(jìn)公交優(yōu)先及控制小汽車出行等方面取得好的效果。

我國(guó)城市化進(jìn)程已由緩慢期逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榭焖侔l(fā)展期，隨之帶來的則是城市無序擴(kuò)張、環(huán)境污染不斷惡化、城市交通擁堵嚴(yán)重。正是基于這些背景，軌道交通應(yīng)運(yùn)而生，以解決不斷增長(zhǎng)的交通出行需求。根據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，至2015年底，我國(guó)軌道交通運(yùn)營(yíng)線路條數(shù)為116條，總里程達(dá)3 618km，涉及到26個(gè)城市，然而軌道交通與沿線土地利用開發(fā)效率低下一直阻礙著城市可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)此現(xiàn)象，本文在充分借鑒國(guó)外TOD交通走廊成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討地鐵沿線實(shí)施規(guī)劃方法，為TOD的實(shí)踐提供相應(yīng)的理論支撐。

1 地鐵綜合效益分析

軌道交通作為新興的市政交通，是作為能夠充分利用土地資源、提升通勤交通便捷性、緩解城市交通壓力而存在，但從財(cái)務(wù)報(bào)表上看，軌道交通投資巨大，無法實(shí)現(xiàn)收支平衡，只有將軌道交通與沿線土地綜合開發(fā)才能實(shí)現(xiàn)效益最大化。為充分了解兩者之間關(guān)系，本文將從正負(fù)效應(yīng)兩個(gè)方面來闡述軌道交通綜合效益。因地鐵作為軌道交通的主力軍，為此本文將研究對(duì)象界定為地鐵。

1.1 地鐵綜合正效益分析

1.1.1 土地收益

地鐵縮短了“時(shí)間距離”，特別是地鐵成網(wǎng)后，居民出行將更加便捷，出行成本也將隨之降低，最終實(shí)現(xiàn)沿線地價(jià)升值。同時(shí)地鐵沿線集聚著大量的人流，能充分帶動(dòng)以及促進(jìn)周邊的發(fā)展，提升沿線周邊的土地價(jià)值(表1)。

1.1.2 商業(yè)收益

地鐵車站與上蓋物業(yè)共同開發(fā)，并租售寫字樓和商場(chǎng)，將會(huì)獲得源源不斷的經(jīng)濟(jì)效益。20世紀(jì)八九十年代，中國(guó)香港在三條地鐵線上開發(fā)的18個(gè)上蓋物業(yè)，其總收益占總成本的16 %(表2)。

1.1.3 優(yōu)化交通出行結(jié)構(gòu)

地鐵對(duì)沿線的交通出行方式影響較大，在地鐵站點(diǎn)周邊居民或就業(yè)人員，選擇地鐵出行比例大于選擇其他交通出行方式，同時(shí)地鐵也將會(huì)降低小汽車出行量，為城市低碳綠色出行提供相應(yīng)保障(圖1)。

表1 中國(guó)香港地鐵對(duì)周邊土地價(jià)值的影響[4]

圖1 北京地鐵交通出行方式對(duì)比分析[4]

1.2 地鐵綜合負(fù)效益分析

地鐵綜合負(fù)效應(yīng)不僅包括地鐵建設(shè)成本，而且還體現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)成本方面。由于地鐵建設(shè)屬于大型基礎(chǔ)設(shè)施，因建設(shè)規(guī)模較大、成本較高導(dǎo)致多年后才能盈利，為此地鐵建設(shè)過中需要政府的財(cái)政支持。同時(shí)地鐵又屬于公共交通范疇，在票價(jià)制定上會(huì)考慮公益性，為此地鐵運(yùn)營(yíng)收入無法滿足運(yùn)營(yíng)成本，導(dǎo)致政府在財(cái)政上將予以支持(表3、表4)。

表2 18個(gè)上蓋物業(yè)信息一覽

表3 地鐵建設(shè)成本一覽

表4 世界各國(guó)地鐵運(yùn)營(yíng)收入一覽

通過上面分析可知，為了能充分發(fā)揮地鐵優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)其劣勢(shì)，將地鐵與沿線土地綜合開發(fā)，既能夠提升土地的利用價(jià)值，同時(shí)又可以優(yōu)化沿線居民的出行結(jié)構(gòu)，提升城市的生活水平。

2 TOD實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

TOD的實(shí)踐應(yīng)用非常廣泛，有基于地鐵線路的美國(guó)阿靈頓(Arlington)地鐵走廊開發(fā)模式，也有基于BRT線路的巴西庫(kù)里蒂巴快速公交走廊，在這些例子中都體現(xiàn)了城市可持續(xù)發(fā)展的理念，如限制小汽車出行、土地集約化利用、塑造完美形象和開放空間等核心理念。

2.1 巴西庫(kù)里蒂巴快速公交走廊

巴西庫(kù)里蒂巴快速公交是世界各國(guó)學(xué)習(xí)的典范，通過實(shí)施沿軸線發(fā)展的城市布局，形成五條快速公交走廊，而每條軸向上均形成一個(gè)三重的道路系統(tǒng)，即一側(cè)為單向出城通道，另一側(cè)為單向進(jìn)城通道，而中間則為完全隔離的快速公交專用道，專用道兩側(cè)是地方性道路。三重道路則是通過城市街區(qū)而隔開，街區(qū)內(nèi)建筑開發(fā)強(qiáng)度嚴(yán)格控制，與快速公交越遠(yuǎn)的街區(qū)開發(fā)強(qiáng)度越低，且只允許距離快速公交站點(diǎn)兩個(gè)街區(qū)內(nèi)進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)，因此BRT和城市發(fā)展形態(tài)之間形成了相互依賴、相互融合的共同體，從根本上提升了交通出行便捷性(圖2)。

圖2 巴西庫(kù)里蒂巴快速公交走廊(來源網(wǎng)絡(luò))

2.2 阿靈頓縣的地鐵交通走廊

美國(guó)阿靈頓縣的地鐵交通走廊以城際軌道為載體，從Ballston站點(diǎn)出發(fā)，沿威爾遜蔭大道舊址，途經(jīng)CourtHouse，Clarendon，VirginiaSquar，最終抵達(dá)Rosslyn站，全程共5.556km(3nmile)。阿靈頓縣的地鐵交通走廊以地鐵站點(diǎn)為圓心，嚴(yán)格控制400-800m范圍內(nèi)土地利用規(guī)劃，劃分不同站點(diǎn)周邊土地用地性質(zhì)種類和占比。同時(shí)按照TOD規(guī)劃的“3D”原則，為增強(qiáng)客流而將地鐵站點(diǎn)周邊土地開發(fā)按距離遠(yuǎn)近實(shí)行遞減分布，為提升功能多樣化而加強(qiáng)站點(diǎn)周邊土地利用的混合度，為營(yíng)造良好的步行環(huán)境而加強(qiáng)站點(diǎn)周邊空間組織和環(huán)境設(shè)計(jì)(圖3)。

圖3 阿靈頓縣的地鐵交通走廊土地使用規(guī)劃(資料來源：http://www.arlingtonvirginiausa.com)

3 基于TOD的地鐵沿線實(shí)施規(guī)劃內(nèi)容

3.1 TOD模式實(shí)施規(guī)劃內(nèi)容界定

通過對(duì)國(guó)外先進(jìn)案例分析可以得到，TOD模式具體目的是打造高效率低成本的城市形態(tài)、提高土地利用率、減少小汽車出行等?；谝陨夏康?，可將TOD模式的內(nèi)涵定義如下

(1)TOD是一種土地利用模式，為提升土地利用效率而合理規(guī)劃用地布局。

(2)TOD是一種城市設(shè)計(jì)模式，為提升城市節(jié)點(diǎn)形象而營(yíng)造有步行親和力的街道、建筑物及公共空間。

(3)TOD是一種交通規(guī)劃模式，為促進(jìn)公交出行而加強(qiáng)道路規(guī)劃、交通接駁系統(tǒng)以及慢性系統(tǒng)規(guī)劃。

(4)TOD是一種城市增長(zhǎng)模式，促進(jìn)公共交通與土地開發(fā)利用協(xié)調(diào)發(fā)展。

為此，將TOD模式實(shí)施規(guī)劃大致分為土地利用規(guī)劃和交通規(guī)劃兩個(gè)層面。

在土地利用規(guī)劃層面，提出與城市空間布局相匹配的站點(diǎn)開發(fā)模式、站點(diǎn)周邊土地開發(fā)模式，同時(shí)為結(jié)合城市形態(tài)對(duì)站點(diǎn)周邊土地開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行管控，形成TOD交通走廊的城市形態(tài)之谷。

在交通規(guī)劃層面，構(gòu)建與土地開發(fā)相匹配的交通方式，并以便捷化換乘為目標(biāo)，打造立體化綜合換乘樞紐，構(gòu)建多樣化多模式的綜合交通體系(圖4)。

圖4 基于TOD的地鐵沿線實(shí)施規(guī)劃內(nèi)容

3.2 站點(diǎn)土地利用規(guī)劃

3.2.1 劃定服務(wù)范圍，優(yōu)化用地組成

城市總體規(guī)劃及上位規(guī)劃已經(jīng)明確了TOD交通走廊交通節(jié)點(diǎn)，一般情況下以站點(diǎn)為圓心，以適宜步行距離為半徑，劃定TOD站點(diǎn)土地開發(fā)的范圍，并根據(jù)不同節(jié)點(diǎn)的功能定位確定不同站點(diǎn)的用地比例。參考國(guó)內(nèi)外成功站點(diǎn)規(guī)劃，一般情況下商貿(mào)中心型站點(diǎn)以商業(yè)商務(wù)功能為主，其商業(yè)商務(wù)用地比例將占站點(diǎn)開發(fā)范圍內(nèi)的40 %～50 %；居住中心型站點(diǎn)以居住功能為主，其居住用地和公共服務(wù)設(shè)施用地比例將占站點(diǎn)開發(fā)范圍內(nèi)的40 %～50 %，商業(yè)或商住約占10 %～20 %；交通樞紐型站點(diǎn)以商業(yè)為主，其商業(yè)用地占比約40%～50 %，交通設(shè)施用地是其他站點(diǎn)區(qū)域的4～8倍(表5)。

表5 成都市軌道交通站點(diǎn)周邊用地布局 %

3.2.2 優(yōu)化用地布局，塑造節(jié)點(diǎn)形象

在確定不同站點(diǎn)類型的用地功能結(jié)構(gòu)時(shí)，首先需要對(duì)站點(diǎn)服務(wù)范圍內(nèi)的用地類型進(jìn)行優(yōu)化。站點(diǎn)優(yōu)化以圍繞站點(diǎn)功能定位為目標(biāo)，并結(jié)合站點(diǎn)實(shí)際情況，優(yōu)化用地布局。

(1)居住中心型站點(diǎn)一般核心影響區(qū)域以綜合性商業(yè)零售、文化和娛樂辦公等服務(wù)設(shè)施為主，次影響區(qū)域以居住區(qū)、辦公為主，間接影響范圍以零售商業(yè)和居住為主。

(2)商貿(mào)中心型站點(diǎn)一般核心影響區(qū)域以商業(yè)商務(wù)、行政辦公為主，而在次影響區(qū)域則以文化設(shè)施和商業(yè)服務(wù)用地為主，間接影響范圍以零售服務(wù)兼容居住用地為主。

(3)交通樞紐型站點(diǎn)一般核心影響區(qū)以商業(yè)商務(wù)、交通設(shè)施為主，次影響區(qū)域以商業(yè)服務(wù)和文化設(shè)施為主，間接影響區(qū)域以零售服務(wù)兼容居住為主。

其次，對(duì)站點(diǎn)周邊土地開發(fā)強(qiáng)度的管控也是實(shí)施規(guī)劃的重點(diǎn)。理論上，城市形態(tài)分區(qū)規(guī)劃已對(duì)站點(diǎn)周邊土地開發(fā)強(qiáng)度有所引導(dǎo)，但在實(shí)際操作中，為提升站點(diǎn)周邊土地利用效應(yīng)，打造形態(tài)各異的站點(diǎn)特色，可根據(jù)形態(tài)分區(qū)規(guī)劃適當(dāng)調(diào)整站點(diǎn)周邊地開發(fā)強(qiáng)度，使其更加符合現(xiàn)實(shí)需求。在具體調(diào)整中，首先確保站點(diǎn)開發(fā)總量不增加，其次為必要的開敞空間、公服設(shè)施留出空間，同時(shí)還需符合整體城市風(fēng)格，在上述限制條件中，采用距離衰減原則，將地鐵沿線周邊的土地利用強(qiáng)度進(jìn)行分配和控制。根據(jù)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，高強(qiáng)度開發(fā)區(qū)一般都分布在站點(diǎn)核心區(qū)，中等強(qiáng)度的開發(fā)區(qū)一般分布在次要區(qū)域，而低強(qiáng)度的開發(fā)區(qū)開則普遍分布在地鐵影響間接區(qū)域。

3.3 站點(diǎn)交通規(guī)劃

3.3.1 測(cè)算交通需求，加密城市路網(wǎng)

根據(jù)不同類型的TOD站點(diǎn)用地比例，測(cè)算其交通出行需求量，并通過對(duì)現(xiàn)有路網(wǎng)和交通設(shè)施的承載力進(jìn)行驗(yàn)算，最終確定站點(diǎn)周邊的路網(wǎng)密度和道路用地比例，并結(jié)合國(guó)外成功案例所提出的路網(wǎng)密度，可得到不同站點(diǎn)類型的路網(wǎng)密度：商貿(mào)中心型站點(diǎn)周邊路網(wǎng)密度約為12～16km/km2，路網(wǎng)間距為150～170m；居住中心型站點(diǎn)周邊路網(wǎng)密度為9.0～13km/km2，路網(wǎng)間距為170～200m。整體上不同站點(diǎn)類型都以形成小街區(qū)路網(wǎng)格局為主導(dǎo)。

3.3.2 完善接駁系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)無縫換乘

根據(jù)TOD站點(diǎn)類型以及所需要接駁的客流，合理設(shè)置公交、出租車等接駁設(shè)施規(guī)模和位置。為了能夠?qū)崿F(xiàn)公共交通系統(tǒng)與地鐵地快速銜接，需要將公共交通場(chǎng)站、自行車停車場(chǎng)、社會(huì)停車場(chǎng)等一系列接駁設(shè)施設(shè)置與地鐵出入口附近。

同時(shí)為體現(xiàn)各種運(yùn)輸方式之間地?zé)o縫銜接，增強(qiáng)土地利用的復(fù)合性，提升城市公共交通的服務(wù)水平，可將交通設(shè)施用地采用立體化開發(fā)模式，該種模式能夠充分利用地下、地面和地上的空間資源，將不同交通運(yùn)輸方式設(shè)置于不同的高度，最終實(shí)現(xiàn)立體化換乘(圖5)。

圖5 立體綜合交通樞紐

3.3.3 構(gòu)建慢性系統(tǒng)，引導(dǎo)綠地出行

構(gòu)建多層次慢行系統(tǒng)，優(yōu)先在地鐵站點(diǎn)周圍規(guī)劃形成慢性通道，營(yíng)造舒適宜人的慢性出行環(huán)境。

在自行車系統(tǒng)規(guī)劃方面，可圍繞地鐵服務(wù)范圍打造完善的自行車通道系統(tǒng)。根據(jù)功能分區(qū)，可將自行車通道分為兩種，一種為市政道路內(nèi)預(yù)留的非機(jī)動(dòng)道，另外一種為專用的非機(jī)動(dòng)車道，并且在地鐵周邊規(guī)劃建設(shè)與之相匹配的自行車停車場(chǎng)，通過這些措施來限制小汽車出行，引導(dǎo)綠色出行。

在步行系統(tǒng)規(guī)劃方面，可圍繞地鐵服務(wù)范圍打造完善的慢性通道系統(tǒng)，具體可根據(jù)地鐵站點(diǎn)的類型來打造，形成無障礙的、連續(xù)的、人車分流的步行系統(tǒng)。若地鐵位于地面高架，則可根據(jù)地鐵站點(diǎn)車站構(gòu)建連接公共服務(wù)設(shè)施的空中步廊；若地鐵位于地下，則可充分利用地鐵周邊建筑的地下空間，構(gòu)建完善的地鐵步行通道(圖6)。

圖6 連接地鐵站的步行連廊(來源網(wǎng)絡(luò))

4 基于TOD的地鐵沿線實(shí)施規(guī)劃保障措施

目前我國(guó)交通規(guī)劃和城市規(guī)劃分隔狀況較為突出，造成兩者之間無法協(xié)調(diào)合作。從部門來看，城市總體規(guī)劃屬于規(guī)劃部分，地鐵規(guī)劃屬于交通部分，在城市總體規(guī)劃中構(gòu)建城市空間結(jié)構(gòu)時(shí)會(huì)考慮軌道交通對(duì)城市的引領(lǐng)作用，打造TOD交通走廊，但到具體實(shí)施階段時(shí)會(huì)涉及各個(gè)部門利益，并缺乏實(shí)時(shí)的溝通機(jī)制，導(dǎo)致交通部門在規(guī)劃建設(shè)地鐵時(shí)以滿足交通出行需求為前提，與城市規(guī)劃相結(jié)合考慮不足，對(duì)沿線土地利用開發(fā)引導(dǎo)不足。因此，為保障TOD實(shí)施規(guī)劃順利實(shí)施，本文充分借鑒國(guó)外TOD先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建具有可操作性的TOD實(shí)施規(guī)劃保障機(jī)構(gòu)。

TOD實(shí)施規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)可依托優(yōu)先發(fā)展公共交通領(lǐng)導(dǎo)小組、城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，或成立專門的TOD實(shí)施規(guī)劃綜合管理機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括：

(1)參與TOD實(shí)施規(guī)劃審批以及征求意見，以TOD模式明確城市功能分布和城市空間形態(tài)，將TOD理念在法定規(guī)劃中予以體現(xiàn)。

(2)組織編制地鐵相關(guān)的交通專項(xiàng)規(guī)劃，作為法定規(guī)劃的補(bǔ)充規(guī)劃，提升法定規(guī)劃對(duì)站點(diǎn)周邊土地利用的控制和引導(dǎo)。

(3)負(fù)責(zé)車站的實(shí)施規(guī)劃聯(lián)合開發(fā)活動(dòng)，制定可實(shí)施性的聯(lián)合開發(fā)模式，組織聯(lián)合開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

(4)負(fù)責(zé)制定TOD實(shí)施規(guī)劃相關(guān)的技術(shù)指南、實(shí)施細(xì)則等技術(shù)和管理方面的規(guī)章，明確管理依據(jù)、各參與實(shí)體職責(zé)及各階段工作內(nèi)容。

5 結(jié)束語

隨著城市化的腳步加快，城市發(fā)展目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)向一體化發(fā)展模式，為提高土地利用價(jià)值，優(yōu)化交通出行結(jié)構(gòu)，提升城市生活品質(zhì)，加快協(xié)調(diào)配合地鐵與土地之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩者的綜合開發(fā)利用是未來發(fā)展趨勢(shì)。然而我國(guó)正處于TOD規(guī)劃的探索階段，國(guó)內(nèi)成功案例并不常見，而且不同地區(qū)所面臨的挑戰(zhàn)也有所不同，本文從常規(guī)方法來思考地鐵沿線的實(shí)施規(guī)劃內(nèi)容以及實(shí)施保證措施，希望能夠?yàn)門OD規(guī)劃提供一定的理論支撐。