黃河資源生態(tài)問題及流域協(xié)同保護對策

◎ 連 煜

“黃河寧，天下平”，黃河是一條自然條件復雜、河情極其特殊的河流。長期以來，流域上中游地區(qū)干旱風沙、水土流失災害問題突出，流域“水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)”加劇了下游河道泥沙淤積和洪水威脅，嚴重制約著流域及相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。防治黃河洪澇災害始終被作為歷代執(zhí)政者治國安邦的大計而受到高度重視。黃河也是我國重要的生態(tài)屏障，是我國西北、華北地區(qū)的重要水源，是連通西北、華北和渤海的生態(tài)廊道，水資源和生態(tài)功能極為重要，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)保護格局中具有重大戰(zhàn)略作用。

黃河多沙河流的泥沙淤積和處置問題，始終影響并困擾著黃河治理。自上世紀末以來，黃河水資源衰減和經(jīng)濟社會用水增加，加劇了水資源供需失衡問題，流域經(jīng)濟社會發(fā)展與黃河特殊的輸沙用水之間的矛盾日趨突出，黃河水沙不協(xié)調(diào)問題進一步尖銳化，并產(chǎn)生了復雜流域社會發(fā)展和黃河河流治理的沖突，以及水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的復合影響問題。河流徑流量減少、水動力減弱，多沙河流功能維系所需要的基本輸沙用水越來越難以保證，生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水供需失衡加劇?！芭c河爭地”“與河爭水”等違背自然規(guī)律的現(xiàn)象日趨嚴重，黃河的資源、生態(tài)和環(huán)境耦合影響問題進一步復雜化，持續(xù)超載、難以為繼的黃河面臨新的安全風險和挑戰(zhàn)，黃河健康與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的剛性約束凸顯。

一、黃河水沙問題復雜，資源與生態(tài)問題突出

（一）水沙關(guān)系失衡，承載能力低，二者互相交織，長期困擾黃河流域的發(fā)展和安全

黃河水資源短缺、承載能力低。黃河徑流量占我國水資源量的2%，但承載了全國15%、12%和9%的耕地、人口與污水排放量，人多、水少和農(nóng)業(yè)開發(fā)強度大是流域水土開發(fā)的基本特征。

黃河水土流失嚴重，河流泥沙量大和輸沙用水量少產(chǎn)生的水沙時空關(guān)系不協(xié)調(diào)，是造成黃河泥沙易淤積、易頻發(fā)洪澇災害的主要原因。黃河50%以上的徑流量來源于黃河源區(qū)，但90%以上的泥沙源于黃河中游。水沙異源，水沙時空關(guān)系不匹配、不協(xié)調(diào)，形成了下游河道的善淤、善沖特征及橫河、斜河等游蕩河道特點，加劇了多沙河流的防洪和水資源利用困難?，F(xiàn)階段黃河水資源衰減、用水增加，又加劇了水沙不協(xié)調(diào)問題，增加了黃河輸沙用水難以基本保證，生產(chǎn)、生活用水供需失衡，河流功能和生態(tài)萎縮，灘槽形態(tài)逆向演替，行洪、輸沙、輸水功能衰減等困難。

黃河水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)狀況和進一步發(fā)展態(tài)勢，與流域經(jīng)濟社會發(fā)展用水需求量快速增加等共同作用，形成互為交織、互為糾纏、耦合影響的現(xiàn)象，制約了黃河流域及相關(guān)地區(qū)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，亟待通過黃河資源、生態(tài)和社會安全戰(zhàn)略予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

黃河壺口瀑布

（二）資源、環(huán)境復合問題突出，水、沙瓶頸及協(xié)調(diào)問題亟待破解

1.水資源開發(fā)利用遠超承載能力

針對黃河突出的水資源短缺和供需失衡問題，國務(wù)院在我國七大江河管理中頒布了唯一的黃河“八七”分水方案，確定黃河在580億立方米水資源的情況下，省區(qū)耗用黃河水量指標370億立方米。在上世紀50年代和60年代，黃河年均耗水量約177億立方米，80年代耗水量平均290億立方米（較前期增加了60%以上），目前平均供水量和耗用量分別達到374億立方米、300億立方米（實際開發(fā)利用率和消耗率分別達到86%、71%），水資源配置量和實際耗用量已經(jīng)遠超黃河資源和生態(tài)承載能力。

匱乏的黃河水資源在承擔流域內(nèi)日益增加的經(jīng)濟社會用水需求外，還承擔著約100億立方米的流域外供水任務(wù)，黃河承載能力超載嚴重。在水資源衰減（近年平均460億立方米左右）和流域內(nèi)外多年平均用水超量（多年用水量和消耗量分別為423億立方米、300億立方米）情況下，黃河輸沙與生態(tài)用水以及流域經(jīng)濟社會與生態(tài)保護用水間的矛盾更加常態(tài)化、尖銳化。

2.水資源成為經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)保護的短板

城市和工業(yè)的用水量與比例提升。在農(nóng)業(yè)用水未發(fā)生根本變化情況下，流域工業(yè)和城市生活用水比例由上世紀80年代的11.7%提高到現(xiàn)在的25.1%，經(jīng)濟社會的黃河水資源耗用率已超過70%，特枯水年份消耗率甚至高達85%，水資源已經(jīng)成為流域經(jīng)濟社會和生態(tài)保護最尖銳的短板制約。

水資源短缺和水污染發(fā)展，決定了節(jié)水優(yōu)先已成為流域必須重新考慮的資源利用方式，節(jié)水減污的意義、作用和困難將會在黃河流域更為凸顯。節(jié)水不僅僅是具體技術(shù)問題，更多的還是系統(tǒng)、政策和生態(tài)問題。黃河在內(nèi)蒙、寧夏等區(qū)域?qū)嵤┑霓r(nóng)業(yè)節(jié)水，區(qū)域、產(chǎn)業(yè)的水權(quán)轉(zhuǎn)換，都已顯現(xiàn)出復雜的社會和生態(tài)問題。區(qū)域地下水和生態(tài)的影響、以往引黃產(chǎn)生的湖泊等濕地萎縮問題，都因用水對象變化、引水與水權(quán)轉(zhuǎn)換而產(chǎn)生了新的影響。我們既需要采用系統(tǒng)觀點和創(chuàng)新實踐來解決節(jié)水和水配置問題，還要研究黃河水沙關(guān)系惡化帶來的防洪治理、資源利用和河流健康對策。

受水資源短缺和經(jīng)濟社會用水不足影響，流域部分區(qū)域地下水采補失衡等生態(tài)問題日漸嚴峻。黃河流域地下水超采區(qū)78個，超采面積2.26萬平方千米，超采量為14.03億立方米，主要分布在龍門至三門峽區(qū)間，尤其是汾河流域、龍門至三門峽干流區(qū)間和渭河流域。

3.水環(huán)境承載能力與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展需求不適應(yīng)

黃河流域納污能力分布同經(jīng)濟社會發(fā)展布局的不協(xié)調(diào)與沖突問題突出。流域主要納污河段以約37%的納污能力承載了全流域超過91%的入河污染負荷，尤其是城市河段入河污染物超載情況嚴重。

黃河流域經(jīng)濟長期呈現(xiàn)粗獷型模式發(fā)展，資源消耗大、污染物排放強度高、產(chǎn)業(yè)治理控制水平低等問題極為突出，流域清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟、污染物控制與治理能力總體偏低，流域用水浪費和水污染問題交織并突出，流域省區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性水污染問題尖銳。黃河流域廢污水排放量由20世紀80年代初的22億立方米增加到目前的44億立方米，高耗水、重污染產(chǎn)業(yè)的COD排放量占工業(yè)排放量80%以上。

目前，流域城市和農(nóng)業(yè)污染壓力長期難以降低，增高風險持續(xù)增加，省際水污染問題和飲用水安全呈現(xiàn)格局性風險，水資源開發(fā)保護的剛性約束機制亟待構(gòu)建。

4.現(xiàn)階段黃河干流水質(zhì)呈趨好態(tài)勢，支流水污染依然嚴峻

受地形地貌、水資源開發(fā)成本、防洪安全要求等限制，黃河流域城市和產(chǎn)業(yè)主要布局在干流的上游和主要支流，受納污能力小、排污總量大的影響，黃河城市河段和支流污染情況較為嚴重。

在經(jīng)濟社會產(chǎn)業(yè)調(diào)整、嚴格水資源管理和嚴格環(huán)境保護管理形勢下，黃河干流排污控制和水功能質(zhì)量狀況近年呈整體好轉(zhuǎn)態(tài)勢?？傮w上黃河干流劉家峽以上水體滿足Ⅱ類水質(zhì)標準要求，中下游斷面基本滿足Ⅲ類水質(zhì)要求（其中寧夏-內(nèi)蒙和山西-陜西潼關(guān)斷面出現(xiàn)超標現(xiàn)象），支流湟水、大黑河、汾河、漭河出現(xiàn)超標狀況。

5.水資源補給不足成為河湖生態(tài)長期失衡發(fā)展的主要因素

黃河水資源的過度開發(fā)和水污染狀況發(fā)展，是導致流域河湖生態(tài)系統(tǒng)失衡及逆向演變的一個重要因素。黃河干支流自然洪漫濕地和魚類棲息地，受到水資源水文情勢變化和沿河經(jīng)濟社會“與河爭地”“與河爭水”的累積影響。

干支流喜流水魚類生境棲息地受水文規(guī)律變化和生境破碎化影響很大。黃河主要保護魚類、水生鳥類等，大多分布在黃河源區(qū)、上游和河口三角洲區(qū)域。上游水電集中開發(fā)河段土著魚類、下游河口區(qū)域的洄游魚類，因水電開發(fā)和流域水資源開發(fā)減水等水資源和水文情勢影響，敏感生境受到重大影響，魚類資源呈現(xiàn)嚴重衰減態(tài)勢。上世紀80年代，黃河流域有魚類130種，其中土著魚類24種，瀕危魚類6種；到本世紀初，干流魚類僅余47種，土著魚類15種，瀕危魚類3種。

流域河流濕地總體呈萎縮態(tài)勢，濕地生態(tài)功能退化嚴重。黃河源區(qū)高覆蓋草原、草甸減少。高寒草原面積減少23.7%，低覆蓋增加36.27%；高覆蓋草甸面積減少6.85%，低覆蓋擴大13.16%；高寒灌叢草甸草地減少1.9%，黑土灘退化形式廣泛存在。與1986年相比，現(xiàn)在流域濕地面積減少了15.8%，濕地結(jié)構(gòu)發(fā)生變化：自然濕地減少，其中湖泊濕地減少24.9%、沼澤濕地減少20.9%，而人工濕地增加了60.0%。

因水資源減少、中小洪水規(guī)律變化、河洲灘關(guān)系改變等作用，濕地結(jié)構(gòu)、濕地功能和濕地生態(tài)效益變化明顯。黃河上游水源涵養(yǎng)濕地，中下游沿河及洪漫濕地、河口三角洲咸淡水濕地，其面積、結(jié)構(gòu)和功能受到明顯影響。近30年來黃河中下游河流及河漫灘濕地面積減少了46%和34%。黃河河口區(qū)域岸線蝕退、生物多樣性減少、土壤鹽漬化和近海水域鹽度增加、淡水濕地萎縮和濕地人工化問題趨勢持續(xù)發(fā)展。

（三）黃河流域水和生態(tài)安全

黃河水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)、水資源持續(xù)衰減和利用程度增加等特殊情況，產(chǎn)生了流域復雜的水資源、水環(huán)境和水生態(tài)復合問題，導致黃河水功能的系統(tǒng)失衡與趨勢性破壞，引發(fā)流域經(jīng)濟社會發(fā)展中的水資源利用、防洪保安和生態(tài)保護等復雜問題與利益沖突。

上世紀末，黃河下游泥沙淤積、河流斷流、水體污染、河流功能破壞等，是問題極端化的突出表現(xiàn)?，F(xiàn)階段黃河徑流量衰減、用水增加和水資源供需矛盾，河流輸沙與生態(tài)流量短缺及保證困難，河流廊道功能損害與水文節(jié)律和水文情勢變化，河流水動力減小、河流破碎化與河湖功能損害等，已成為黃河生態(tài)功能保護與安全、流域經(jīng)濟社會和生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展的重大問題。

布局、構(gòu)建黃河資源與生態(tài)帶戰(zhàn)略，統(tǒng)籌流域資源、生態(tài)和環(huán)境協(xié)同及綜合管理，是保證流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，確保黃河生態(tài)系統(tǒng)安全的唯一選擇。

二、推行流域資源、生態(tài)和環(huán)境協(xié)同保護

黃河水問題復雜，問題在河湖，根源在陸上。黃河河流生態(tài)失衡和逆向演變的關(guān)鍵因素，實質(zhì)是流域水土過度開發(fā)長期累積的生態(tài)影響與破壞。

確保黃河流域經(jīng)濟社會和生態(tài)安全，必須全面落實生態(tài)文明國家戰(zhàn)略，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，貫徹“以水定發(fā)展”的原則，倒逼流域經(jīng)濟社會實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展；探索實施環(huán)境剛性約束的流域資源、生態(tài)、環(huán)境保護與監(jiān)管，實踐山水林田湖草系統(tǒng)的流域生態(tài)保護。

1.大力推進黃河生態(tài)帶建設(shè)

針對黃河復雜的開發(fā)、治理和保護矛盾，要落實保護優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展原則，構(gòu)建黃河生態(tài)帶建設(shè)，探索流域資源環(huán)境管理創(chuàng)新，破解流域尖銳的資源、環(huán)境和生態(tài)矛盾，促進生態(tài)文明建設(shè)；要積極踐行新發(fā)展理念，嚴格落實生態(tài)環(huán)境保護要求，科學合理利用和保護水資源，增強水安全保障能力；堅持水陸綜合治理和標本兼治，堅持流域資源、生態(tài)和環(huán)境的綜合治理與監(jiān)管，維護河湖生態(tài)系統(tǒng)健康。

2.構(gòu)建黃河資源與生態(tài)協(xié)同管理構(gòu)架

要深化流域資源、生態(tài)和環(huán)境綜合管理，貫徹“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”系統(tǒng)水治理方略，構(gòu)建水資源利用戰(zhàn)略，建立資源和環(huán)境事權(quán)明晰、運作規(guī)范、權(quán)威高效的流域管理體制；統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)督，推進流域資源、生態(tài)和環(huán)境綜合保護與協(xié)同管理的創(chuàng)新支撐；構(gòu)建生態(tài)保護的流域資源開發(fā)剛性約束機制，探索系統(tǒng)約束和協(xié)調(diào)下的黃河開發(fā)控制與綜合管理。

3.實行水資源開發(fā)利用的生態(tài)保護剛性約束

要貫徹“以水定地、以水定城、以水定產(chǎn)、以水定人”水資源管理原則，落實資源開發(fā)的生態(tài)保護剛性約束；強化資源節(jié)約和環(huán)境保護，促進流域綠色發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展；以保護資源、保護生態(tài)、保護環(huán)境為核心，促進經(jīng)濟社會優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)，推進黃河保護對流域經(jīng)濟社會發(fā)展的倒逼轉(zhuǎn)型。

4.推進流域資源與生態(tài)補償機制

應(yīng)以資源環(huán)境和生態(tài)保護為重點，構(gòu)建合理的黃河水價制度，建立差別化的黃河生態(tài)帶流域的資源、生態(tài)和環(huán)境補償機制，制定黃河生態(tài)帶的資源、生態(tài)和環(huán)境準入與清單管理，實施黃河生態(tài)帶管控的動態(tài)調(diào)整，進行黃河生態(tài)帶自然資產(chǎn)的差異化管理。

5.構(gòu)建黃河生態(tài)帶保護的法規(guī)制度

需制定符合黃河流域資源、生態(tài)和環(huán)境實際的管理與保護法規(guī)，依法規(guī)范黃河治理開發(fā)、資源利用和綜合保護活動；建立河源區(qū)、河流廊道和河口區(qū)域的資源、生態(tài)與環(huán)境保護補償制度，構(gòu)建流域生態(tài)流量及調(diào)度的規(guī)章和規(guī)范。

6.強化流域區(qū)域協(xié)同管理

一要依法劃分流域管理與區(qū)域管理權(quán)責，根據(jù)流域保護要求強化區(qū)域監(jiān)管責任，在流域總體保護優(yōu)先情況下加強區(qū)域的管理；二要搭建流域資源、生態(tài)和環(huán)境管理議事與協(xié)商平臺；三要強化地方政府的自然資源與生態(tài)保護考核，建立轄區(qū)生態(tài)與跨界斷面水資源和水環(huán)境的責任考核體系。

7.構(gòu)建有效、開放的流域監(jiān)控平臺

需整合流域資源生態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)資源與生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的系統(tǒng)、完整、開放和共享；構(gòu)建流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與預警系統(tǒng)，實現(xiàn)資源和生態(tài)環(huán)境的動態(tài)、實時監(jiān)控；建立健全流域和區(qū)域的資源、環(huán)境考核體系，做到責任目標和考核指標的落實。