社會(huì)治理視野下電信詐騙防范協(xié)同機(jī)制研究

何培育，林　穎，張　珂

(1.重慶理工大學(xué) 知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院， 重慶　400054;2.西南政法大學(xué) 法學(xué)院， 重慶　401120)

本文引用格式：何培育,林穎,張珂.社會(huì)治理視野下電信詐騙防范協(xié)同機(jī)制研究[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))，2018(3):92-101.

打擊電信詐騙是一場(chǎng)艱苦卓絕的“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)前電信詐騙犯罪的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，犯罪分子借助現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)，實(shí)施跨地區(qū)與跨國(guó)界犯罪，產(chǎn)業(yè)化及專業(yè)化不斷加強(qiáng)，經(jīng)過(guò)多方嚴(yán)厲打擊，犯罪勢(shì)頭雖然得到了一定程度的遏制，但難以徹底根除，電信詐騙的治理亟須構(gòu)建系統(tǒng)性、常態(tài)化的解決機(jī)制。本文擬通過(guò)對(duì)電信詐騙發(fā)展趨勢(shì)的深入分析，結(jié)合社會(huì)治理的基本理論，探究電信詐騙防范協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建路徑。

一、新時(shí)期電信詐騙的發(fā)展趨勢(shì)考察

近年來(lái)，國(guó)家各個(gè)層面不斷加大對(duì)電信詐騙犯罪的打擊力度，取得了一定成效，然而不法分子隨即不斷衍化出各種新型詐騙手段，電信詐騙甚至呈現(xiàn)“道高一尺，魔高一丈”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

(一)跨境實(shí)施隱蔽性更強(qiáng)

電信詐騙人員為了躲避公安機(jī)關(guān)的偵查與抓捕，紛紛將作案地點(diǎn)轉(zhuǎn)移至境外，特別是日本、馬來(lái)西亞、菲律賓等東南亞國(guó)家，充分利用現(xiàn)代化的通訊工具及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，使得電信詐騙的隱蔽性更強(qiáng)。詐騙集團(tuán)首要分子通常隱身在境外，幕后操縱犯罪過(guò)程。雇傭技術(shù)人員在境外搭建詐騙網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、租用境外服務(wù)器，使用改號(hào)軟件、VOIP 網(wǎng)絡(luò)電話等技術(shù)，任意更改來(lái)電顯示號(hào)碼，使得整個(gè)犯罪活動(dòng)具有極大的便利性與隱蔽性。此外，詐騙人員在騙得贓款后，赴境內(nèi)外各城市、地區(qū)將贓款轉(zhuǎn)移至多個(gè)不同賬戶，通過(guò)ATM機(jī)或地下錢莊提現(xiàn)，從而使得境外電信詐騙犯罪行為地與結(jié)果地分離、犯罪人員與被害人分離、犯罪所得能夠在不同國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行迅速提現(xiàn)，欺騙性和隱蔽性顯著增強(qiáng)[1]?？缇畴娦旁p騙產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的犯罪人員具有相互獨(dú)立性，既可以固定組合為一個(gè)犯罪團(tuán)伙，也可以隨意組合，同樣使得犯罪人員在作案過(guò)程中更加隱蔽。

(二)目標(biāo)對(duì)象選擇更精準(zhǔn)

隨著技術(shù)的發(fā)展，新時(shí)期電信詐騙呈現(xiàn)出精準(zhǔn)詐騙的趨勢(shì)[1]。精準(zhǔn)詐騙與公民個(gè)人信息的泄露密切相關(guān)，電信詐騙的高收益已經(jīng)催生出個(gè)人信息灰色產(chǎn)業(yè)鏈。不法分子竊取個(gè)人信息并與詐騙人員進(jìn)行交易，從中獲利。這使得詐騙人員獲得大量真實(shí)準(zhǔn)確的公民個(gè)人信息，從而針對(duì)不同詐騙對(duì)象“量身定做”詐騙方案，導(dǎo)致受害人越來(lái)越難以識(shí)破騙局。精準(zhǔn)詐騙使得犯罪分子在選擇詐騙對(duì)象時(shí)更加具有針對(duì)性，從而大大提高了電信詐騙的成功率。

(三)產(chǎn)業(yè)鏈化趨勢(shì)更突出

從2016年破獲的數(shù)起大型電信詐騙案可以看出，電信詐騙明顯呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)化的趨勢(shì)。電信詐騙產(chǎn)業(yè)鏈主要分為3個(gè)環(huán)節(jié)(見(jiàn)圖1)：上游的信息獲取—面向公眾實(shí)施詐騙—分贓洗錢。在這3個(gè)環(huán)節(jié)上又有個(gè)人信息的盜竊與交易、銀行卡與電話卡販賣、詐騙人員培訓(xùn)等多個(gè)分支環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)自成一體，分工明確、環(huán)環(huán)相扣，加大了警方偵破電信詐騙案件的難度[2]。

圖1　電信詐騙黑色產(chǎn)業(yè)鏈

(四)技術(shù)手段變化更迅速

隨著國(guó)家層面加大對(duì)電信詐騙的打擊力度，政府部門也不斷出臺(tái)治理、打擊電信詐騙的相關(guān)政策，但詐騙分子始終“與時(shí)俱進(jìn)”，緊跟社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步，能夠快速地在相關(guān)政策與措施中發(fā)現(xiàn)漏洞，繼而演化出新型詐騙手段。例如，央行規(guī)定自2016年12月1日起，對(duì)個(gè)人開設(shè)賬戶的數(shù)量以及開立借記卡的數(shù)量進(jìn)行限制，并且實(shí)行“24小時(shí)延遲到賬”政策，以期阻斷電信詐騙提取贓款、洗錢分贓等環(huán)節(jié)。詐騙人員隨即改變分贓渠道，開始利用第三方支付平臺(tái)進(jìn)行洗錢。由此可見(jiàn)，雖然電信詐騙目前遭受多方打擊，但犯罪分子另辟蹊徑，通過(guò)迅速變化作案手段逃避國(guó)家的治理與打擊。

二、當(dāng)前電信詐騙防范機(jī)制的問(wèn)題梳理

當(dāng)前電信詐騙防治取得了一定成果，但同時(shí)也存在明顯不足，只有從不同層面發(fā)掘當(dāng)前防范機(jī)制中存在的突出問(wèn)題，才能為進(jìn)一步完善相關(guān)機(jī)制打好基礎(chǔ)。

(一)立法體系有待完善

針對(duì)猖獗的電信詐騙，國(guó)家層面不斷加大打擊力度，聯(lián)合多部門在立法、司法、政府監(jiān)管等方面頻頻出招，制定了一系列相關(guān)法律和政策(見(jiàn)表1)。2015年8月29日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)刑法修正案(九)》中，對(duì)《刑法》第253條作出修改，明確非法獲取、出售、提供公民個(gè)人信息將受到刑法處罰。2016年12月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，明確電信詐騙的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)及刑罰處罰尺度，統(tǒng)一執(zhí)法。2016年9月23日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、工信部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范和打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的通告》。2016年9月30日，央行發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)支付結(jié)算管理防范電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪有關(guān)事項(xiàng)的通知》，加大了政府對(duì)金融行業(yè)的監(jiān)管力度，彌補(bǔ)了電子金融業(yè)務(wù)在管理及操作流程上存在的漏洞。2016年9月1日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)無(wú)線電管理?xiàng)l例》修訂草案。草案中完善了電信行業(yè)相關(guān)管理制度，減少并規(guī)范行政審批，加強(qiáng)了政府監(jiān)管，加大了對(duì)利用“偽基站”等進(jìn)行詐騙活動(dòng)的處罰力度。2016年11月7日，工信部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步防范和打擊通訊信息詐騙工作的實(shí)施意見(jiàn)》，在完善通信行業(yè)體系的同時(shí)還提出建立通信行業(yè)防范、打擊電信詐騙“黑名單”共享機(jī)制，建立了電信詐騙“黑名單”全國(guó)共享庫(kù)。一系列政策的出臺(tái)加大了對(duì)電信詐騙的打擊與防范力度，同時(shí)加強(qiáng)了相關(guān)部門對(duì)行業(yè)的監(jiān)管，有效遏制了電信詐騙犯罪瘋狂蔓延的趨勢(shì)。

表1　近年來(lái)與治理電信詐騙有關(guān)的法律政策

總體來(lái)看，當(dāng)前立法較為零散且以原則性規(guī)定為主，可操作性不強(qiáng)，大多數(shù)文件為法規(guī)、部門規(guī)章，法律位階較低，難以對(duì)電信詐騙犯罪的打擊起到全面指導(dǎo)作用，嚴(yán)重影響了犯罪的打擊力度和效果。此外，由于我國(guó)現(xiàn)行刑法未對(duì)電信詐騙類的犯罪進(jìn)行明確定義，使得相關(guān)部門在對(duì)相關(guān)司法解釋或者部門規(guī)定的適用上存在差異，使得各部門之間的相互溝通協(xié)調(diào)也存在一定的障礙。

隨著當(dāng)前電信詐騙的精準(zhǔn)化特征日益突出，對(duì)公民個(gè)人信息的保護(hù)顯得尤為重要，雖然新出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《民法總則》對(duì)個(gè)人信息的利用進(jìn)行了原則性的規(guī)定*《網(wǎng)絡(luò)安全法》第41條：網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者收集、使用個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則，公開收集、使用規(guī)則，明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，并經(jīng)被收集者同意。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者不得收集與其提供的服務(wù)無(wú)關(guān)的個(gè)人信息，不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和雙方的約定收集、使用個(gè)人信息，并應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定和與用戶的約定，處理其保存的個(gè)人信息。《民法總則》第111條：自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)。任何組織和個(gè)人需要獲取他人個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個(gè)人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個(gè)人信息。，但在實(shí)踐中個(gè)人信息保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。刑事領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù)尤為欠缺，在個(gè)人信息泄露的法律規(guī)制上，雖然2015年的《刑法修正案九》中對(duì)于《刑法》第253條進(jìn)行了修改與補(bǔ)充，明確非法獲取、出售、提供公民個(gè)人信息將受到刑法處罰，但條文中對(duì)于犯罪主體及犯罪行為的規(guī)定較為狹隘，許多新興的個(gè)人信息獲取方式并沒(méi)有包含在內(nèi)，對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

(二)政府機(jī)關(guān)監(jiān)管缺位

國(guó)務(wù)院多次組織召開打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪工作部際聯(lián)席會(huì)議，要求各地政府發(fā)揮各自監(jiān)管作用，著重打擊、集中偵破電信詐騙案件。但從電信詐騙治理現(xiàn)狀來(lái)看，聯(lián)席會(huì)議的要求并未得到全面落實(shí)，政府相關(guān)部門的監(jiān)管仍有缺失。例如，互聯(lián)網(wǎng)管理部門承擔(dān)了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管的責(zé)任，但是往往疏于對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的虛假信息和釣魚網(wǎng)站進(jìn)行及時(shí)清除。在案件的偵查過(guò)程中，還存在著部分網(wǎng)絡(luò)公司對(duì)公安機(jī)關(guān)的調(diào)查工作不予配合的狀況[3]，互聯(lián)網(wǎng)管理部門對(duì)此沒(méi)有采取有效的監(jiān)管和強(qiáng)有力的措施。工信部雖然制定了相關(guān)政策要求落實(shí)手機(jī)用戶實(shí)名制，但截至目前全國(guó)部分省份仍然未完全落實(shí)，地方的通信管理部門也未受到懲處。如何明確劃分不同主體之間的監(jiān)管職責(zé)，避免“九龍治水”的局面，也是優(yōu)化監(jiān)管效果的關(guān)鍵問(wèn)題。

(三)偵查技術(shù)相對(duì)落后

隨著科技的發(fā)展，電信詐騙的手段逐漸多樣化、科技化、復(fù)雜化。筆者在重慶市反詐騙中心調(diào)研的過(guò)程中得知，目前偵查機(jī)關(guān)遇到最大的難題之一就是犯罪嫌疑人的技術(shù)手段不斷翻新，例如目前常見(jiàn)的通過(guò)境外使用VOIP網(wǎng)絡(luò)電話追查的難度極大。另外，智能手機(jī)的普及也為詐騙犯罪的滋生提供了土壤，使用手機(jī)社交軟件散播虛假信息實(shí)施詐騙，其信息的準(zhǔn)確內(nèi)容難以追查，對(duì)犯罪嫌疑人的定位更是一籌莫展。更為嚴(yán)重的是，犯罪嫌疑人在境外研制手機(jī)病毒攻擊國(guó)內(nèi)智能手機(jī)用戶中的手機(jī)銀行軟件，竊取用戶資金。由于手機(jī)病毒傳播速度快，偵查難度大，現(xiàn)有偵查條件難以準(zhǔn)確找到境外手機(jī)病毒的傳播源?？傮w而言，公安機(jī)關(guān)的偵查技術(shù)相對(duì)于電信詐騙的手段而言較為落后，傳統(tǒng)的技術(shù)手段難以攻克詐騙人員先進(jìn)的技術(shù)壁壘。近年來(lái)公安機(jī)關(guān)嚴(yán)打電信詐騙，但目前木馬程序、偽基站、釣魚網(wǎng)站等仍然在生產(chǎn)和銷售，且技術(shù)不斷升級(jí)。偵查機(jī)關(guān)目前的技術(shù)手段無(wú)法徹底攔截詐騙活動(dòng)，也無(wú)法及時(shí)有效地偵查出犯罪人員的作案窩點(diǎn)，辦案效率相對(duì)較低。

(四)多主體的協(xié)作效應(yīng)不明顯

自國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立部際聯(lián)席會(huì)議制度打擊電信詐騙犯罪以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)初步建立了多主體的協(xié)同機(jī)制，且已具有一定的成效。然而這種協(xié)同機(jī)制在實(shí)踐運(yùn)用中還存在諸多問(wèn)題，主要體現(xiàn)在公民的防范意識(shí)、政府及司法機(jī)關(guān)和其他主體之間的協(xié)作與長(zhǎng)效機(jī)制的建立上。

在電信詐騙的防治中，不斷提升公民自身的防范意識(shí)是重中之重。當(dāng)前電信詐騙案件層出不窮，其根本原因在于民眾防范意識(shí)薄弱。電信詐騙防范意識(shí)的增強(qiáng)需要公民、媒體與政府、司法機(jī)關(guān)的共同努力，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，僅僅強(qiáng)調(diào)公民自身加強(qiáng)自我防范意識(shí)難以達(dá)到理想的效果。

政府及司法機(jī)關(guān)由于自身資源的限制，難以單獨(dú)應(yīng)對(duì)電信詐騙案件，實(shí)踐中主要從兩個(gè)方面對(duì)電信詐騙進(jìn)行打擊，一是通信流，二是資金流。由于電信、金融企業(yè)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，無(wú)權(quán)對(duì)某些電信詐騙行為進(jìn)行處理，政府及司法機(jī)關(guān)的積極介入?yún)f(xié)作就顯得至關(guān)重要。而實(shí)踐中由于溝通和協(xié)作機(jī)制的不暢通，導(dǎo)致難以對(duì)這類行為進(jìn)行有效打擊，多主體之間的協(xié)作障礙也使得司法機(jī)關(guān)在辦理相關(guān)案件中面臨查詢難、證據(jù)收集難等問(wèn)題。

單個(gè)主體應(yīng)當(dāng)在電信詐騙防治中的不同環(huán)節(jié)起到不同的作用，而由于缺乏系統(tǒng)性的治理思維，長(zhǎng)效的治理機(jī)制難以構(gòu)建，使得各個(gè)主體在對(duì)電信詐騙進(jìn)行防治時(shí)出現(xiàn)各種不利局面，嚴(yán)重影響了治理效率，增加了治理成本。以一些區(qū)縣一級(jí)的電信詐騙防治為例，公安機(jī)關(guān)在接到有關(guān)電信詐騙的險(xiǎn)情時(shí)，如要對(duì)受害者的資金流向進(jìn)行查詢，需要上報(bào)省廳一級(jí)的公安部門，得到授權(quán)后才能在有關(guān)機(jī)構(gòu)辦理查詢業(yè)務(wù)，而中間所花費(fèi)的時(shí)間足以使犯罪分子將非法所得打散，并在世界各地迅速提現(xiàn)。因此，有必要構(gòu)建新型常態(tài)化的電信詐騙防范協(xié)同機(jī)制。

三、社會(huì)治理視野下電信詐騙防范協(xié)同機(jī)制構(gòu)建路徑

電信詐騙不僅僅是法律問(wèn)題，更是社會(huì)綜合問(wèn)題，只有在社會(huì)治理理論的宏大視野下展開，才能找到系統(tǒng)化的解決方案。

(一)社會(huì)治理視野下的電信詐騙考察

1.社會(huì)治理理論的內(nèi)涵與外延

社會(huì)治理理論起源于西方，其本質(zhì)是以理性經(jīng)濟(jì)人為基礎(chǔ)的社會(huì)自我治理理論。在20世紀(jì)90年代末，我國(guó)學(xué)術(shù)界開始開展相關(guān)的治理理論研究。原脫胎于西方的社會(huì)治理理論在中國(guó)本土化的基礎(chǔ)上又被賦予了新的含義[4]。我國(guó)的社會(huì)治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府主導(dǎo)，依靠社會(huì)組織等多方面治理主體的參與，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)，其本質(zhì)是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的總體格局下的中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理[5]。運(yùn)用社會(huì)治理的思維能夠促進(jìn)多方主體共同對(duì)電信詐騙進(jìn)行防治，通過(guò)多主體之間的協(xié)同實(shí)現(xiàn)對(duì)電信詐騙進(jìn)行多過(guò)程、多層面的規(guī)制。此外，社會(huì)治理理論還能對(duì)電信詐騙這一問(wèn)題進(jìn)行多方面解構(gòu)，從而正確認(rèn)識(shí)其中不同主體的利益訴求和利益沖突，將不同主體的利益訴求融入到構(gòu)建的電信詐騙防范協(xié)同機(jī)制之中，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)電信詐騙的切實(shí)、長(zhǎng)效規(guī)制。

2.社會(huì)治理政策在電信詐騙防范中的具體適用

黨的十八屆三中全會(huì)提出，改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，提高社會(huì)治理水平，進(jìn)而創(chuàng)新社會(huì)治理。此外，全會(huì)還提出，改進(jìn)社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)從系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理四個(gè)方面出發(fā)，才能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新社會(huì)治理這一根本目的。這些治理思想的提出對(duì)電信詐騙防治具有重大的指導(dǎo)意義，也為具體防治措施的構(gòu)建指明了方向。同時(shí)，四項(xiàng)治理思維在電信詐騙問(wèn)題治理中又被賦予了不同的內(nèi)涵。

第一，系統(tǒng)治理是指在保證政府領(lǐng)導(dǎo)的情況下，最大程度地鼓勵(lì)和支持社會(huì)中各方主體的參與。電信詐騙環(huán)節(jié)繁多，僅直接相關(guān)的主體就包括受害人、電信企業(yè)、金融企業(yè)。電信詐騙同樣是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要相關(guān)各方的共同協(xié)作才能完成。

第二，依法治理是指相關(guān)主體在進(jìn)行社會(huì)治理活動(dòng)時(shí)，要凸顯立法的指導(dǎo)和支撐作用，同時(shí)法律也為具體的治理行為提供最終保障。依法治理是社會(huì)治理的核心內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)利用法治思維和法治方式解決社會(huì)矛盾，通過(guò)對(duì)權(quán)責(zé)進(jìn)行明晰，使得國(guó)家與社會(huì)、政府與公民之間在社會(huì)生活中的合作共治得以順利進(jìn)行。

第三，綜合治理是指利用多種手段對(duì)電信詐騙進(jìn)行治理，除了法治的保障作用以外，還應(yīng)當(dāng)加入技術(shù)手段和宣傳手段。電信詐騙是信息社會(huì)的產(chǎn)物，在對(duì)其的治理過(guò)程中信息技術(shù)手段顯然不能缺位。另外，宣傳手段能夠渲染一種嚴(yán)懲氛圍，增強(qiáng)傳統(tǒng)道德約束的力量，促使犯罪嫌疑人做出理性選擇，規(guī)范自身的行為。

第四，源頭治理是指進(jìn)行社會(huì)治理時(shí)需要找到問(wèn)題產(chǎn)生的源頭，從而有針對(duì)性地進(jìn)行治理。首先應(yīng)該找到電信詐騙產(chǎn)生的根源，進(jìn)而有針對(duì)性地制定措施進(jìn)行防治。電信詐騙產(chǎn)生的原因多種多樣，除了信息技術(shù)的發(fā)展、社會(huì)形態(tài)改變等原因外，其中最為突出的原因便是個(gè)人信息的濫用。在構(gòu)建社會(huì)治理下的電信詐騙防范協(xié)同機(jī)制時(shí)，個(gè)人信息濫用這一源頭性問(wèn)題的妥善解決將成為重中之重。

(二)電信詐騙防范協(xié)同機(jī)制的基本框架與構(gòu)建路徑

1.電信詐騙防范協(xié)同機(jī)制的基本框架——“雙重保障，五方協(xié)同”

(1)雙重保障

雙重保障是指從技術(shù)層面和法律層面為電信詐騙防治提供雙重保障。電信詐騙既是一個(gè)法律問(wèn)題也是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，因此利用技術(shù)手段和法律手段共同完成電信詐騙的預(yù)防和懲治至關(guān)重要。法律與技術(shù)的關(guān)系具有兩面性：一方面法律需要對(duì)技術(shù)進(jìn)行規(guī)制，另一方面法律需要通過(guò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)其規(guī)制目標(biāo)。法律由于自身的穩(wěn)定性要求，只能緩慢地進(jìn)行變革，以應(yīng)對(duì)技術(shù)革新所帶來(lái)的新問(wèn)題。當(dāng)僅僅通過(guò)法律不能實(shí)現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)不具經(jīng)濟(jì)性時(shí)，利用技術(shù)手段解決問(wèn)題將變得尤為可行。

(2)五方協(xié)同

五方協(xié)同是指政府機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)、公民、電信詐騙環(huán)節(jié)中涉及到的電信和金融企業(yè)、社會(huì)組織和媒體之間的協(xié)同。當(dāng)前社會(huì)環(huán)境趨于復(fù)雜化，社會(huì)主體之間的利益邊界犬牙交錯(cuò)，正確地協(xié)調(diào)其中的利益關(guān)系是當(dāng)前社會(huì)治理必須考慮的因素。在電信詐騙活動(dòng)中的治理主體應(yīng)當(dāng)包含五類主體，即政府機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)、公民、電信和金融企業(yè)、社會(huì)組織、媒體。政府及司法機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的象征，負(fù)有社會(huì)管理和保護(hù)公民合法權(quán)益的義務(wù)，且在電信詐騙防治中應(yīng)起到主導(dǎo)作用；公民就其受害情況向公安機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)案既是其權(quán)利，也是其作為公民的義務(wù)；電信和金融企業(yè)有保障用戶使用其服務(wù)安全的責(zé)任；有效發(fā)揮社會(huì)組織的功能將極大地降低治理成本；媒體應(yīng)著力搭建溝通平臺(tái)和引導(dǎo)社會(huì)輿論，營(yíng)造遵紀(jì)守法的社會(huì)氛圍。

2.電信詐騙防范協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建路徑

設(shè)計(jì)“雙重保障，五方協(xié)同”基本框架的根本目的在于構(gòu)建有效的電信詐騙防范協(xié)同機(jī)制，通過(guò)多方的協(xié)同作用，加之技術(shù)與法律的保障作用，從而創(chuàng)新社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)對(duì)電信詐騙的根本防治。該防范協(xié)同機(jī)制將在電信詐騙犯罪行為的各個(gè)階段起作用，通過(guò)搭建信息資源共享平臺(tái)，各治理主體之間能夠?qū)崟r(shí)了解實(shí)際狀況，從而針對(duì)具體情況采取不同的應(yīng)對(duì)策略。在電信詐騙的預(yù)備階段，個(gè)人、電信和金融企業(yè)與政府機(jī)關(guān)共同切實(shí)保護(hù)個(gè)人信息，政府機(jī)關(guān)積極履行監(jiān)管職責(zé)。此外，電信企業(yè)也需要對(duì)違法利用電信服務(wù)的情況進(jìn)行排查，媒體也應(yīng)對(duì)相關(guān)事件進(jìn)行持續(xù)報(bào)道。在電信詐騙的實(shí)施階段，則需要電信企業(yè)對(duì)違規(guī)通信線路進(jìn)行屏蔽，銀行對(duì)異常交易進(jìn)行辨別并采取措施，社會(huì)組織利用技術(shù)手段完成對(duì)電信詐騙行為的識(shí)別并對(duì)被詐騙人進(jìn)行提醒，同時(shí)個(gè)人對(duì)電信詐騙的自我預(yù)防能力也不可或缺。在電信詐騙的偵破階段，則需要三方主體的共同協(xié)作，被害人應(yīng)當(dāng)直接將受騙相關(guān)情況向公安機(jī)關(guān)如實(shí)反映，電信、金融企業(yè)為公安機(jī)關(guān)提供相關(guān)服務(wù)記錄以協(xié)助破案。在電信詐騙的救濟(jì)階段，司法機(jī)關(guān)幫助受害人追回錢款和提供司法救濟(jì)，金融企業(yè)將協(xié)助司法機(jī)關(guān)及時(shí)將錢款返還給受害人，社會(huì)組織可以利用其專業(yè)技能提供物質(zhì)性和非物質(zhì)性的幫助，媒體則需發(fā)揮監(jiān)督作用和輿論引導(dǎo)作用，以保證對(duì)受害人的救濟(jì)順利有序進(jìn)行(見(jiàn)圖2)。

圖2　電信詐騙不同環(huán)節(jié)中的多主體協(xié)同

(1)探索新型技術(shù)解決方案

現(xiàn)行的電信詐騙防治技術(shù)主要包括3類，即基于內(nèi)容的自動(dòng)過(guò)濾技術(shù)、黑名單與白名單技術(shù)、標(biāo)記技術(shù)。但現(xiàn)有技術(shù)已無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需求，新型技術(shù)將為電信詐騙的技術(shù)防范措施提供新的思路，基于海量行為數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)技術(shù)將成為防范電信詐騙的利器。大數(shù)據(jù)技術(shù)在電信詐騙防治中的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，通過(guò)不斷地對(duì)積累的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，能夠針對(duì)現(xiàn)行嚴(yán)重的電信詐騙技術(shù)手段設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的系統(tǒng)性技術(shù)解決方案；第二，能夠?qū)ψ钚聰?shù)據(jù)進(jìn)行建模分析，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)新型詐騙手段的識(shí)別，進(jìn)而對(duì)現(xiàn)有的防護(hù)系統(tǒng)進(jìn)行完善，或重新設(shè)計(jì)新的防護(hù)系統(tǒng)。

大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)利用VOIP技術(shù)進(jìn)行的詐騙防治將起到重大作用，傳統(tǒng)方法對(duì)利用VOIP技術(shù)進(jìn)行通信的探知只能局限于單個(gè)獨(dú)立的通信網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，一旦該通信線路接入到另一通信網(wǎng)絡(luò)(如從國(guó)內(nèi)的通信網(wǎng)絡(luò)接入國(guó)際通信網(wǎng)絡(luò))，唯有各國(guó)通信網(wǎng)絡(luò)的主管部門進(jìn)行共同合作才能實(shí)現(xiàn)對(duì)通信線路的監(jiān)控*Sahin, Merve, and Aurélien Francillon.Over-the-top Bypass: Study of a recent telephony fraud.Proceedings of the 2016 ACM SIGSAC Conference on Computer and Communications Security. ACM, 2016.。由于國(guó)與國(guó)之間的利益沖突，使得各方的協(xié)作往往難以實(shí)現(xiàn)，因此建立完善的防護(hù)監(jiān)控技術(shù)系統(tǒng)更具有實(shí)際意義。以德國(guó)基于VOIP技術(shù)構(gòu)建的詐騙綜合防治系統(tǒng)為例，該系統(tǒng)利用三層防護(hù)機(jī)制在不同層級(jí)發(fā)揮作用。第一層防線是針對(duì)實(shí)時(shí)攻擊進(jìn)行掃描的分布式感應(yīng)系統(tǒng)；第二層防線是結(jié)合防火墻技術(shù)與入侵技術(shù)的深度包檢測(cè)；第三層防線是詐騙防治的關(guān)鍵防護(hù)層，該層能夠結(jié)合深度學(xué)習(xí)和專家系統(tǒng)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從而完成檢測(cè)和預(yù)警。其基本運(yùn)作機(jī)理是通過(guò)對(duì)實(shí)時(shí)檢測(cè)數(shù)據(jù)與線下統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)的協(xié)同利用，輔以包括規(guī)則、分析、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、群集等不同的算法和技術(shù)，形成一個(gè)欺詐監(jiān)控中央信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)能夠通過(guò)防火墻技術(shù)或者SIP服務(wù)器對(duì)欺詐行為進(jìn)行主動(dòng)防護(hù)，也可對(duì)其進(jìn)行被動(dòng)監(jiān)控。此外，該系統(tǒng)還能夠?qū)阂庥脩舻腎P地址進(jìn)行定位，并將其記錄到延展實(shí)時(shí)黑名單中，進(jìn)而拒絕其使用相關(guān)服務(wù)[6]。當(dāng)該系統(tǒng)不能再對(duì)新型的利用VOIP技術(shù)進(jìn)行詐騙的行為進(jìn)行防護(hù)時(shí)，根據(jù)新的防護(hù)需求，更加完善和有效的防護(hù)系統(tǒng)將得以建立，實(shí)現(xiàn)新一階段的電信詐騙防護(hù)。

(2)完善電信詐騙相關(guān)立法

第一，出臺(tái)相關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則。2016年12月20日，兩高發(fā)布《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，統(tǒng)一了全國(guó)電信詐騙案件立案標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)詐騙分子的共同犯罪問(wèn)題、主觀“明知”問(wèn)題以及管轄問(wèn)題等方面作出了詳細(xì)規(guī)定。然而對(duì)電信詐騙犯罪的全面防治還需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：首先，在立案方面，考慮到各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，應(yīng)當(dāng)允許部分地區(qū)降低立案數(shù)額的規(guī)定，否則將導(dǎo)致許多案件無(wú)法進(jìn)入程序，使得相關(guān)的執(zhí)法工作陷入困境；其次，對(duì)幫助取款人責(zé)任的認(rèn)定除了按照《意見(jiàn)》中的綜合考察因素之外，還應(yīng)從考慮其對(duì)電信詐騙的概括性認(rèn)識(shí)，如對(duì)于幫助取款人，即使其主觀上不了解犯罪人實(shí)施了電信詐騙行為，但其應(yīng)當(dāng)對(duì)行為的違法性做出認(rèn)識(shí)[7]，因而幫助取款人可被認(rèn)定為詐騙犯罪的共犯；最后，對(duì)于實(shí)施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的被告人的刑罰使用應(yīng)當(dāng)靈活選擇，《意見(jiàn)》規(guī)定應(yīng)當(dāng)注重財(cái)產(chǎn)刑的處罰，增強(qiáng)立法的威懾效果。

第二，完善現(xiàn)行相關(guān)立法。完善立法應(yīng)當(dāng)同時(shí)從民事、行政、刑事角度考慮。從民事角度而言，應(yīng)當(dāng)確定電信運(yùn)營(yíng)商、金融行業(yè)有關(guān)人員的侵權(quán)責(zé)任和違約責(zé)任的補(bǔ)償責(zé)任[8]，以保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。電信詐騙因隱蔽性、非接觸性、高發(fā)性等特征而難以被破獲，受害人一旦遭遇到財(cái)產(chǎn)損失也難以追回。根據(jù)《電信條例》第5條的規(guī)定，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)為電信用戶提供安全的電信服務(wù)?！渡虡I(yè)銀行法》第4條也規(guī)定安全原則是銀行的經(jīng)營(yíng)原則之一，然而在現(xiàn)實(shí)生活中電信詐騙受害人卻鮮能向電信運(yùn)營(yíng)商或銀行主張賠償。用戶與電信運(yùn)營(yíng)商或金融機(jī)構(gòu)簽訂合同，用戶享受其服務(wù)時(shí)資金安全應(yīng)當(dāng)受到保障。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法的方式明確電信運(yùn)營(yíng)商或金融機(jī)構(gòu)的安全保障義務(wù)，在用戶受騙后，若電信運(yùn)營(yíng)商或金融機(jī)構(gòu)不能提供證明說(shuō)明其已盡到安全保障義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任中的補(bǔ)償責(zé)任。如電信運(yùn)營(yíng)商或金融機(jī)構(gòu)明知或應(yīng)知犯罪分子利用其服務(wù)進(jìn)行詐騙而未采取必要措施的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

從行政立法上來(lái)看，應(yīng)當(dāng)明確電信詐騙中的行政監(jiān)管主體，明確其監(jiān)管責(zé)任。如各地的通信管理局應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)名制落實(shí)情況進(jìn)行逐一排查，保證400、一號(hào)通、商務(wù)總機(jī)等易被用于電信詐騙的電信業(yè)務(wù)與注冊(cè)用途相符合。若因監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查工作不到位導(dǎo)致基礎(chǔ)電信企業(yè)仍然違規(guī)開展相關(guān)業(yè)務(wù)的，不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)基礎(chǔ)電信企業(yè)進(jìn)行行政處罰，對(duì)監(jiān)督檢查工作的直接負(fù)責(zé)人也應(yīng)給予相應(yīng)的處罰。

從刑事領(lǐng)域來(lái)看，應(yīng)當(dāng)以刑法修正案的形式將電信詐騙單獨(dú)入刑。當(dāng)前電信詐騙防治的一個(gè)主要問(wèn)題便是罪刑不相適應(yīng)，難以做到對(duì)電信詐騙的一般性預(yù)防，也損害了司法的公正性[9]。電信詐騙獨(dú)立入刑能夠處理其中的未成年人犯罪、共犯認(rèn)定和管轄權(quán)爭(zhēng)議等問(wèn)題。此外，增設(shè)“電信詐騙罪”還能夠更好地指導(dǎo)司法部門對(duì)此類案件的處理，以便于學(xué)界積極對(duì)電信詐騙防范機(jī)制進(jìn)行深入研究。

第三，推動(dòng)制定專門的《個(gè)人信息保護(hù)法》。我國(guó)現(xiàn)行與個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)定比較分散，這種保護(hù)模式在一定程度上也助長(zhǎng)了詐騙分子的氣焰，加快推動(dòng)《個(gè)人信息保護(hù)法》的出臺(tái)刻不容緩。首先，確定《個(gè)人信息保護(hù)法》的保護(hù)原則。立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定知情同意原則、目的明確原則、限制利用原則、安全保護(hù)原則等，以保障個(gè)人信息正常的收集、利用、儲(chǔ)存、傳輸?shù)萚10]。其中主要的原則包括知情同意原則、限制利用原則與安全保護(hù)原則。知情同意原則保障用戶對(duì)個(gè)人信息的處理享有知情權(quán)，限制利用原則保障個(gè)人信息控制者只能在法定和約定范圍內(nèi)使用個(gè)人信息，安全保護(hù)原則保障個(gè)人信息的安全，嚴(yán)禁濫用個(gè)人信息。其次，確定個(gè)人信息主體權(quán)利和個(gè)人信息控制者義務(wù)。在《個(gè)人信息保護(hù)法》中，應(yīng)當(dāng)明確個(gè)人信息主體的權(quán)利與個(gè)人信息控制者的義務(wù)，以保障個(gè)人信息這一資源在社會(huì)中的合理流通使用。個(gè)人信息主體應(yīng)當(dāng)享有個(gè)人信息控制權(quán)，即有權(quán)對(duì)自身的個(gè)人信息的收集和使用情況要求信息控制者進(jìn)行披露，個(gè)人信息主體還有權(quán)在知曉自身個(gè)人信息存在或可能存在危險(xiǎn)狀況時(shí)選擇退出，可以借鑒歐盟所采取的“被遺忘權(quán)”方式，要求個(gè)人信息控制者在數(shù)據(jù)庫(kù)中予以刪除[11-12]。個(gè)人信息控制者的義務(wù)主要包括信息披露義務(wù)與安全保護(hù)義務(wù)，個(gè)人信息控制者有義務(wù)定期或應(yīng)個(gè)人信息主體要求提供個(gè)人信息保護(hù)情況，應(yīng)當(dāng)建立完善的內(nèi)部個(gè)人信息保護(hù)制度，保證用戶的個(gè)人信息安全，并在發(fā)生個(gè)人信息安全事故后，積極采取手段防止損失進(jìn)一步加大。最后，確定個(gè)人信息主體的救濟(jì)措施。無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，若法律不為權(quán)利的侵害進(jìn)行救濟(jì)，那么權(quán)利設(shè)置的意義將無(wú)從談起。個(gè)人信息主體的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)從三方面進(jìn)行設(shè)計(jì)：濫用或買賣個(gè)人信息的行為，除了可按照刑法追究其刑事責(zé)任外，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任；保護(hù)不當(dāng)導(dǎo)致大量公民個(gè)人信息泄露的，個(gè)人信息控制者也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任，由相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰；由于個(gè)人信息控制者保護(hù)不當(dāng)，導(dǎo)致個(gè)人信息被不法分子利用，致使個(gè)人信息主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵害的，當(dāng)個(gè)人信息主體不能向直接侵權(quán)人請(qǐng)求賠償時(shí)，個(gè)人信息控制者應(yīng)當(dāng)對(duì)損失承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。

(3)促進(jìn)多主體協(xié)同參與

多主體參與是社會(huì)治理中的重要內(nèi)容，能在最大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)不同利益主體的協(xié)調(diào)，從而優(yōu)化社會(huì)治理，對(duì)政府公信力與權(quán)威的提升也具有重要作用。電信詐騙的社會(huì)治理要求各主體積極參與，形成治理合力，最終實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

第一，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)積極參與電信詐騙防治。電信詐騙的核心特征是犯罪分子通過(guò)通信工具將詐騙信息向受害人傳送，然后受害人通過(guò)銀行或其他金融企業(yè)將錢款轉(zhuǎn)到犯罪分子賬戶。該流程中所涉及到的企業(yè)主要包括電信企業(yè)和金融企業(yè)，就電信企業(yè)而言，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制落實(shí)對(duì)電信詐騙防治至關(guān)重要。此外，網(wǎng)絡(luò)的普遍實(shí)名制還意味著電信機(jī)構(gòu)在個(gè)人信息控制中應(yīng)當(dāng)負(fù)有更加嚴(yán)格的保護(hù)義務(wù)。對(duì)以銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)而言，犯罪分子一旦騙取受害人錢款便立即通過(guò)銀行卡將資金分散，進(jìn)而通過(guò)多地取款甚至是跨境取款的方式實(shí)現(xiàn)贓款的最終轉(zhuǎn)移。金融機(jī)構(gòu)的積極配合便于偵查機(jī)關(guān)準(zhǔn)確確定犯罪嫌疑人身份，同樣也有助于受害人錢款的及時(shí)追回。

第二，明確電信詐騙防范中的政府職責(zé)。一方面政府應(yīng)引導(dǎo)電信、銀行等企業(yè)積極承擔(dān)其社會(huì)責(zé)任以保障用戶的財(cái)產(chǎn)安全，相關(guān)企業(yè)明知或應(yīng)知不法分子利用其服務(wù)對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行詐騙的，行政監(jiān)管部門有權(quán)對(duì)涉事企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的懲處，可依法要求其對(duì)用戶的損失承擔(dān)賠償責(zé)任，對(duì)直接負(fù)責(zé)人可追究相關(guān)的法律責(zé)任。另一方面公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭受損害后，司法機(jī)關(guān)應(yīng)給予及時(shí)救濟(jì)，維護(hù)社會(huì)公平正義。

第三，進(jìn)一步發(fā)揮媒體的宣傳與監(jiān)督作用。媒體在社會(huì)治理中的正面報(bào)道與監(jiān)督作用必不可少，特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，有73.8%的公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)新聞媒體了解電信詐騙信息。及時(shí)、正面的新聞報(bào)道能夠充分表達(dá)政府打擊電信詐騙和維護(hù)人民財(cái)產(chǎn)安全的決心，增強(qiáng)社會(huì)公眾的安全感，強(qiáng)化對(duì)犯罪分子的震懾效果。媒體的監(jiān)督作用還能夠促使公權(quán)力積極履行職責(zé)。以徐玉玉案為例，該事件被媒體曝光之后，在社會(huì)輿論的監(jiān)督下，兩個(gè)多月的時(shí)間內(nèi)犯罪嫌疑人全部被抓獲，媒體監(jiān)督效果可見(jiàn)一斑。

第四，激發(fā)社會(huì)組織活力?？蓞⑴c電信詐騙防治的社會(huì)組織主要分為兩類，第一類是擁有專業(yè)反詐騙技術(shù)的公司，如某些地方政府就與互聯(lián)網(wǎng)公司展開反電信詐騙平臺(tái)，通過(guò)利用此類公司的大數(shù)據(jù)技術(shù)，基于海量信息的分析，最終完成對(duì)詐騙行為的識(shí)別，直接從源頭上遏制電信詐騙的高發(fā)態(tài)勢(shì)。第二類是能夠?yàn)殡娦旁p騙受害人進(jìn)行救濟(jì)的社會(huì)組織，特別是老年人一旦遭受電信詐騙，其損失往往是其數(shù)十年的積蓄，適當(dāng)?shù)貙?duì)老年電信詐騙受害者進(jìn)行救濟(jì)有利于維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

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