基于新舊動能轉(zhuǎn)換的萊蕪市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展分析

丁愛芳，史衛(wèi)東

(1.山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山東 濟南　250013；2.泰山學(xué)院 旅游學(xué)院，山東 泰安　271000)

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，以創(chuàng)新發(fā)展引領(lǐng)的五大理念深入實施，大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，給新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的孕育創(chuàng)造了巨大機會空間，以技術(shù)創(chuàng)新為引領(lǐng)，以新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式為核心，以知識、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素為支撐的經(jīng)濟發(fā)展新動能正在形成。同時不可否認，我國農(nóng)村老齡化問題，農(nóng)村發(fā)展要素短缺問題逐步凸顯，倒逼鄉(xiāng)村發(fā)展新舊動能轉(zhuǎn)換問題成為新時期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心問題。加快培育壯大新動能、改造提升傳統(tǒng)動能是促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和實體經(jīng)濟升級的重要途徑，也是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要著力點。2017年初，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務(wù)培育壯大經(jīng)濟發(fā)展新動能加快新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換的意見》，提出四個具體任務(wù)措施，其中，激發(fā)生產(chǎn)要素流動的活力問題是新時期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵問題，重點要促進知識、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動、有效集聚，促動智力要素集聚流動，促進科技成果加速轉(zhuǎn)化，創(chuàng)新新技術(shù)新業(yè)態(tài)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的模式。本文重點從城鄉(xiāng)要素統(tǒng)籌的角度，研究新舊動能轉(zhuǎn)換的探索性思路。

一、研究基礎(chǔ)

根據(jù)有關(guān)研究進展，梳理國內(nèi)主要實踐經(jīng)驗，選擇研究區(qū)域，指出城鄉(xiāng)要素統(tǒng)籌的主要問題。

(一)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素統(tǒng)籌的實踐經(jīng)驗與總結(jié)

浙江從擴權(quán)強縣到擴權(quán)強鎮(zhèn)，通過把許多縣級政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)限權(quán)能下放給中心鎮(zhèn)，給予小城鎮(zhèn)更多的發(fā)展權(quán)力，激發(fā)了發(fā)展活力，增強了基層政府社會管理和公共服務(wù)的能力，促進城鄉(xiāng)土地、資金、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素緊密溝通與交流，使中心鎮(zhèn)成為聯(lián)系縣城、農(nóng)村的關(guān)鍵紐帶。蘇南地區(qū)重點踐行“三集中、三置換、三合作和三統(tǒng)籌”。嘉興市主要是通過“兩分兩換”推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，“兩分”即將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；“兩換”則是以承包地換股、換租、換保障，推進集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。重慶重點在推進土地流轉(zhuǎn)和集約利用制度創(chuàng)新。成都主要是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，推行“三個集中”和“三大重點工程”，促進城鄉(xiāng)在全域差異化發(fā)展方面有所突破，在相對落后的農(nóng)村地區(qū)推行“三大重點工程”。對暫不具備“三個集中”條件的廣大農(nóng)村地區(qū)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施條件比較差、相對貧困的第三圈層遠郊農(nóng)村，大力實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)和扶貧開發(fā)“三大重點工程”。

(二)對既有實踐經(jīng)驗的思考

習(xí)近平總書記指出：“城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰，要推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?！辈荒堋耙誀奚r(nóng)業(yè)為代價換取工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)傾斜政策、以犧牲農(nóng)村為代價換取少數(shù)大城市過度集聚發(fā)展的區(qū)域傾斜政策、以進城農(nóng)民失業(yè)和貧困化為代價換取過快的人口城市化和社會問題惡化”。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要吸取日本的教訓(xùn)，防止農(nóng)村地區(qū)“過疏化”。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心是解決城鄉(xiāng)價值差異問題，農(nóng)村戶口附著的財產(chǎn)價值本身不等于城市戶口，重在如何讓農(nóng)民財產(chǎn)增值，讓農(nóng)民一起享受發(fā)展的成果。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的瓶頸問題是涉及到土地制度、公共服務(wù)、社會保障等制度改革的破冰。各地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)驗具有典型的時代特征和地方特色，不能搬來就用。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需要考慮城市發(fā)展的動力有多大，需要考慮農(nóng)村老齡化、高投入低產(chǎn)出低效農(nóng)業(yè)的基本事實，需要考慮山區(qū)和平原的差異，需要考慮生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)的差異。需要創(chuàng)造基于城鄉(xiāng)等值的價值理念和城鄉(xiāng)公共服務(wù)軟環(huán)境均等化的服務(wù)理念。

二、研究區(qū)域選擇

本研究基于以下三點考慮，選擇山東省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試點市——萊蕪市為研究對象。

(一)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢

2015年，萊蕪市完成地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)665.83億元，地方財政收入50.17億元，城鄉(xiāng)收入比僅為2.4:1，遠低于全國平均水平。萊蕪市是“中國生姜之鄉(xiāng)”“中國花椒之鄉(xiāng)”“中國黃金蜜桃之鄉(xiāng)”；境內(nèi)資源富集，煤、鐵儲量豐富，是華東地區(qū)重要的煤炭和鐵礦石生產(chǎn)基地；文化底蘊深厚，齊魯文化在這里相互交融，形成了“崇德尚實、重工厚商”的地域文化風(fēng)尚；自然風(fēng)光優(yōu)美，城市建設(shè)日新月異，先后創(chuàng)建為“中國優(yōu)秀旅游城市”“國家園林城市”“國家衛(wèi)生城市”和“全國文明城市提名資格城市”“省級城鎮(zhèn)化試點城市”。

(二)地域狹小，省直管優(yōu)勢

全市總面積2246平方公里，轄萊城區(qū)、鋼城區(qū)和五個省級園區(qū)，共20個鎮(zhèn)(街道)，人口135萬，是全省地域面積最小、人口規(guī)模最少、相當(dāng)于縣級市規(guī)模的地級市，具備開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點工作的良好地域條件。

(三)具有濟萊協(xié)作區(qū)建設(shè)的地緣優(yōu)勢

山東省委省政府把濟萊協(xié)作區(qū)作為省會城市群經(jīng)濟圈建設(shè)的切入點和突破口，充分發(fā)揮省會綜合優(yōu)勢，利用萊蕪與濟南空間相接、產(chǎn)業(yè)相連，接受輻射帶動最便利、最直接的有利條件，著力推進兩市組織領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)略規(guī)劃、重大布局“三個統(tǒng)一”和交通、通信、戶籍管理、公共服務(wù)、資源配置“五個同城化”，實現(xiàn)濟萊兩地優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展、互促共贏。

三、研究區(qū)域城鄉(xiāng)要素統(tǒng)籌的基礎(chǔ)與問題

(一)萊蕪市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)

1.試點示范經(jīng)驗

2008年，萊蕪市被確定為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試點市，按照“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展”的思路，創(chuàng)建了具有萊蕪特色的“共享型融合發(fā)展模式”。2013年省政府將萊蕪確定為“涉農(nóng)資金整合配套改革試點市”。2014年山東省委省政府確定將萊蕪市列為省級新型城鎮(zhèn)化綜合試點市。在推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革工作中，積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗。

2.政策基礎(chǔ)

2008年以來，先后出臺了《萊蕪市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綱要》等一批綜合性政策文件，制定了《關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理一體化的實施意見》《關(guān)于推進“兩股兩建”加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意見》等70多個實施意見和配套政策。制定出臺了《關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見》，編制完成了《萊蕪創(chuàng)建新型城鎮(zhèn)化示范市頂層設(shè)計方案》，在全市形成了較為完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃政策體系。

3.研究創(chuàng)新基礎(chǔ)

國務(wù)院發(fā)展研究中心將萊蕪市確定為城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革固定調(diào)研聯(lián)系點，中國社科院與萊蕪市合作開展了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“萊蕪模式”研究，萊蕪市在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村垃圾治理、衛(wèi)生融合發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革以及涉農(nóng)資金整合等方面取得了顯著成績。2011年8月在北京舉辦了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展暨萊蕪模式高層論壇，并向社會各界發(fā)布了研究成果。

(二)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得的萊蕪經(jīng)驗

1.城鄉(xiāng)資源配置方面

打破行政區(qū)劃、城鄉(xiāng)界限，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進人口、土地、資金、技術(shù)等各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間優(yōu)化配置；推動優(yōu)質(zhì)資源由城市向鄉(xiāng)村延伸；重點在土地流轉(zhuǎn)、“飛地經(jīng)濟”、破除城鄉(xiāng)二元體制等方面進行了探索實踐，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新格局。

2.三集中策略取得了一定成效

工業(yè)向園區(qū)集中，鎮(zhèn)域經(jīng)濟和“飛地經(jīng)濟”結(jié)合；農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，實施土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制，提出城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、存量挖潛的總體方略。

3.積極創(chuàng)新“兩股兩建”路子

土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化；農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化。建立新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。

(三)萊蕪城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨的問題

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，需要加強；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，需要加快?？s小城鄉(xiāng)收入差距任務(wù)艱巨，公共服務(wù)均等化任重道遠(詳見表1)，城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生“軟”資源差異大，城鄉(xiāng)人居環(huán)境差異大，相比于城市，鄉(xiāng)村環(huán)境缺乏塑造，鄉(xiāng)村景觀缺乏引導(dǎo)。

表1　萊蕪市城鄉(xiāng)收入比

四、激發(fā)生產(chǎn)要素流動的活力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素統(tǒng)籌

相比于鄉(xiāng)村，城市具有資金、技術(shù)的優(yōu)勢，而鄉(xiāng)村有土地的優(yōu)勢，且尚有部分剩余勞動力，城鄉(xiāng)要素組織應(yīng)著眼于發(fā)掘鄉(xiāng)村的資源優(yōu)勢，確權(quán)賦能，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，要素市場的城鄉(xiāng)一體化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本問題。

(一)讓土地要素流動，激發(fā)土地活力

流動的要素才產(chǎn)生附加值，因此，通過建立宅基地跨鎮(zhèn)跨村異地置換機制，要讓土地要素“流”起來。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。推進農(nóng)用地與農(nóng)村社會保障的銜接機制建立。

1.對工業(yè)用地的新增和更新實施有效管控

參考德清縣的經(jīng)驗，根據(jù)地均稅收、地均工業(yè)增加值、單位能耗工業(yè)增加值、單位排污權(quán)稅收等有關(guān)指標(biāo)把土地分為五類，分別為重點發(fā)展類(優(yōu)先進行立項發(fā)展，保障土地供應(yīng))、鼓勵發(fā)展類(鼓勵企業(yè)進行技術(shù)改造，適當(dāng)支持用地需求)、提升更新類(鼓勵企業(yè)利用現(xiàn)有土地實施更新改造)和騰籠換鳥類(不予核準(zhǔn)和審批新的投資項目，禁止參與工業(yè)用地招拍掛活動)。

2.加快農(nóng)村生產(chǎn)要素有效配置

農(nóng)村生產(chǎn)要素主要是宅基地、耕地和林地使用權(quán)。農(nóng)村人之于城市人，有所不同的財產(chǎn)權(quán)是上述三類土地權(quán)利；而城市人之于農(nóng)村人，有所不同的是職工社保、職工醫(yī)保以及截止到90年代初期的福利分房。農(nóng)村生產(chǎn)要素的配置如果脫離了上述基本事實，將是無效配置。政策推行方面，需要靈活多樣，比如，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐，促進農(nóng)村資源有效配置。規(guī)范完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，推行土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款，拓寬農(nóng)村融資渠道。借力農(nóng)村土地三權(quán)分置和股權(quán)化改革的契機，建立政府主導(dǎo)的擔(dān)保機構(gòu)，以土地經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款，拓寬農(nóng)村融資渠道。

(二)讓資金要素放到鄉(xiāng)村生產(chǎn)環(huán)節(jié)，賦予資金要素新動能

新時期，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到57.35%。鄉(xiāng)村地區(qū)老齡化問題日益突出，鄉(xiāng)村勞動力的創(chuàng)新能力逐步減弱，鄉(xiāng)村發(fā)展資金極度短缺。常規(guī)思路來看，重點須要加快農(nóng)村信用合作社改革，抓好農(nóng)村金融網(wǎng)點和支付系統(tǒng)建設(shè)，把金融網(wǎng)點、支付系統(tǒng)延伸到村一級，加快農(nóng)村擔(dān)保體系建設(shè)，拓展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資渠道。需要指出，依靠各種商業(yè)貸款將資金放到農(nóng)村的做法已經(jīng)不能完全解決鄉(xiāng)村發(fā)展資金短缺的問題，一是缺少人，誰來貸款？誰能用這些貸款？二是農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展滯后已經(jīng)成為一個現(xiàn)實，是一個系統(tǒng)性的滯后，農(nóng)村發(fā)展僅僅依靠資金是難以完全解決的。需要增加人才、增加策略、增加思路。因此，與農(nóng)村發(fā)展資金問題一道，需要解決的問題很多。

(三)推動勞動力要素區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)一體化，促進合理流動、有效集聚

2014年，萊蕪市勞動力總量為86.5萬人，其中城鎮(zhèn)勞動力人口為34.3萬人，占比39.7%，鄉(xiāng)村勞動力人口為52.3萬人，占比60.3%，存在大量的農(nóng)業(yè)剩余人口。加快濟萊、城鄉(xiāng)勞動力市場一體化進程，按照建立濟萊勞動力市場一體化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，減少濟萊區(qū)域間以及城鄉(xiāng)之間勞動力流動壁壘。解決農(nóng)民工半城市化問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的平等交換。勞動力的區(qū)域流動問題仍然需要立足于當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)和土地流轉(zhuǎn)政策全過程，需要統(tǒng)籌布局推進。

勞動力要素市場化需要進行全面改革。城鄉(xiāng)、行業(yè)、戶籍等影響平等就業(yè)的制度障礙必須破解。需要系統(tǒng)分析農(nóng)村勞動力的文化層次、技術(shù)能力層次，因人就業(yè)。促進農(nóng)村勞動力升級，需要充分吸納城鎮(zhèn)勞動力新鮮血液充實到農(nóng)村發(fā)展中去。城市勞動力所帶來的新理念、新思路是核心，所帶來的資金和勞動力保障更是不可或缺。從國際經(jīng)濟社會發(fā)展經(jīng)驗來看，城市人口的城鄉(xiāng)兼業(yè)是維系農(nóng)村發(fā)展的重要路徑。

(四)實施智慧+，賦予技術(shù)創(chuàng)新新動能

由于區(qū)域內(nèi)技術(shù)水平限制，城鄉(xiāng)技術(shù)要素市場上，高端技術(shù)要素不足，創(chuàng)新輻射帶動作用不強，農(nóng)村現(xiàn)有創(chuàng)新資源缺乏，近期萊蕪應(yīng)加快城市技術(shù)要素供給側(cè)改革，提高技術(shù)要素水平，從而帶動先進技術(shù)在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)推廣應(yīng)用。

1.深入實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，創(chuàng)新發(fā)展新動力

建設(shè)低成本、便利化、全要素、開放式的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺。強化創(chuàng)新型人才的引進和培養(yǎng)。把人才作為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的破題之解，堅持高端人才引進，構(gòu)建創(chuàng)新發(fā)展新常態(tài)。

2.推進“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)，提升信息應(yīng)用水平

充分發(fā)揮信息化持續(xù)引領(lǐng)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略作用，擴大信息技術(shù)應(yīng)用范圍，提升信息服務(wù)能力。大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，推進以信息技術(shù)為核心的全領(lǐng)域覆蓋、全功能發(fā)揮、全過程控制和全要素供給。加快能源、交通、水利、國土、資源、環(huán)境等領(lǐng)域的改造升級，促進重要基礎(chǔ)設(shè)施精準(zhǔn)管理和高效運行。實施信息惠民工程，構(gòu)建數(shù)字城市、智能交通、智慧社區(qū)，提升政府服務(wù)、社會服務(wù)、民生服務(wù)信息化普及水平。

3.加快發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟，實施品牌帶動戰(zhàn)略

強化標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟引領(lǐng)，加快推進循環(huán)經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)化試點等重點標(biāo)準(zhǔn)化項目建設(shè)，加強政務(wù)服務(wù)、城市管理、公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)實施和試點建設(shè)，建立完善先進制造業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)體系。鼓勵企業(yè)推行質(zhì)量認證、卓越績效管理等方法，引導(dǎo)農(nóng)村專業(yè)合作社按照“專、精、特、新”的方向，高度重視品牌培育，致力打造一批“三品一標(biāo)”產(chǎn)品。

五、城鄉(xiāng)公共服務(wù)要素、生產(chǎn)要素與人的需要緊密掛鉤

萊蕪市鄉(xiāng)村地區(qū)已經(jīng)進入高度老齡化的發(fā)展階段，教育、醫(yī)療、文化、體育以及各類社會保障均應(yīng)該以這一現(xiàn)實為出發(fā)點考慮。著力解決城鄉(xiāng)教育資源優(yōu)質(zhì)均衡配置問題，重點解決農(nóng)村衛(wèi)生室和醫(yī)護人員不足的問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金市級統(tǒng)籌問題等。

(一)城鄉(xiāng)教師共享是根本有效的教育一體化策略

眾所周知，推進解決“大班額”問題是近期教育資源均等化配置的主要策略。但本研究不認為大班額問題是解決城鄉(xiāng)教育均等化的根本有效措施，城鄉(xiāng)教師共享才是根本有效的教育一體化策略。鄉(xiāng)村教育滯后的根本外在原因是教師資源的城鄉(xiāng)差異問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面每年大量的師范類高校畢業(yè)生難以就業(yè)，一方面鄉(xiāng)村教師資源短缺、文化水平低問題凸顯，城區(qū)的中小學(xué)之間差異也非常大。對于關(guān)系到國計民生的教育問題，應(yīng)該以教學(xué)質(zhì)量的全面、均等提高為出發(fā)點。

2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定，“義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主的管理體制”。對萊蕪市以市域為單位，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師共享，實施鄉(xiāng)村教師托管制，實施“區(qū)管校用”。鄉(xiāng)村地區(qū)小學(xué)教學(xué)應(yīng)該與城市均等，加之美麗的鄉(xiāng)村環(huán)境，鄉(xiāng)村教育發(fā)展應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)村小學(xué)比城市小學(xué)更有吸引力為目標(biāo)，而不僅僅是縮小城鄉(xiāng)差距。

(二)城鄉(xiāng)醫(yī)療資源共享，養(yǎng)老與醫(yī)療聯(lián)姻

鄉(xiāng)村醫(yī)療問題更是如此，醫(yī)師資源的差距是核心。目前鄉(xiāng)村老齡化問題逐漸顯露，相比于教育的城鄉(xiāng)均等化，醫(yī)療均等化問題是更為迫切的問題。因為鄉(xiāng)村中小學(xué)生數(shù)量銳減至90年代的30%左右，而60歲以上老年人比例則增加至90年代的3倍左右。鄉(xiāng)村醫(yī)療與養(yǎng)老聯(lián)姻，共同壯大，結(jié)合政府投入，融入商業(yè)手段，納入農(nóng)村地區(qū)土地等生產(chǎn)要素統(tǒng)籌的價值因素，將是醫(yī)療事業(yè)發(fā)展的主要方向。

(三)通過土地托管保障農(nóng)民養(yǎng)老

隨著農(nóng)村老齡人口的增加，數(shù)量的增加，比例的增加，農(nóng)村養(yǎng)老問題逐步成為社會關(guān)注的問題。土地是農(nóng)民特有的財產(chǎn)，也是僅有的財產(chǎn)，需要盡快推進土地確權(quán)工作，隨后通過土地的收益來實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老，這是一個可行的路子。關(guān)鍵問題在于土地如何收益？有誰來經(jīng)營？在國有土地制度不變的前提下，土地托管成為一種新的轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的方式。農(nóng)民將土地托管給農(nóng)地開發(fā)公司，收益可基本解決等同于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老資金數(shù)額的養(yǎng)老金問題。農(nóng)地開發(fā)公司的招商、開發(fā)、監(jiān)督管理是政府的責(zé)任。

六、結(jié)語

萊蕪市當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得了顯著成績，空間的“三集中”策略、“兩股兩建”路子取得了一定成效，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)取得顯著進展，鄉(xiāng)村路網(wǎng)、垃圾清運網(wǎng)、電網(wǎng)發(fā)展具有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，但城鄉(xiāng)要素市場的統(tǒng)籌面臨著許多制度障礙，因此破除城鄉(xiāng)要素市場障礙，促進城市資金、技術(shù)要素和鄉(xiāng)村的土地要素、剩余勞動力要素互補發(fā)展的動力機制，是當(dāng)前新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵一環(huán)。

公共服務(wù)最能體現(xiàn)政府的公共職能，萊蕪市鄉(xiāng)村地區(qū)人口萎縮導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共服務(wù)種類的需求也會產(chǎn)生很大的變化。鄉(xiāng)村地區(qū)總體呈現(xiàn)人口逐步減少，經(jīng)濟發(fā)展動力不佳的態(tài)勢，保持鄉(xiāng)村地區(qū)繁榮穩(wěn)定促進城鄉(xiāng)均等是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的核心，重點從鄉(xiāng)村教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老和公共服務(wù)設(shè)施配置方面提出突破的建議；特別對教育的“大班額”問題，城鄉(xiāng)教師資源、醫(yī)生資源共享問題，養(yǎng)老模式問題進行更深入探索。

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