大數(shù)據(jù)視角下深圳社會治理智能化的探索與實踐

李妍俐，韋武年

（廣東省委黨校 科學社會主義教研部，廣州 510050）

在當今網(wǎng)絡信息技術發(fā)達的時代，提高政府的治理能力主要是提升政府社會治理智能化水平。智能化意味著優(yōu)先依靠先進科學技術，特別是大數(shù)據(jù)技術的運用受到政府社會治理的優(yōu)先選擇。因此，我國政府深刻意識到大數(shù)據(jù)技術對政府創(chuàng)新社會治理模式和治理方式具有的重大作用和重要意義?；谝陨戏治?，將大數(shù)據(jù)技術運用在社會治理上對基層善治無疑具有實踐意義。

一、社會治理智能化的提出背景

(一)社會治理現(xiàn)代化過程中存在的現(xiàn)實困境

社會治理的參與者包括個體、單位、部門、非政府組織，并且普遍分布在諸多復雜領域，因而在社會治理智能化過程中也時常會引起一系列的社會問題和矛盾，延緩了社會治理現(xiàn)代化的進程。具體表現(xiàn)為人們參與社會治理的積極性較低，對社會治理的參與對象模糊不清，常常誤以為人民群眾就是社會治理的目標，繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的方式處理社會問題，治理能力滯后，缺乏大數(shù)據(jù)思維和較少運用大數(shù)據(jù)技術創(chuàng)新社會治理效能，治理機制創(chuàng)新滯后，不能滿足實踐工作的需求，缺少靈活運用大數(shù)據(jù)技術的專業(yè)人才和設備。因此，沒有科學的理念和正確的處理方式為指導，極大地增加治理的難度和時間、成本等費用，基層社會治理無法有效得到全面覆蓋。

（二）十九大報告首次提出社會治理智能化

習近平總書記在十九大報告中明確指出中國特色社會主義進入了新時代，并對新時代中國特色社會主義的發(fā)展方向和重要工作進行具體部署，其中在加強和創(chuàng)新社會治理領域方面提出，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平[1]?？梢?，黨的十九大明確社會治理方面目標，社會治理問題也是民生問題，提升政府治理和服務效率、智能化水平進而改善民生是體現(xiàn)國家以人民為中心的重大舉措。我們要注重應用先進的科技創(chuàng)新社會治理模式，促進社會治理更加科學，更加惠民。因此，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術尋找到一種新的社會治理方式，解決以往的社會治理難題，讓人民的生活更加美好，使廣大群眾擁有更多地獲得感、幸福感和安全感。

（三）我們進入了大數(shù)據(jù)時代

伴隨著云計算、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)是新一輪技術革命，我們進入了大數(shù)據(jù)時代，從此，人類社會實現(xiàn)由信息知識化轉向智能化發(fā)展?！按髷?shù)據(jù)是新的生產力，是新的生產要素，更是新的創(chuàng)新要素?！盵2]陸峰分析，大數(shù)據(jù)正在迅速成為采集、存儲和關聯(lián)分析數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)，是發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力的新一代信息技術和服務。

二、社會治理智能化的內涵

黨的十九大報告提出的社會治理智能化，可以說提供了實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的路徑，對新時代的社會治理意義重大。社會治理智能化運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等高新技術，開創(chuàng)了政府與社會治理之間新方式，優(yōu)化政府社會治理理念和創(chuàng)新治理模式使社會治理的能力和層次得以增強和提升，社會治理更加科學有效?；ヂ?lián)網(wǎng)使得各類高新技術迅速發(fā)展壯大，一方面改變了社會結構和模式，另一方面迎來了社會治理的創(chuàng)新和發(fā)展。社會治理智能化，表明了應跟隨信息技術的發(fā)展步伐，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)資源的作用，將信息化技術融入到社會治理中，實現(xiàn)社會治理智能化，創(chuàng)新新時代社會治理模式。

同時社會治理智能化還要求社會治理各項工作的精確細致。各主體都可以通過獲得、保管、處置、分析等方法，將較大規(guī)模、流動加快等特點的數(shù)據(jù)信息作為重要的社會治理要素，普遍運用于各領域的社會治理，服務于不同社會群體。對于出現(xiàn)的一系列問題，我們要分析這些問題、實施各項措施、提供各類服務并及時反饋以便做到精準細致，促進政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

總之，黨的十九大報告對于社會治理領域提出的具體要求就是提升社會治理的智能化水平。具體而言，由于當前我國信息的來源分散、格式多樣，人力、時間和物資成本高、反應能力緩慢等狀況凸顯，這就決定了我們必須進行社會治理創(chuàng)新。社會治理智能化，就是以互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)平臺為依托，將大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術融入到社會治理中來，使我們在整個社會治理過程中能更精準地變革社會治理方式。

三、大數(shù)據(jù)在深圳市數(shù)字城管中的實踐與探討

（一）深圳數(shù)字城管建設開展情況

2005年，深圳市被確定為全國數(shù)字化城市管理10個試點城市之一。一期工程于2006年6月28日上線運行，包括市級統(tǒng)一平臺和四大經(jīng)濟特區(qū)羅湖區(qū)、鹽田區(qū)、南山區(qū)和福田區(qū)系統(tǒng)的建設，二期工程加入了兩個屬于經(jīng)濟特區(qū)外的龍崗區(qū)和寶安區(qū)，于2007年7月上線試運行，從此，深圳市數(shù)字化城市管理系統(tǒng)正式全面覆蓋。

深圳數(shù)字城管建設是以五大發(fā)展理念為基礎，將當前互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等先進數(shù)字技術應用到城市管理，實現(xiàn)由科技創(chuàng)新帶動城管理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，被動管理轉向主動治理，提升城市管理的效能和層次，也是對傳統(tǒng)城市管理的巨大創(chuàng)新，是城市治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，形成了“大眾分享、社會善治”的新型城市治理模式。

深圳數(shù)字城管監(jiān)督指揮中心由綜合部、監(jiān)督部、指揮部和監(jiān)督員組成，他們各盡其能、聯(lián)合工作，共同處理好每一個城市問題。通過近十年的發(fā)展，深圳市數(shù)字城管系統(tǒng)不斷完善，定位精準，數(shù)字信息平臺作用明顯，使得城市管理水平高效便捷，讓深圳市面貌煥然一新。深圳數(shù)字城管的模式是成功的，因而分析其主要的經(jīng)驗非常必要。

（二）深圳數(shù)字城管的基本經(jīng)驗

1.科學合理地劃分單元網(wǎng)格

根據(jù)屬地管理、地理布局、現(xiàn)狀管理、方便管理、管理對象、負載均衡等原則，運用網(wǎng)絡地圖技術思想，以1萬平方米為基本單位將市區(qū)劃分成具體的網(wǎng)絡狀單元[3]。全市劃分為9610個單元網(wǎng)格，571個工作網(wǎng)格。

2.積極開展系統(tǒng)拓展和創(chuàng)新管理機制

深圳城市管理新的工作模式是以“統(tǒng)一平臺、兩個軸心、重心下移”的準則進行。建立一個能覆蓋市、區(qū)、街道、社區(qū)和各個專業(yè)管理部門的統(tǒng)一平臺，確保共享信息，統(tǒng)一管理。市、區(qū)兩級各設立監(jiān)督中心和指揮中心，這兩個中心互相配合，互相監(jiān)督，共同處理城管案件，按照重心下移原則，服務于大眾，讓市民享受到新模式帶來的幸福感。

3.建立因地制宜的城市管理流程

深圳城市管理中參與主體劃分明確，其核心是兩個軸心即監(jiān)督中心和指揮中心，在此基礎上進一步將職能細化，成立了市、區(qū)兩級監(jiān)督中心和市、區(qū)兩級指揮中心，三級考核是對監(jiān)督中心、指揮中心和綜合情況進行考評，四級聯(lián)動的體制是職能部門、相關企業(yè)、街道、社區(qū)共同協(xié)助參與城市管理。最終形成了以政府為主導，多個主體共治的新模式。

城市管理流程設計為問題上報后經(jīng)過核實、立案、派遣、反饋、復核、評價共七個環(huán)節(jié)的基本業(yè)務。具體來說就是相關管理人員、部門單位、社會群眾、監(jiān)督人員或通過“五位一體”的渠道將城市管理問題反映到監(jiān)督中心，監(jiān)督中心將這些問題進行登記并根據(jù)“屬地原則”分派至各區(qū)級平臺，各區(qū)區(qū)級平臺派遣監(jiān)督員現(xiàn)場進行核實，立案并轉交至指揮中心，指揮中心指派專業(yè)部門現(xiàn)場處理任務，專業(yè)部門立即到達指定地點，任務結束后，專業(yè)部門還需給指揮中心提交結果反饋，指揮中心將處理的情況反饋給監(jiān)督中心，同時監(jiān)督中心派監(jiān)督員進行復核，將核實結果反饋至監(jiān)督中心，復核檢查結果與提交結果一致，才進入到最后環(huán)節(jié)，即監(jiān)督中心對處理案件的各專業(yè)部門進行綜合評價后任務完成，辦事流程結束，材料存檔。這樣能明確各個主體的責任，提高整個城市管理系統(tǒng)的科學性、智能化和精準度。

4.構建互聯(lián)互通，聽取市民回應

社會公眾將發(fā)現(xiàn)的城市問題以電話、政府城市管理官網(wǎng)、美麗深圳APP、美麗深圳微信公眾號、城管便民服務五種渠道反映到監(jiān)督指揮中心，指揮中心登記受理問題并核實，廣大市民還可以評價公共資源的整合情況是否合格。真正體現(xiàn)了人民自己的城市人民自己管理，深圳市民管理城市的積極性不斷提升。全市招聘1700多名信息采集員，每個網(wǎng)格安排兩名信息采集員，另外還聘用一些宣傳員和咨詢員，他們利用公共事務平臺給不同群眾提供各項服務，擴大參與城市管理的社會影響力。在2015年9月23日，“美麗深圳”公眾互動服務平臺正式上線，并逐漸形成一個由12319熱線、“美麗深圳”APP、微信公眾號、微信城市服務和智慧城管網(wǎng)站組成的“五位一體”公眾互動服務矩陣[4]。2016年底，深圳數(shù)字城管平臺對爆料城市問題的市民給予微信紅包的獎勵方式，形成了互聯(lián)互通的多樣性。聽取市民積極回應，讓廣大群眾對自己生活的城市管理情況享有知情權、參與權和監(jiān)督權，也方便居民主動參與城市管理，同時提升居民對政府執(zhí)政的滿意度。

5.形成了科學公正的績效評價體系

數(shù)字城管各項工作主要由政府領導，由于有些政府機關和國企的工作人員做事效率低下，缺乏責任心，導致數(shù)字城管的工作未落實。因此，對政府的工作態(tài)度和效率需要建立一套科學、公正的考核評價體系。評價內容主要涉及處理問題的整個流程、相關責任主體、處理成效和工作條例四個方面。從城市管理劃分的各個區(qū)域、參與城市管理的各個部門和單位、參與城市管理的各個崗位的工作人員三個角度進行全面考評。按月計分，自動生成各項具體的考核結果，并在相應的對象中用不同的顏色表示評價結果。這三項硬性標準在網(wǎng)上予以公布，一目了然，有利于群眾參與監(jiān)督，科學評價其績效，更具有科學性。自動生成的考核數(shù)據(jù)客觀公正，并可作為領導決策的參考意見。將考核結果在網(wǎng)上、各類媒介等多種場合公開，使各相關部門及企業(yè)的城市管理工作得到增強，辦事效率也相應得到提高，效果極為顯著。也為人民群眾監(jiān)督深圳市數(shù)字化城市管理工作提供較好的方式。

綜上所述，城市管理新模式的五條經(jīng)驗也是城管的主要內容，這五點協(xié)調推進、相互配合構成一個密切相關的整體，服務于整個城管過程。

四、深圳數(shù)字城管取得的主要成效

（一）提高城市管理效率，節(jié)約管理費用。

發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量大幅增加和處置時間大幅縮短。通過多種渠道發(fā)現(xiàn)問題，如監(jiān)督員巡查，市民投訴，網(wǎng)絡留言、視頻監(jiān)控等方式；案件平均處理時間由7天縮短為現(xiàn)在13小時，而且逐月遞減趨勢明顯，城市管理信訪量呈下降趨勢。

處置問題的能力顯著提升，使各類城管問題得到及時發(fā)現(xiàn)，不留盲區(qū)，不留死角，而且處理及時，精準到位，市民的投訴大幅下降。由傳統(tǒng)粗放式發(fā)展為精細式，低效率發(fā)展為高效率，由傳統(tǒng)的多個主體管理、分散力量、低效率向由信息化、網(wǎng)絡化帶動的統(tǒng)一管理、集中力量、高效率轉變，降低了城市管理的成本。

提高問題處理及時率。深圳數(shù)字城市管理平臺運作以來，指揮中心的任務派件準確率達到96%，總體結案率達99.79%。做到一發(fā)現(xiàn)問題，馬上落實和解決問題，還對相關責任單位提出了限時處理的要求。

（二）公眾作用顯著，各主體責任明確

目前，“美麗深圳”平臺共受理案件29,6162宗，占整個數(shù)字城管系統(tǒng)爆料案件72.25%，立案257,174宗，結案率達97.26%；有19,591位市民參與問題爆料，共計發(fā)放紅包198,321個，合計740,200元，其中有30位市民上報案件總數(shù)超過1000宗，活躍度媲美信息采集員[4]，城管工作真正從被動受理到主動發(fā)現(xiàn)。并且每個案件都要按規(guī)定程序限時處理，市民也可以通過微信查看案件的處理情況，對處理的效果進行評價。對未完成的責任主體納入績效考核，根據(jù)不同情況進行嚴肅處理。

（三）社會參與、各部門協(xié)同治理、政府服務效果明顯增強

社會公眾通過多種渠道將城市事件投訴到監(jiān)督中心，有了明確的部門接收問題處理部門。建立權威的城市管理組織機構，聯(lián)合城市管理各部門，確保城市管理聯(lián)動機制高效有序的落實，市、區(qū)、各部門互相配合，共同努力。一發(fā)現(xiàn)問題，立馬反映，協(xié)調解決，實現(xiàn)政府管理向社會管理轉變。

（四）形成齊心協(xié)力，共同工作的“大城管”

各職能部門、事業(yè)單位、區(qū)、街道辦、企業(yè)在參與和執(zhí)行城管問題時聯(lián)合作戰(zhàn)、協(xié)同解決，并且有效的監(jiān)督和考核體系使得各部門職責得到強化，處理問題效率顯著提高。目前，深圳市20個政府職能部門、11家市級提供公共服務的專業(yè)集團公司、10個區(qū)（新區(qū)）、74個街道（辦事處）、全市1500多家企事業(yè)單位參與對城市管理問題執(zhí)行環(huán)節(jié)的協(xié)同處置，每年推動解決了大批市容市貌問題[4]。

（五）城市面貌煥然一新

違規(guī)違章的建設得到有效制止，市政設施問題不斷發(fā)現(xiàn)、處置和完善。由于公共設施問題引起的事故逐漸減少，保證了市民的日常生活所需和出行安全，同時提升城市的綠化、美化水平，讓市容市貌煥然一新。

五、深圳數(shù)字城管存在的問題

（一）部分管理部門職能交叉、職責不清，問題的傳遞和處置不能精準、高效

目前相關職能部門的責權劃分未能有一個十分清晰的界定，部分職能依然存在著重疊和交叉，這就給數(shù)字化管理的執(zhí)行主體帶來選擇性困擾，發(fā)現(xiàn)的問題傳導給誰？誰來承擔問題的解決方案？“人”和“事”沒法確權到位，導致問題的處置端留下了相互扯皮的可乘之機，或者是相互推諉的處理真空期。同時，由于城市管理問題的復雜性，事件由誰來負責仍需要具體問題具體分析的“判斷”，從問題的發(fā)現(xiàn)到歸屬于恰當?shù)奶幹貌块T存在不能一一對應的現(xiàn)象，在接收和處置問題上沒能做到無縫銜接，因而從發(fā)現(xiàn)問題到處置問題不能及時、精準、高效。

（二）各部門的聯(lián)動機制需要進一步優(yōu)化

有些問題的處理涉及到多個部門，往往多頭管理經(jīng)常變成無序管理，涉及的每個部門都管一部分，但都管不全，在問題的處理上陷入盲人摸象，總整體上看，多頭管理如果沒有了秩序、方向，問題的處理會變得混沌不堪，理不清問題的出路，使簡單的問題變得復雜，復雜的問題更是變成疑難雜癥，不光沒有效率，很多事情最終都只能束之高閣，沒法處理。對于涉及多部門共同處置的事情，需要要建立好共同處理的規(guī)則和秩序，使多個部門的工作協(xié)調互動，各部門既能分工明確，完成屬于本部門解決的問題，又能有序合作，為其他部門問題的解決提供支持和配合。

（三）公眾對數(shù)字城管的關注不高

數(shù)字城管作為城市綜合治理的智能化工具，取之于民，用之于民。問題數(shù)據(jù)的采集除了政府、企、事業(yè)單位、委托的市場第三方，更需要公眾的實時發(fā)現(xiàn)、舉報，同時問題的解決方案，也需要公眾獻計獻策，集腋成裘。目前數(shù)字化城管系統(tǒng)與公眾的平行溝通能力欠佳，公眾以個人名義參與數(shù)字城管這一高科技管理人數(shù)較少，系統(tǒng)雖然提供多種互通渠道支持與公眾的數(shù)據(jù)收集和共享，由于公眾對數(shù)字城管關注的少，數(shù)據(jù)交換運用場景理解不夠。

六、深圳數(shù)字城管的設想與建議

（一）完善數(shù)據(jù)挖掘功能，強化“兩個中心”的職能

在數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和分析上要有的放矢，強化對指標性、樣板性等數(shù)據(jù)的深度挖掘，從而提煉出數(shù)據(jù)的指導性，為現(xiàn)實中的問題提供針對性的解決方案。對一些同類質的問題進行合并分析，對一些跨部門的案件進行分級處理，對一些收到良好效果的處置措施按類型自動推廣，讓建立在數(shù)據(jù)挖掘基礎上的分析模型為"兩個中心"的運行提供有效的決策輔助。

市、區(qū)兩級監(jiān)督中心、指揮中心是數(shù)字化城市管理的核心主體，要保證兩個中心行政的地位、能力和權威，才能使綜合性、繁瑣性城市問題順利處理。監(jiān)督中心的主要工作是核實、處理、結果，指揮中心的工作任務是接收、指派、評價。兩個中心既要各自獨立又要相互配合、相互監(jiān)督，構成“大城管”格局?？傊谡麄€城市管理的過程中要強化“兩個中心”的領導核心。

（二）深入宣傳數(shù)字城管，調動全民參與城市治理

數(shù)字城管的智能化城市治理模式由政府主導和推動，更要廣泛發(fā)動公眾積極參與其中，在問題反饋前端與問題處置后端有了公眾的加入，線上的數(shù)據(jù)分析和打包方案才能有效化為解決問題的能力，節(jié)約人、財、物等眾多公共資源。向公眾大力宣傳數(shù)字城管的運作方式和利益取向，讓公眾熟悉智能化城市管理的框架、布局，理解政府公共利益行為，達成共識，積極參與。同時，要積極鼓勵市民使用與數(shù)字城管系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)、信息的交流與溝通軟件，提高公眾參與城管的層次，如手機APP、微信公眾號等社交軟件開通公眾與數(shù)字城管系統(tǒng)的對話，實現(xiàn)公眾對問題的實時上報，對問題解決提供方案。

（三）健全數(shù)字城管的考核評價體系，提高解決問題的效率

只有完善管理機制，健全考核評價體系，才能保證數(shù)字城管健康運行。一是考核的范圍要增大，將一些職能部門、事業(yè)單位、責任部門、企業(yè)納入考核范圍；二是綜合績效考核評價內容要科學可行，不僅要考核問題發(fā)現(xiàn)與處理的數(shù)量，而且還要考核處理的質量，同時要對處理問題過程中的反應時間和同一問題的反復發(fā)生率進行考評；三是要總結與分析考評的結果，找出與目標之間的差距及另尋正確的處理方式；四是將每個月各部門工作績效與考評結果作為相關主體的年度評估、職位晉升、工資提高等重要的一項參考標準，建立嚴格的問責機制，對于失職的責任主體追究其責任，才能發(fā)揮考核機制的長期效能。

綜上所述，數(shù)字化城市管理新模式讓復雜而瑣碎的城管工作高效便捷，提升了深圳社會治理智能化水平，不斷滿足了人們對美好生活的要求，推動城市現(xiàn)代化管理的進程。