食品安全監(jiān)管機制創(chuàng)新研究*
——基于社會共治視角下的食品安全監(jiān)管主體模式構(gòu)建

鐘 娟，崔世林

(合肥工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，安徽 合肥 230009)

自2015年新食品安全法頒布實施以來，國家針對重點領(lǐng)域展開集中整改，對不法分子施以嚴(yán)懲，食品安全形勢穩(wěn)定，總體發(fā)展態(tài)勢良好。但是，一些領(lǐng)域中的突出問題和潛在隱患依舊存在。新法總則明確指出食品安全工作應(yīng)落實“預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治、建立科學(xué)、嚴(yán)格監(jiān)督”的監(jiān)管理念，強調(diào)激發(fā)社會力量共同治理的“社會共治”原則，突出行業(yè)協(xié)會、新聞媒體以及消費者的參與過程，以期實現(xiàn)多元社會力量作用下的食品安全監(jiān)管模式的變革。但在實際的制度設(shè)計上，我們似乎過多地將關(guān)注的焦點放在整體框架的搭建與流程編纂的環(huán)節(jié)之中，對既有參與主體自身存在的內(nèi)部癥結(jié)有所忽略，尤其忽略在“客體導(dǎo)向”治理模式轉(zhuǎn)換中扮演重要角色的行業(yè)協(xié)會。其體制設(shè)置與運作模式固有的內(nèi)容已無法適應(yīng)新環(huán)境下多元社會治理的發(fā)展要求，亦無法為穩(wěn)定有序的社會共治發(fā)揮作用。

現(xiàn)階段，食品行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部治理存在著組織設(shè)計不健全、會員權(quán)利不平等、內(nèi)部控制現(xiàn)象嚴(yán)重、治理模式精英依賴、民主化程度不高、治理規(guī)則供給不足等一系列問題。在組織整體的自我規(guī)制方面，協(xié)會自身的機構(gòu)組成分散，缺少整齊劃一的層級人員配置；決議模式與執(zhí)行效力缺少強有力的法律支撐；協(xié)會的專門管理層與各協(xié)會成員之間的法律關(guān)系模糊，嚴(yán)重干擾了行業(yè)自治的成效。在協(xié)會運作的動力來源方面，企業(yè)參與食品安全自治缺乏健全的激勵體制。在內(nèi)側(cè)，企業(yè)自身約束的強化意味著短期成本的增加，企業(yè)可能會在追求信譽與知名度的過程中喪失動力。在市場波動指數(shù)大，發(fā)展前景尚無法預(yù)知的前提下，實力單薄的企業(yè)會趨向選擇在規(guī)制與違規(guī)的邊緣擺動，盡快汲取切實可得利益；在外側(cè)，我國現(xiàn)行食品安全法對企業(yè)的激勵方式主要表現(xiàn)為以懲罰、制裁為主的負(fù)向激勵，既有的鼓勵、支持等正向引導(dǎo)的表述也僅停留在“國家鼓勵企業(yè)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”“支持企業(yè)實行自我規(guī)制”這種空泛淺顯的層面，欠缺具體可行的配套措施。

一、統(tǒng)合監(jiān)管體制下的表源與根源矛盾

(一)食品安全監(jiān)管體制的變革

先前的“九龍治水”式分段監(jiān)管模式由政府按農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)加工、流通、餐飲消費四個環(huán)節(jié)進行劃分，農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商和衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)具體落實?，F(xiàn)階段，“一龍治水”式大部制的監(jiān)管模式實現(xiàn)了除農(nóng)業(yè)以外的食品安全監(jiān)管職能歸一集中的轉(zhuǎn)變，國家食品藥品監(jiān)管總局承擔(dān)起食品安全綜合協(xié)調(diào)的職能。兩種模式在結(jié)構(gòu)形式上具有相似性，即行政體制的邏輯上均表現(xiàn)為基于專業(yè)分工的“總分式”管理結(jié)構(gòu)，在單個行政層面或單元內(nèi)實行首長總體負(fù)責(zé)制，同時按專業(yè)分工設(shè)置機構(gòu)。分段監(jiān)管的總分式布局立足于政府的行政層面之上，而大部制監(jiān)管則立足于部門行政單元之中。換言之，監(jiān)管體制的變革表現(xiàn)為行政權(quán)力集中的同時，下調(diào)行政協(xié)調(diào)的層級，實質(zhì)上是對固有體制的相似性縮小。在食品安全治理的環(huán)節(jié)中，傳統(tǒng)上發(fā)揮核心作用的是公權(quán)力機關(guān)，簡化的治理模式將政府部門與產(chǎn)銷主體之間的關(guān)系定格為督管與被督管的單項對立形態(tài)，政府與產(chǎn)業(yè)行業(yè)間基于利益協(xié)調(diào)而存在的優(yōu)勢互補、信息共享的共生關(guān)聯(lián)被淡化，某些弱勢行業(yè)協(xié)會的消極應(yīng)對態(tài)度也間接致使其自身存在的效能被弱化。在以往重視主體導(dǎo)向原則的食品安全監(jiān)管模式下，“主強客弱”的觀念限制客體作用的發(fā)揮，生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)利益表達(dá)渠道、權(quán)益保障方式的閉塞導(dǎo)致企業(yè)逐步將政府視作需要支付更大成本進行博弈的對象，促使規(guī)避政府食品安全監(jiān)管、謀求更大利益與生存空間成為行業(yè)協(xié)會成員的共識。

(二)食品安全的表源與根源矛盾

對于食品安全隱患存在的原因，國內(nèi)學(xué)界普遍研究的著力點在“政府監(jiān)管力量的相對有限性與被監(jiān)管對象相對無限性”*具體表現(xiàn)為食品生產(chǎn)加工流水鏈條長、門類繁雜、技術(shù)層次分布不均、關(guān)鍵信息獲取不對等與政府監(jiān)管成本高、人員配置缺失、審查處理滯后、預(yù)警防范不利之間的沖突。之間的矛盾，其意圖構(gòu)建的是以市場運營監(jiān)管、生產(chǎn)加工經(jīng)營及風(fēng)險承受消費為核心的新統(tǒng)合監(jiān)管模式，該模式立足于實現(xiàn)監(jiān)管主體的監(jiān)管有效性、產(chǎn)銷主體的經(jīng)營道德性和消費主體的反饋適切性，在監(jiān)管模式的制度設(shè)計中形成三方的相容激勵關(guān)系。監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)移是節(jié)約政府執(zhí)法成本的前提，也是促進市場主體良性競爭、強化消費主體共治意識的保障。

在產(chǎn)銷主體與監(jiān)管部門之間，監(jiān)管主體寄希望于產(chǎn)銷方能夠在恪守法律規(guī)制的同時主動配合程序上的執(zhí)法檢查，積極參與到食品安全審查標(biāo)準(zhǔn)與流程設(shè)計的過程中，及時實現(xiàn)信息共享；同一領(lǐng)域企業(yè)以行業(yè)協(xié)會的形式實現(xiàn)自律管轄、自治發(fā)展，分擔(dān)政府監(jiān)管負(fù)重，以低廉的執(zhí)法成本換取高質(zhì)的監(jiān)管效益。但對于生產(chǎn)經(jīng)營方，高額利潤的價值追求輔之公私力量對峙中所占有的先機，使得監(jiān)管部門無法提供有力的砝碼使企業(yè)在食品安全方面與政府合作，單純的行政處罰措施已轉(zhuǎn)化為產(chǎn)銷主體的運作成本，如果從事悖德行為[1]收獲的利益與成本支付間的差額成正向增長態(tài)勢，那么政府則無法在社會共治中扮演好機制守護者與合作參與人的角色。政府強化實權(quán)資本的缺失與簡政放權(quán)掌控能力的不足將其置之于進退兩難的境地。

食品安全的根源性矛盾表現(xiàn)在三方共治主體中，消費群體與監(jiān)管部門均作為問題應(yīng)對的消極一方，其預(yù)防體系的構(gòu)建與風(fēng)險意識的培養(yǎng)來自于對既有食品安全事故處理方式與尺度的把握，是對既有工作經(jīng)驗的總結(jié)與歸納；企業(yè)精通市場的發(fā)展規(guī)律，熟知行業(yè)的運作流程，建立在成型社會共治基礎(chǔ)上的行業(yè)協(xié)會，其內(nèi)部所蘊含的癥結(jié)將成為共治理念下影響食品安全問題走向的關(guān)鍵因素。

自中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2015年頒布實施《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》以來，自組織機構(gòu)全面貫徹落實政社分開、依法自治的理念，重塑行業(yè)協(xié)會的職能權(quán)限，以新的角色本位明確了自身利益共同體的存在。一方面，作為單元企業(yè)的集合體，實現(xiàn)了同類行業(yè)間信息交換的無障礙溝通，以輔助咨詢、引導(dǎo)的模式校正行業(yè)內(nèi)部發(fā)展方向上的偏差；另一方面，在社會共治體系中，協(xié)助公權(quán)力機關(guān)擬定和推行規(guī)劃政策，彌補政府微觀掌控的滯后性，借助行業(yè)代表向主管部門傳達(dá)企業(yè)共同訴求。

作為一個利益集成體，行業(yè)協(xié)會的運作成本無需國家財政撥款，人員構(gòu)成不依體制編制標(biāo)準(zhǔn)進行審核，對內(nèi)施行自我管理，自主運作，對外依憑自愿加入*理論上，協(xié)會的組建遵循自由平等的原則，所有成員可以自行選擇加入與退出，在協(xié)會日常運作過程中，組織成員也有自由發(fā)表意見的權(quán)利，所有決議采取民主表決的方式，以期符合全行業(yè)成員的共同利益。。這樣一個契合市場經(jīng)濟規(guī)律和政府高效管制雙重需求的行業(yè)協(xié)會，必然會因為微觀市場和宏觀掌控磨合中的價值走向而產(chǎn)生間隙。高度的自治性表面上引發(fā)了行業(yè)主體與政府部門間就某些利益所發(fā)生博弈，在協(xié)會與公權(quán)力主體的協(xié)商過程中，大多數(shù)矛盾可以因雙方的適當(dāng)讓步轉(zhuǎn)入制度可以調(diào)節(jié)的范圍，因而這種外在的直接摩擦，究其本質(zhì)而言是非剛性的沖突，不能作為市場安全問題頻發(fā)的根源。但就另一側(cè)即行業(yè)協(xié)會內(nèi)部而言，作為一個自治組織，其自身的成型并非完全與其設(shè)計理念相吻合。與傳統(tǒng)公司以及社會團體組織治理不同，行業(yè)協(xié)會成員在面對公權(quán)力機關(guān)表現(xiàn)為一個利益共同體之前，其自身與每一個其他成員在市場中表現(xiàn)出或多或少的競爭關(guān)系，其最親密的伙伴也意味著是最強有力的競爭對手。只有當(dāng)全行業(yè)面臨實質(zhì)危機或重大機遇需要向政府部門爭取利益時，協(xié)會成員才會真正意義上實現(xiàn)利益的重合，而在大多數(shù)情況下，在交集以外的眾多領(lǐng)域內(nèi)，成員企業(yè)是無法達(dá)成全面共識的。與此同時，企業(yè)與企業(yè)也存在著莫大的不平等，對于一些實力異常雄厚已能達(dá)成市場主要銷售額度的大型企業(yè)，由于其自身已作為某行業(yè)市場經(jīng)濟的支柱部分，因而沒有其參與的行業(yè)協(xié)會不具有代表性，無法發(fā)揮其引領(lǐng)本行業(yè)發(fā)展的作用，其意見與要求對政府而言也不具備可信度與可行性。但如果此類大型企業(yè)加入?yún)f(xié)會，相當(dāng)于其自帶的實力賦予其更多的話語權(quán)與執(zhí)行力，一方面作為市場主要控制主體的經(jīng)營商大可不必考慮其他中小企業(yè)的立場；另一方面，中小企業(yè)也陷入了如果加入?yún)f(xié)會則受到“市場控股”企業(yè)“合法”的打壓，反之則面臨無法及時獲取行業(yè)信息，與全行業(yè)脫節(jié)的困境[注]在沒有切實發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用之前，地方或是中央政府出于保護國家財政收入及市場經(jīng)濟與社會穩(wěn)定的考量，會在很大程度與政策上保障大型企業(yè)的良性發(fā)展，而回歸到行業(yè)協(xié)會這個平臺上，以協(xié)會名義與政府進行互動協(xié)助實際上是強權(quán)企業(yè)主體，不成熟的協(xié)會組織機制實質(zhì)上為市場的壟斷提供了一個隱蔽的渠徑，并且這一渠徑也成功地將其他中小競爭勢力有效地劃入到壟斷主體的可觸及范圍之下。。

(三)矛盾的主次與關(guān)聯(lián)性

對比蘊含在食品安全問題大環(huán)境下的兩組矛盾，可以發(fā)現(xiàn)兩者存在遞進關(guān)系的同時，也表現(xiàn)為表源與根源的主次矛盾關(guān)系。實然，社會共治的轉(zhuǎn)型是通過引入多方主體的參與達(dá)成行政執(zhí)法上的科學(xué)與高效，但其核心出發(fā)點仍是政府本身，是從公權(quán)力的視角出發(fā)權(quán)衡各主體間的利益關(guān)系來設(shè)計食品安全問題的解決思路與框架，基于政府所扮演角色的滯后性，其無法深入地挖掘行業(yè)協(xié)會內(nèi)部所存在的隱性病癥，而這些內(nèi)在病原體也恰恰是先前分段監(jiān)管模式和當(dāng)今提倡的大部制統(tǒng)合共治體制下共同存在的。

表源問題的處理需要根源矛盾的化解，以食品行業(yè)協(xié)會健全的內(nèi)部機制進行自我管理，配合國家干預(yù)矯正市場缺陷；根源病癥的醫(yī)治需要表源外力的輔助，用有形之手的約束制造合理監(jiān)管空間以兼顧行業(yè)穩(wěn)定有序和自主自律。支持型政府的職能設(shè)定為新型行業(yè)協(xié)會提供了政策支持與理論支撐，有效促成自組織內(nèi)部正負(fù)激勵機制的組建；行業(yè)協(xié)會的高度自治有效節(jié)省了政府的監(jiān)管成本，實現(xiàn)了市場資源的高效配置。可以說，支持型政府“有所為”亦“有所不為”的同時，對應(yīng)著新型行業(yè)協(xié)會的“有所治”亦“有所不治”。

二、食品安全監(jiān)管主體模式的構(gòu)建

(一)機會主義行為選擇下的問題轉(zhuǎn)化

在資源不對稱的情況下，源于經(jīng)營主體自身的逐利本性，追求效用最大化的主體易做出非完全如實披露個人所掌握信息的行為選擇，即機會主義行為的產(chǎn)生[注]新制度經(jīng)濟學(xué)針對人的行為選擇提出三個方面的假設(shè)。在行為動機上，目標(biāo)價值的設(shè)定具有雙重屬性，以利他思想為動力來源的集體主義行為要求與以利己思想為本性追求的個人主義行為偏好使得每一個行為都表現(xiàn)為人類在財富與非財富最大化間的權(quán)衡；在行為環(huán)境上，信息的不完全與不對稱致使信息的傳遞與獲取無法達(dá)成最佳狀態(tài)，人們在搜尋信息之前無法得知信息的價值，有用信息與關(guān)鍵信息的獲取成本不斷提高，對復(fù)雜環(huán)境認(rèn)知能力的有限致使人們對世界的反映無法做到絕對的理性；在行為傾向上，追求效用最大化過程中的自利傾向促使人類可以隨機應(yīng)變、投機取巧以尋求時機謀取最大利益，主體自身的不完全理性在機會主義行為傾向的引導(dǎo)下轉(zhuǎn)化為損人利己的行為動機，加劇了資源合理配置中的效率與時間的損耗，也增加了市場經(jīng)營過程中的道德風(fēng)險與法律風(fēng)險。。制度理論研究認(rèn)為通過權(quán)威干涉映射下契約條款的擬定與信任層級構(gòu)建下聲譽等級的評估，這種正式與非正式制度的結(jié)合可以達(dá)成對機會主義者投機行為的限制；多中心治理理論[注]多中心治理理論認(rèn)為，治理的本質(zhì)在于權(quán)力流行機制的雙向互動與多中心流通，公共治理建立在民主多元、合作共贏的公共行政基礎(chǔ)之上，以國家公權(quán)力的相對弱化向社會分權(quán)，鼓勵或支持公眾與社會組織參與社區(qū)和地方公共事務(wù)管理的全過程，一方面疏通單中心體制下高度集中的權(quán)力模式所產(chǎn)生的政府治理成本持續(xù)攀高的瓶頸；另一方面，由復(fù)數(shù)權(quán)力中心的形成負(fù)擔(dān)公共產(chǎn)品的供給與分配職能，憑多中心體制的“自發(fā)性”設(shè)計來克服“政府失靈”與“市場失靈”的雙重治理困境。在多元治理體系下，政府角色的設(shè)定應(yīng)實現(xiàn)從“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)化，提高政府對社會資源與主體的整合與協(xié)調(diào)能力將成為新形勢下政府能力建設(shè)的新內(nèi)涵與新思路。則強調(diào)，在通過構(gòu)建被監(jiān)督群體的自我激勵模式來強化社會主體對公共事務(wù)監(jiān)督能力的同時，以公權(quán)力處罰的運用形成對機會主義行為的普遍威懾。

食品安全作為一項公共產(chǎn)品，其監(jiān)督與管理表現(xiàn)出公共性，相較于公共服務(wù)所支付的成本，低廉的產(chǎn)品收益會導(dǎo)致以經(jīng)營為生的私權(quán)主體不愿意也不可能在對價缺失的情況下提供相應(yīng)的服務(wù)，因而在考慮將行政監(jiān)管成本轉(zhuǎn)化為風(fēng)險管控成本的同時，政府還需要對如何滿足產(chǎn)銷企業(yè)從額外的公共服務(wù)中獲利的要求加以考量。由此，食品安全問題的表源根源矛盾可以轉(zhuǎn)化為兩組問題：以何種方式呈現(xiàn)的政府介入，在切實促進自組織構(gòu)建的同時可以避免因公權(quán)力資源的涉入而引發(fā)的他組織形態(tài)的變異；在汲取公權(quán)力資源的背景下，社會與市場主體如何在自組織的構(gòu)建中扮演好自己的角色，排除自組織內(nèi)部的群體異質(zhì)以提高個體對集體的認(rèn)同感與貢獻(xiàn)度。

(二)支持性政府的構(gòu)建

國務(wù)院總理李克強于2016年5月份召開“放管服”改革全國推進會議上指出，改革的實質(zhì)是政府所發(fā)起的自我革命，要敢于削減手中的權(quán)力，主動去除部門利益。計利當(dāng)計天下利，要相忍為國，讓利于民，以政府監(jiān)管下的限權(quán)減權(quán)換取市場經(jīng)濟的活力與創(chuàng)造力。通過對傳統(tǒng)行政管理體制的變革提升政府治理體系的現(xiàn)代化水平，以行政服務(wù)模式的便捷與標(biāo)準(zhǔn)化適應(yīng)市場運作發(fā)展的客觀要求。新食品安全管控機制下支持型政府職能設(shè)定的理念將以“放管服”改革的精神為指引，規(guī)避行業(yè)協(xié)會去行政化之后所面臨的生存危機及異化風(fēng)險[2]，達(dá)成多元社會共治環(huán)境下監(jiān)管與被監(jiān)管主體之間的合作與雙贏。

1.支持型政府的理論基礎(chǔ)。支持型政府的行為核心是作為一個資源合理配置的促進者，其本身只在行業(yè)協(xié)會發(fā)生難以為繼的困難時，出于對秩序穩(wěn)定的利益考量，采取對公共資源整合再分配的方式，及時矯正私權(quán)膨脹所引發(fā)的治理失靈。政府將制度設(shè)計與決策權(quán)力傳遞給受資源使用影響最大且對資源分配方式最為敏感的主體，極大地提升了組織內(nèi)部制度創(chuàng)新和行業(yè)服務(wù)意識培育的可能性，彌補了當(dāng)今食品安全領(lǐng)域由于必要生存空間的狹隘而引發(fā)的群體內(nèi)部互惠、聲譽和信任機制的缺失[3]70。一方面，行業(yè)協(xié)會以社會資本為基準(zhǔn)構(gòu)建，并通過所掌握的資源協(xié)調(diào)協(xié)會本身與企業(yè)成員、企業(yè)成員與成員之間的關(guān)系；另一方面，政府在通過社會資源扶持協(xié)會發(fā)展的同時利用對社會資源的終局掌控督促協(xié)會內(nèi)部形成自我管理和自我監(jiān)督[4]。這一設(shè)計可以具體劃分為前期、中期、后期三個部分，采取前期依靠政府介入立本、中期依靠成員協(xié)作圖治、后期依靠政府矯正塑形的公權(quán)力機關(guān)“有所為”亦“有所不為”的政府支持性行業(yè)協(xié)會平衡自治機制。

2.前期政府介入“立本”。行業(yè)協(xié)會構(gòu)建初期，在協(xié)會內(nèi)部，由于對食品安全治理必要制度理論及行業(yè)信息掌握的匱乏，政府需要主動提供相關(guān)食品監(jiān)查的數(shù)據(jù)樣本及執(zhí)法記錄檔案，委派專門人員進駐行業(yè)協(xié)會配合成員對規(guī)章政策進行專業(yè)解讀。政府所提供的公共資源是行業(yè)協(xié)會制定協(xié)會章程，落實集體自治細(xì)則的重要依托。在行業(yè)協(xié)會內(nèi)部，執(zhí)法部門應(yīng)集中組織行業(yè)協(xié)會核心人員進行崗前培訓(xùn)，對已有的監(jiān)管框架與流程，特別是在實際運作中遇到的干擾性因素進行說明；在行業(yè)協(xié)會外部，自組織需要政府的權(quán)威認(rèn)證以確立其合法的社會地位，實現(xiàn)協(xié)會內(nèi)部成員及社會其他群體對協(xié)會決策力與執(zhí)行力的認(rèn)可。行業(yè)組織的維系需要企業(yè)成員間的相互信任，在新型組織成立初期尚缺乏有效運營先例的背景下，出于對公權(quán)力保障的普遍認(rèn)同感，政府角色的介入無疑為自組織的成立奠定了信任的基石，從某種程度上降低了協(xié)會成立的風(fēng)險與成本[5]。

3.中期成員協(xié)作“圖治”。在中期部分，行業(yè)協(xié)會已初步具備了成型的理論框架與嫻熟的自治技巧，政府由第一階段的“有所為”轉(zhuǎn)化為 “有所不為”的間接支持，行業(yè)協(xié)會的自我發(fā)展獲得了充足的空間。為避免公權(quán)力的過量涉入而導(dǎo)致的自主治理的變性，同時也考慮到協(xié)會創(chuàng)新機制運作失敗所引發(fā)的市場紊亂，政府應(yīng)將自身的介入控制在保障性服務(wù)的范圍之內(nèi)。在確保制度設(shè)計與決策的權(quán)力轉(zhuǎn)移的前提下，政府可以以政策顧問的身份參與其中，在提供必要的法律支持的同時對協(xié)會的有關(guān)發(fā)展思路與理念進行論證，以防其主體方向與國家政策精神及法律法規(guī)相背離[3]71-73。

4.后期政府矯正“塑形”。在后期部分，面對可能或已經(jīng)出現(xiàn)重大瑕疵的行業(yè)協(xié)會，政府應(yīng)以市場守護人的身份展開對行業(yè)的整改與重塑?；谧越M織內(nèi)部成員間的市場競爭與共生關(guān)聯(lián)的雙重關(guān)系，隱患可以被行業(yè)協(xié)會及時掌控，同時由于上下游行業(yè)間的日常往來，某一行業(yè)內(nèi)所顯現(xiàn)出的危機萌芽也可以迅速地被其他行業(yè)組織所察覺，通過不同行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人員的定期聯(lián)合辦公，就可以達(dá)成本行業(yè)危機及時處理并兼顧對關(guān)聯(lián)行業(yè)協(xié)會的警示。政府對行業(yè)協(xié)會的全面引導(dǎo)可以在宏觀層面上實現(xiàn)對行業(yè)危機的整體掌控，以有效止卻食品安全風(fēng)險的無序蔓延，防止安全事故影響的擴大化，從而及時有效地將損害結(jié)果控制在可補救的范圍之內(nèi)，進而確保社會公共環(huán)境的安全與穩(wěn)定。

(三)新型行業(yè)協(xié)會的構(gòu)建

不同自組織[注]我們將系統(tǒng)內(nèi)有序結(jié)構(gòu)形成的過程稱為組織，而在這一過程中不依靠外部指令，僅由系統(tǒng)自身參照某種規(guī)則，互通默契、協(xié)調(diào)自發(fā)地形成有序結(jié)構(gòu)，則稱為自組織。以自組織的協(xié)同動力學(xué)方法論為理論支撐，行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部機制設(shè)定，要滿足競爭激勵與合作倡導(dǎo)的雙重運營目的，一方面形成組織成員間相互影響、相互作用的對抗網(wǎng)絡(luò)；另一方面維持與競爭相抗衡的必要張力，以達(dá)成自組織內(nèi)部的有序參與、有效決策與有力執(zhí)行。成員自身所代表的利益集團權(quán)利背景、價值觀念、行為偏好存在差異，因而在參與自治管理的過程中或多或少地方表現(xiàn)出對于社會資源投放策略與運用方式上的意見沖突及非理性行為選擇，后者集中體現(xiàn)為個體成員對協(xié)會利益的單向索取，通過有限信息共享的方式保留核心食品經(jīng)營信息，以維持自己的市場優(yōu)勢競爭地位。成員之間非良性的市場競爭關(guān)系，可以誘發(fā)利己主義的膨脹，以協(xié)會平臺獲取經(jīng)營對手經(jīng)營及相關(guān)信息、通過自治管理中的制度與決策設(shè)計規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險并逐步累積自身的市場壟斷份額，從而合法有效地排除或掌控競爭對手，最終形成行業(yè)內(nèi)一家獨大的局面[6]。如何在自組織內(nèi)部進行制度設(shè)計，以實現(xiàn)企業(yè)對共同利益的追求，一方面督促企業(yè)成員自覺無保留地提供全部食品安全信息，提升個體對集體的認(rèn)同感與貢獻(xiàn)度；另一方面均衡話語權(quán)的大小，在激勵高市場份額企業(yè)主動發(fā)揮引領(lǐng)作用的同時，整合中小分散企業(yè)以達(dá)成協(xié)會內(nèi)部權(quán)力分布的制衡。這是實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)利益共創(chuàng)共惠共享，保障行業(yè)協(xié)會良性運作并切實參與到食品安全社會共治的核心與關(guān)鍵。

1.食品行業(yè)協(xié)會的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定關(guān)系到食品行業(yè)的整體布局?！笆濉币?guī)劃綱要指出，新形勢下，在擴大有效需求的同時，要著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，用改革的辦法推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，擴大有效及中高端供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性。食品行業(yè)以產(chǎn)品類別為區(qū)分，其產(chǎn)能狀況與質(zhì)量等級均存在較大差異，靈活設(shè)定的行業(yè)準(zhǔn)入門檻可以有效規(guī)避行業(yè)準(zhǔn)入制度的僵化?，F(xiàn)階段，我國食品行業(yè)產(chǎn)能分布不均，行業(yè)效率低下，產(chǎn)銷環(huán)節(jié)安全隱患偏多，供給體系中低端產(chǎn)品過剩、中高端產(chǎn)品供給缺失、高競爭力品牌產(chǎn)品鳳毛麟角，無法滿足消費者對食品安全、健康、營養(yǎng)的基本要求。靈活與動態(tài)的特性表現(xiàn)于準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)在橫向和縱向兩個層面上的設(shè)定。橫向上，在適度提高中低端產(chǎn)品準(zhǔn)入門檻的同時重點扶持產(chǎn)能相對匱乏的中高端產(chǎn)品，注入更多的資金、市場與技術(shù)資源；縱向上，依據(jù)產(chǎn)能分布和市場供需變化的實際走向，有針對性地對各類別產(chǎn)品的準(zhǔn)入規(guī)范作出對應(yīng)的動態(tài)管理與調(diào)整。

2.食品行業(yè)協(xié)會的治理原則。協(xié)會應(yīng)堅持以安全事故零容忍、風(fēng)險隱患徹底排查為核心指引的，以高度自治、嚴(yán)格法治、權(quán)力制衡、民主決策為日常準(zhǔn)則的治理原則。民以食為本，食品的生活必需性決定了其在使用空間和使用人群上的廣泛性，安全事故的發(fā)生將會直接波及社會公共環(huán)境的安全與穩(wěn)定。行業(yè)協(xié)會所作出的一切行為與決策都要秉持安全高于一切、質(zhì)量穩(wěn)如泰山的理念，將安全事故的發(fā)生視為治理環(huán)節(jié)的失敗，將風(fēng)險隱患的排查當(dāng)作一切工作的前提，充分認(rèn)識到自身生命線的所在，并將其置于協(xié)會章程的首位。

自治性作為行業(yè)協(xié)會可以獨立存在的最本質(zhì)特征，意味著其一旦依法成立，便可以在包括自治事務(wù)管理、人事組織、經(jīng)費籌集使用等方面的法定范圍內(nèi)自主活動，所做決策以尊重會員意思自治為基準(zhǔn)；法制化是明確自治組織科學(xué)合理自治方式的標(biāo)準(zhǔn)，基于行業(yè)協(xié)會的公共屬性與外部屬性，組織須將國家創(chuàng)設(shè)的強制性規(guī)定作為自身運作的基本遵循與底線要求，以任意性規(guī)則作為自身運作的行為指引；權(quán)力制衡的核心在于內(nèi)部權(quán)力分配結(jié)構(gòu)與權(quán)力產(chǎn)生機制的制約，具體表現(xiàn)為協(xié)會內(nèi)部權(quán)力機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)與監(jiān)督機關(guān)三組織架構(gòu)相互間的制衡機制；民主決策旨在規(guī)避少數(shù)人的壟斷，通過動員行業(yè)內(nèi)企業(yè)共同參與協(xié)會治理，提升本行業(yè)的代表性與公信力。

3.食品行業(yè)協(xié)會的治理結(jié)構(gòu)?；谡趥鹘y(tǒng)食品安全監(jiān)管模式下的主要角色身份，結(jié)合食品產(chǎn)品的社會公共屬性，在社會共治視角下行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計過程中，要以恰當(dāng)?shù)姆绞綄⒅С中驼@一要素融入其中。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)各類食品行業(yè)的實際情況，確立以“會員代表大會—理事會及常務(wù)理事會—秘書處—監(jiān)事會”為框架的組織體系，明確會長、副會長、理事及秘書長等各領(lǐng)導(dǎo)人員及各機構(gòu)組成人員的法律地位與職責(zé)權(quán)限[注]此種制度設(shè)計實際上在將政府風(fēng)險下放至行業(yè)協(xié)會的同時又均分給每個企業(yè)成員，共同的責(zé)任承擔(dān)意味著共同的利益追求，更能督促成員之間相互促進，相互監(jiān)督，這在一定程度上也保證了協(xié)會所做決議的科學(xué)性與合理性，更能適應(yīng)市場發(fā)展的客觀規(guī)律和購買人群的消費需求。。

參與“會員代表大會”的決議人員由行業(yè)協(xié)會內(nèi)登記加入并且如實貢獻(xiàn)所掌握食品行業(yè)信息的企業(yè)個體組成，其決議權(quán)大小即表決效力所占比重與其實際貢獻(xiàn)的份額多少成正比，實行等價交換的原則。這一制度的設(shè)計，一方面可以激勵更多的企業(yè)自愿加入?yún)f(xié)會以共享行業(yè)信息；另一方面削弱了企業(yè)間的競爭關(guān)系，以公有的市場資源提供給各個行業(yè)成員均等的發(fā)展機會。決議采取多數(shù)表決的方式通過，在企業(yè)成員存留期限內(nèi)所產(chǎn)生的決議不因企業(yè)的中途退出而對其失效，新加入的企業(yè)成員也應(yīng)服從先前已經(jīng)通過并生效的決議內(nèi)容。關(guān)于企業(yè)成員的加入，各協(xié)會要嚴(yán)格執(zhí)行本行業(yè)所設(shè)定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，“會員代表大會”也要依據(jù)國家食品安全的政策導(dǎo)向與食品市場的發(fā)展?fàn)顩r及時作出調(diào)整，以確保行業(yè)協(xié)會的權(quán)力高層組成符合食品市場動態(tài)多變的發(fā)展需要。

理事由會員大會選舉產(chǎn)生，在“會員代表大會”閉會期間代行職責(zé)，負(fù)責(zé)籌備和召集會員大會，執(zhí)行會員大會的決議并報告工作，制定協(xié)會的年度財務(wù)預(yù)算方案、決算以及其他重要方案，決定協(xié)會內(nèi)部的機構(gòu)設(shè)置并領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部各機構(gòu)開展工作。理事會應(yīng)定期召開并根據(jù)實際情況設(shè)立常務(wù)理事會。

秘書處由行業(yè)協(xié)會內(nèi)專門設(shè)置的秘書長一人和辦事人員若干人組成，秘書長經(jīng)常務(wù)理事會推薦由“會員代表大會”表決通過產(chǎn)生，其他辦事人員應(yīng)獨立于企業(yè)之外，經(jīng)由專業(yè)人員通過考核選拔的方式予以聘用。執(zhí)行部門負(fù)責(zé)為行業(yè)協(xié)會各職能部門提供服務(wù)、具體執(zhí)行決議機構(gòu)制定的方案與政策以及日常工作事項的處理。其對決議部門負(fù)責(zé)，受監(jiān)察部門監(jiān)督。

監(jiān)察機構(gòu)由各企業(yè)內(nèi)部成員及政府部門的工作人員組成，一方面滿足企業(yè)成員通過對行業(yè)協(xié)會重要決議及日常事務(wù)處理的監(jiān)督以保障自身利益的需要；另一方面有助于塑造政府簡政放權(quán)環(huán)境下“有所為”亦“有所不為”的行業(yè)自治支持人的角色。政府工作人員進駐監(jiān)察部門主要負(fù)責(zé)審查協(xié)會是否面臨難以為繼的重大困難以及所作決議或執(zhí)行內(nèi)容是否符合政策精神及法律法規(guī)的強制性規(guī)定。監(jiān)察機構(gòu)的核心工作在于審查協(xié)會工作人員的行為是否符合協(xié)會章程。審查對象涉及安全風(fēng)險與有效自治兩個方面，依據(jù)前文食品行業(yè)協(xié)會的治理原則理論，監(jiān)察部門首要職責(zé)是對食品安全風(fēng)險的監(jiān)控。在這里特別建議，由監(jiān)察部門負(fù)責(zé)統(tǒng)計本行業(yè)食品市場的發(fā)展信息，整合可能或已經(jīng)存在的風(fēng)險隱患，綜合分析過后確立成型的風(fēng)險監(jiān)控層級與安全事故應(yīng)對階段，分層級規(guī)劃評估細(xì)則，分階段制定應(yīng)對措施，所得成果經(jīng)由權(quán)力部門表決通過后作為行業(yè)協(xié)會監(jiān)測審查的重要參照。

4.食品行業(yè)協(xié)會的運行機制。系統(tǒng)的自組織功能大小直接影響其維持和衍生新功能能力的高低。自組織的形成與發(fā)展，不單單是一定背景條件下系統(tǒng)由無序向有序的自發(fā)過程，更多的是如何順暢地實現(xiàn)由低級有序向高級有序的演化。相對于治理結(jié)構(gòu)的橫向規(guī)則設(shè)定，行業(yè)協(xié)會的運行機制反映的是自組織的動態(tài)規(guī)則運作，健全的運行機制在保障系統(tǒng)有序結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的同時，為系統(tǒng)層級模式的優(yōu)化升級提供了更多選擇的可能。從總體上看，行業(yè)協(xié)會的運行大體涉及決策機制、遴選機制以及溝通機制三個方面。

決策按流程分為問題的發(fā)現(xiàn)、方案的備選、抉擇的批準(zhǔn)、計劃的執(zhí)行、過程的監(jiān)督、結(jié)果的評價六大主要環(huán)節(jié)，每一階段的決策人和執(zhí)行者都在進入下一環(huán)節(jié)的過程中發(fā)生關(guān)系與轉(zhuǎn)化。決策主體與內(nèi)容的明確、執(zhí)行質(zhì)量的監(jiān)督和調(diào)整關(guān)系到各主要環(huán)節(jié)的銜接與遞進，任何一個節(jié)點的缺失都會直接影響到后續(xù)部分的完成，尤其對于關(guān)乎到行業(yè)協(xié)會成敗興衰的戰(zhàn)略決策，某一步疏忽所產(chǎn)生的連鎖效應(yīng)將會使協(xié)會的存續(xù)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

遴選即意味著對協(xié)會內(nèi)部管理與執(zhí)行專門人員進行選拔與考核，一方面通過對自組織內(nèi)部工作人員的正向激勵，篩選能力突出的人才維持既有系統(tǒng)機制的有序運作；另一方面適應(yīng)協(xié)會治理優(yōu)化升級的需要，以人事部署質(zhì)量的提升為系統(tǒng)更新提供新思路和新方略。遴選機制的核心在于選拔標(biāo)準(zhǔn)的公平合理與選拔程序的公開公正，在價值目標(biāo)上，其服務(wù)于決策流程中對于責(zé)任主體的實際需求。

溝通是主體間信息傳遞的過程，自組織的信息溝通包括內(nèi)部成員之間與外部不同治理主體之間的信息交流，溝通機制設(shè)定的目的是為協(xié)會的內(nèi)外部信息傳遞提供一系列暢通和高效的配套制度與措施，一方面用以規(guī)范協(xié)會自身的良性運轉(zhuǎn)；另一方面加強多元治理體系各主體間的有機聯(lián)動。

行業(yè)協(xié)會運行機制的完善具體表現(xiàn)為合理的選舉制度、會議制度、管理制度、財務(wù)制度與聯(lián)動制度的有效設(shè)立。協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人的民主選舉應(yīng)落實到會長、副會長、理事、秘書長等各個層面之上，形式力圖多元化，程序及規(guī)則力圖明確化；在會議制度方面，各種會議的召開程序與次數(shù)應(yīng)有成文規(guī)定，在會議召開之前應(yīng)及時告知參會主體有關(guān)會議的時間、地點、議程及事項內(nèi)容以確保各參會成員民主權(quán)利的有效行使；在管理制度方面，行業(yè)協(xié)會內(nèi)部管理的加強將有效保障行業(yè)協(xié)會的規(guī)范運作，通過內(nèi)部管理制度的制定與實施提升行業(yè)協(xié)會的整體運作能力，增強行業(yè)協(xié)會的整體凝聚力；在財務(wù)制度方面，行業(yè)協(xié)會的財務(wù)管理與會計核算的重點要把握好對會員代表大會、理事會、監(jiān)事會等機構(gòu)對行業(yè)協(xié)會資產(chǎn)和資金運作的監(jiān)管，同時健全會費的收取及使用制度，對于協(xié)會資金的來源屬于政府資助、財政撥款或社會捐助的，應(yīng)及時向社會公開并接受質(zhì)詢。同級不同類食品行業(yè)協(xié)會、上下級食品行業(yè)協(xié)會以及產(chǎn)業(yè)鏈不同階段食品行業(yè)協(xié)會之間應(yīng)定期委派人員展開交流合作，會議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)向社會公開，會議流程記錄一式多份由各協(xié)會保存，從而達(dá)成食品全行業(yè)的整體聯(lián)動與共同進步。

5.食品行業(yè)協(xié)會的激勵機制。來自行業(yè)協(xié)會層面的集體規(guī)制，針對協(xié)會成員的企業(yè)個體應(yīng)設(shè)計合理的激勵機制，從正向和負(fù)向兩方面促使企業(yè)主體自我規(guī)制的達(dá)成[7]。行業(yè)協(xié)會在構(gòu)建信息公開網(wǎng)站作為自組織成員信息公示平臺的同時，由協(xié)會統(tǒng)一制定“食品質(zhì)量保障與安全承諾書”，對企業(yè)成員自身的具體約束標(biāo)準(zhǔn)予以明確，承諾書一經(jīng)簽署即在公示平臺中發(fā)布并接受社會公眾查閱。協(xié)會定期對企業(yè)承諾書的履行狀況進行考核評估，以數(shù)字報表的形式向社會公眾展示，同時作為優(yōu)秀企業(yè)成員評比的重要參考[注]“質(zhì)量保障安全承諾書”由行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一制定，無需遞交政府審核生效。究其本質(zhì)而言是屬于協(xié)會與組織成員之間所形成的一份格式合同，因而基于意思自治的原則，承諾書的簽署不具有強制性。雙方的權(quán)利義務(wù)構(gòu)成大體表現(xiàn)為簽署合同的企業(yè)一方嚴(yán)格履行承諾書中所標(biāo)明的食品安全生產(chǎn)、加工、經(jīng)營方面的自我規(guī)制義務(wù)，作為回報，行業(yè)協(xié)會于政府政策的支持下施以實體層面的經(jīng)濟獎勵與非實體層面的榮譽表彰與發(fā)展扶持。相比較而言，后者更利于企業(yè)優(yōu)勢品牌的創(chuàng)建，而前者則更傾向于滿足企業(yè)短期的利益需求。。在此基礎(chǔ)上，行業(yè)協(xié)會可以集中制定符合本行業(yè)特色的產(chǎn)品外包裝標(biāo)識或通過廣告等新聞媒介以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)予以顯示，強化消費者對食品安全信息的識別辨析能力，引導(dǎo)其形成對自我規(guī)制嚴(yán)格企業(yè)的主動選擇，促使其他個體自覺向該類企業(yè)靠攏。在行業(yè)協(xié)會發(fā)揮激勵作用的同時，政府應(yīng)提供條件配合自治組織健全額外的外部獎勵機制，以彌補企業(yè)個體的自我規(guī)制成本，包括以鼓勵金為內(nèi)容的直接經(jīng)濟獎勵和以稅收減免、補貼、信貸優(yōu)惠為手段的間接政策扶持。同時政府應(yīng)加大力度配合行業(yè)協(xié)會對受表彰企業(yè)的宣傳力度，著力提升該榮譽項目的社會認(rèn)同感與可信度。如果一項榮譽標(biāo)識成為社會消費群體偏好選擇時的首要考慮因素，那么企業(yè)自我約束所放棄的短期利益便可以很快地轉(zhuǎn)化為政策扶持下的長期利益。對此，行業(yè)協(xié)會應(yīng)制定符合本行業(yè)實際市場發(fā)展需要的評價標(biāo)準(zhǔn)來確立不同層次的榮譽可信度，以層次的差距將企業(yè)間可能發(fā)生的直接沖突分散到各個階段，也為企業(yè)的進一步發(fā)展提供可觀的的空間[8]。

6.食品行業(yè)協(xié)會的權(quán)力范圍。相對于自然演進而言，新型行業(yè)協(xié)會的發(fā)展更多的是來自于政府的推動，是建立在政府理性設(shè)計與規(guī)范指引基礎(chǔ)之上所衍生出的一種創(chuàng)新型食品安全監(jiān)管主體。在這一環(huán)境下，明確行業(yè)協(xié)會在食品安全監(jiān)管中所享有的權(quán)力范圍是發(fā)揮自組織自我激勵機制效能的重要保障。一般而言，在協(xié)會組建成型、政府開始扮演“有所不為”角色的階段，政府于行業(yè)協(xié)會的工作主要包括登記、對話、斡旋以及外部的管理與服務(wù)，對于自組織實體運作部分基本不予介入，協(xié)會內(nèi)因治理所發(fā)生的糾紛也主要通過法院解決；相對應(yīng)，行業(yè)協(xié)會于食品安全監(jiān)管中所擁有的權(quán)力大體涉及行業(yè)規(guī)章制定、監(jiān)督管理、爭端解決以及行業(yè)制裁處罰、行業(yè)代表、許可預(yù)審、行業(yè)認(rèn)定以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定等方面。特別強調(diào)的是，作為指引食品安全質(zhì)量的風(fēng)向標(biāo)，在食品標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，要逐步構(gòu)建統(tǒng)一分級的食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，來應(yīng)對我國食品市場中長期存在的國標(biāo)、地標(biāo)、行標(biāo)、企標(biāo)共存且標(biāo)準(zhǔn)交叉、沖突、混亂的現(xiàn)象。行業(yè)協(xié)會所享有的權(quán)力存在于兩個階段：一是在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定之前的制定階段，以行業(yè)代表的身份參與到國家和權(quán)威學(xué)者的統(tǒng)籌討論過程中，在國家引導(dǎo)的前提下發(fā)揮主導(dǎo)作用形成統(tǒng)一規(guī)范，在統(tǒng)一規(guī)范的指引下結(jié)合專家學(xué)者的意見制定具體標(biāo)準(zhǔn)，全程以保障安全為核心，以食品特性為遵循；二是在標(biāo)準(zhǔn)成形的實施階段，還要對標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)進行優(yōu)化，確保后期能夠?qū)崿F(xiàn)資金、技術(shù)、人才支撐方面的同步跟進。

三、結(jié)束語

以統(tǒng)合監(jiān)管體制下的企業(yè)和政府為不同的出發(fā)點，我國現(xiàn)階段的食品安全監(jiān)管面臨著表源與根源兩組矛盾，前者的解決涉及支持型政府的轉(zhuǎn)變，而后者則關(guān)系到新型行業(yè)協(xié)會的設(shè)立。恰當(dāng)?shù)靥幚砗脙山M矛盾的對立統(tǒng)一關(guān)系是在社會多元治理過程中成功實現(xiàn)政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵，行業(yè)協(xié)會在承擔(dān)風(fēng)險的同時，把其均分給每個企業(yè)成員，成功實現(xiàn)了共同責(zé)任向共同利益追求的轉(zhuǎn)化。政府支持下的正負(fù)激勵體制的構(gòu)建，實現(xiàn)了企業(yè)短期與長期利益的平衡，并最終指向企業(yè)自我規(guī)制的強化?？梢哉f，基于社會共治視角下的食品安全新監(jiān)管主體模式的構(gòu)建，在契合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的同時，成功地實現(xiàn)了政府簡政放權(quán)與行業(yè)穩(wěn)健自治的有機統(tǒng)一。這對于創(chuàng)新食品安全監(jiān)管制度、優(yōu)化食品安全監(jiān)管機制、完善食品監(jiān)管保障體系，服務(wù)于民、造福于民具有行之有效的現(xiàn)實意義。