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    農(nóng)村戶籍遷出人員的成員資格判定研究

    2018-04-04 03:17:17
    綏化學(xué)院學(xué)報 2018年3期
    關(guān)鍵詞:戶口戶籍資格

    張 健

    (安徽大學(xué)江淮學(xué)院 安徽合肥 230031)

    農(nóng)村戶籍遷出人員,是指隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn),出現(xiàn)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,待其在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活后,將戶籍由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)的一類人員統(tǒng)稱。這類人員在遷出之前,具有所在集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份,在遷出后,是否仍具有該種身份,則是本文探討的主題。另外,要注意區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會、村民小組的不同之處,其成員屬性并不完全相同。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更加注重經(jīng)營職能,主要以對其成員進(jìn)行利益分配為目的,村委會、村民小組更加注重公共服務(wù)與保障職能。在未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的,村委會可以代行其職能;在設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的情形下,兩者的成員界定標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)等同,要注意區(qū)分[1]。

    一、農(nóng)村戶籍遷出人員成員資格的現(xiàn)實考察

    (一)有關(guān)法律規(guī)定及局限。關(guān)于農(nóng)村戶籍遷出人員的成員資格,梳理國家和地方的有關(guān)法律大致規(guī)定如下:承包方遷入小城鎮(zhèn)落戶的,按照其意愿,保留土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法流轉(zhuǎn)。遷入設(shè)區(qū)的市,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,將承包的耕地和草地交回發(fā)包方;不交回的,發(fā)包方可以收回。

    筆者認(rèn)為,第一,上述法律僅對土地承包經(jīng)營權(quán)作出了一定規(guī)定,并未涉及成員資格的得喪,即便喪失土地承包經(jīng)營權(quán),是否一定喪失成員資格,答案是否定的。因為立法已經(jīng)規(guī)定成員可以放棄承包土地的權(quán)利,但作為成員還可能享有宅基地分配權(quán)與集體收益分配權(quán)。第二,2014年在進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見中提到,取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口,統(tǒng)一登記為居民戶口,戶口僅僅體現(xiàn)人口登記管理功能,上述法律為何對遷入小城鎮(zhèn)落戶和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口作出不同的制度安排,值得商榷。

    (二)司法裁判規(guī)則及困境。天津市高院與陜西省高院均規(guī)定,取得非農(nóng)業(yè)戶口,并且納入國家公務(wù)員序列或者城鎮(zhèn)社會保障體系的。如此規(guī)定是為了保障農(nóng)村戶籍遷出人員的基本生活。重慶市高院對此規(guī)定較為復(fù)雜,遷入本市街道辦事處或者人民政府駐地鎮(zhèn),自取得非農(nóng)業(yè)戶口之日,其原有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失。遷入其他城鎮(zhèn),轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口,且納入國家公務(wù)員序列或者事業(yè)單位編制的,其原有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失。該規(guī)定只承認(rèn)納入公務(wù)員序列和事業(yè)單位編制,才喪失成員資格,農(nóng)村戶籍遷出人員若在企業(yè)工作,享受城鎮(zhèn)職工社會保險,不應(yīng)喪失其成員身份,同時,根據(jù)非農(nóng)業(yè)戶口遷入地的不同設(shè)置不同的條件,似有不妥。

    從上述規(guī)定不難發(fā)現(xiàn),戶籍遷出是成員資格喪失的前提條件,即便戶籍遷出后,也要審慎對待資格喪失問題。在非農(nóng)業(yè)戶口遷入地是否取得城鎮(zhèn)意義上的社會保障,比如行政體制、事業(yè)編制、以及城鎮(zhèn)社會保險,是判斷農(nóng)村戶籍遷出人員成員資格的關(guān)鍵。但隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中,要切實維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體收益分配權(quán)、宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán),即嚴(yán)格處理好成員身份的喪失問題[2]。

    二、農(nóng)村戶籍遷出人員成員資格判定標(biāo)準(zhǔn)的修正

    (一)學(xué)說觀點。有關(guān)農(nóng)村戶籍遷出人員的成員身份問題,專門研究該問題的學(xué)者很少,多數(shù)學(xué)者立足于成員的資格界定進(jìn)行全面研究,文中提到的較多,但都泛泛而談,沒有進(jìn)行深入剖析,很難讓人信服。

    多數(shù)學(xué)者主張以取得城鎮(zhèn)社會保障作為農(nóng)村戶籍遷出人員成員資格喪失的條件,比如代輝、蔡元臻認(rèn)為,原則上取得城鎮(zhèn)社會保障的,均喪失農(nóng)民集體成員資格[3]。管洪彥認(rèn)為,對于長期在城市生活且已經(jīng)取得城鎮(zhèn)社會保障待遇的,從取得之日喪失原來的成員資格[4]。若僅以取得城鎮(zhèn)社會保障作為成員資格喪失條件難免片面化,根據(jù)社會保險法律法規(guī),達(dá)到退休年齡且繳納養(yǎng)老保險滿15年才能享受養(yǎng)老金待遇。因此,所謂城鎮(zhèn)社會保障待遇的具體內(nèi)涵有待明確。

    當(dāng)然,也有不少學(xué)者主張戶籍轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口,自然喪失成員資格,例如,學(xué)者吳春香認(rèn)為,對于遷入城鎮(zhèn)落戶的,對成員資格自愿放棄的;遷入設(shè)區(qū)的市且轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口[5]。通過戶籍變換作為成員身份的得喪,便于區(qū)分,但是,光靠戶籍進(jìn)行判斷,萬一有人戶籍遷出后,并不打算在城鎮(zhèn)永久生活,過幾年再返回原來的農(nóng)村生活,需要進(jìn)一步考慮其他因素。同樣以戶籍作為判斷標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者吳興國認(rèn)為,家庭中有成員轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,其成員資格喪失,在法定承包期剩余期限的承包地不應(yīng)被收回或交回[6]。此時,成員資格的喪失只是喪失了宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán),而土地承包權(quán)則保留到土地承包合同期限屆滿。從法律上講,土地承包合同的承包方不是某個成員,而是成員所在的戶,只要戶中還存在未遷出戶籍的其他成員,則當(dāng)然享有繼續(xù)承包經(jīng)營的權(quán)利。但這種不匹配現(xiàn)象難免造成資源浪費,試想萬一戶中只有一人未遷,其他成員均遷出戶口,一個人也很難有效經(jīng)營土地。

    戴威認(rèn)為,農(nóng)村戶籍遷出人員的成員資格通過退出權(quán)行使,另外,在宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)權(quán)上給予一定的補償[7]。通過退出權(quán)解決戶籍遷出與成員資格喪失的關(guān)系,有創(chuàng)新之處,但既然為權(quán)利,作為權(quán)利人可以行使,也可以放棄,有可能導(dǎo)致部分成員既保留了成員身份,又在城鎮(zhèn)落戶的局面,進(jìn)而擠占了農(nóng)村有限的集體資源,有失公允。

    (二)評析。上述學(xué)者從各個方面闡述了農(nóng)村戶籍遷出人員成員資格的喪失問題,有其合理之處,但有些內(nèi)容持不同意見,前文述及,單純的以戶籍作為判斷因素在特定的歷史背景下,有其正確之處,但隨著戶籍制度的改革,土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化,戶籍的遷出是否一定喪失成員資格,還是喪失成員的部分權(quán)利,需要進(jìn)行論證。但若以成員資格綁架戶籍的遷出,阻礙了農(nóng)村居民市民化和城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。為了保障戶籍遷出人員的利益,多數(shù)人論證了社會保障說的合理性,即須取得城鎮(zhèn)意義上的社會保障,才能喪失成員身份,看似較為公平,實則損害了農(nóng)村戶籍遷出人員的成員權(quán)。當(dāng)前,針對農(nóng)村土地承包權(quán),黨和政府提出了新型經(jīng)營、適度規(guī)模經(jīng)營等等關(guān)鍵詞,農(nóng)村戶籍人員的遷出有利于實現(xiàn)這一目標(biāo),但也絕對不能損害其權(quán)益。

    三、農(nóng)村戶籍遷出人員成員資格判定的路徑

    (一)基本原則?;驹瓌t的提出有利于更好地識別成員身份問題,在下文中的考量因素難以涵蓋的情形下,可以依據(jù)基本原則作出判斷。

    1.集體資源的有限性。針對農(nóng)村戶籍遷出人員的成員資格問題,既要切實維護(hù)好該類人員的合法權(quán)益,又要充分考慮到現(xiàn)實狀況。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,最為重要的資源當(dāng)屬土地,不論是宅基地,還是承包經(jīng)營的土地,土地資源的有限性在當(dāng)前大建設(shè)時期更加凸顯,農(nóng)村集體成員主要依靠這些土地來保障自己的生存與生活,但是,隨著子女的出生、結(jié)婚導(dǎo)致農(nóng)村居民越來越多,這樣攤到每個人的土地面積在逐漸縮小,如果一味地堅持農(nóng)村戶籍遷出人員的成員資格不應(yīng)喪失,勢必會加劇這一矛盾,因此,立足于集體資源的有限性,科學(xué)、合法地重新界定農(nóng)村戶籍遷出人員的成員資格問題,在當(dāng)下具有重大意義[8]。

    2.保障原則。所謂保障原則,就是要保證農(nóng)村戶籍遷出人員在任何地方在法律層面都無生存的壓力。例如,在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部作為成員享有成員權(quán),同時,加上新農(nóng)合、養(yǎng)老保險等等,在戶籍遷入地,落戶后取得了穩(wěn)定了工作且納入到城鎮(zhèn)社會保障體系。農(nóng)村戶籍遷出人員如果喪失其成員資格,是否對其更加不利,首先,從居住來說,既然落戶到城鎮(zhèn),原有的宅基地等于閑置,從經(jīng)營來說,原先承包的土地任其荒蕪。從收益來說,常年在外,也不再獲得相應(yīng)的分配,另外,集體收益分配也不是普遍現(xiàn)象,大多數(shù)的村落很難產(chǎn)生集體收益。其次,若要說保留其成員資格有何益處,可能要等所在集體的土地被征收,這樣,作為成員可以獲取土地補償費,但是,對于離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的村落、位于山區(qū)的村莊等等,很難有土地被征收的機會。以上分析可以看出,既要保障農(nóng)村戶籍遷出人員的成員權(quán),又要挖掘該項權(quán)利背后帶來的實質(zhì)利益,若并不影響該類人員的實質(zhì)利益,可以基于保障原則合理設(shè)定成員資格喪失的考量因素。

    3.新型化經(jīng)營。成員權(quán)重要的權(quán)能之一是可以從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承包土地的權(quán)利,既然作為一種權(quán)利,成員就要履行相應(yīng)的義務(wù),試想若承包了土地卻不去耕作,或者以所在戶僅剩一名成員根據(jù)法律規(guī)定是不用交回承包地的,如此種種,都是對土地資源的嚴(yán)重浪費,因此,對于成員附加一項義務(wù),承包的土地長期不耕作,達(dá)到一定年限是可以收回的,這也符合權(quán)利義務(wù)相一致的原則。近年來,國家不斷縮小城市和農(nóng)村的差距,重要舉措之一,就是要大力發(fā)展農(nóng)村,不斷創(chuàng)新土地經(jīng)營的方式,作為成員應(yīng)加入到新型化經(jīng)營的隊伍當(dāng)中,不斷提高土地經(jīng)營效率,提升農(nóng)民收入[9]。

    (二)考量因素。農(nóng)村戶籍遷出人員的成員資格應(yīng)從以下方面加以考量,作為判斷是否喪失成員資格的具體標(biāo)準(zhǔn)。

    1.土地依賴。成員權(quán)的基本內(nèi)涵之一可以從農(nóng)村集體組織分配宅基地,宅基地的分配是保障農(nóng)村集體成員的生存,如果成員不需要分配宅基地或者獲得宅基地后將其閑置,說明成員已經(jīng)不再依賴土地的保障了。尤其對于農(nóng)村戶籍遷出人員來說,其已在城鎮(zhèn)就業(yè)生活了,自然就無需宅基地了。其次,對承包土地的權(quán)利,目的是為了保障成員的生活,通過對承包土地的持續(xù)經(jīng)營來獲取收入,維持生計。換言之,若通過其他渠道獲得收入,或者說獲取的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地經(jīng)營帶來的效益,到最后,可能就放棄了承包土地,或者將承包的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)等,農(nóng)村戶籍遷出人員自然能夠在城鎮(zhèn)落腳,可想而知,對于從集體承包的土地要么放棄,要么由戶內(nèi)其他成員經(jīng)營,戶內(nèi)其他成員無法經(jīng)營時,直接流轉(zhuǎn)給所在集體其他成員。但是,如此一來,出現(xiàn)大面積農(nóng)村戶籍遷出人員時,有時戶內(nèi)全部青壯年成員都遷出,甚至所在集體組織大量青壯成員均遷出,最終剩下的土地,由誰來經(jīng)營。這種現(xiàn)象與集體資源有限性、新型化經(jīng)營相違背。所以,農(nóng)村戶籍遷出人員對土地的依賴程度,是判斷其是否喪失成員身份的主要考量因素。

    2.戶籍。隨著戶籍制度的改革,只要戶籍遷出所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,視其為短暫遷出還是長久遷出,短暫遷出的,比如在校大學(xué)生,則要暫時保留其成員資格,當(dāng)轉(zhuǎn)化為長久遷出的,成員資格則可能喪失。農(nóng)村戶籍遷出人員屬于長久遷出,遷出后,結(jié)合對土地的依賴程度進(jìn)行判斷。若僅僅將戶口寄掛在城鎮(zhèn),仍需依賴集體分配的宅基地和承包地,則成員資格不應(yīng)喪失,若遷出后,不再原先所在集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活了,則喪失成員身份。因此,戶籍遷出是判斷農(nóng)村戶籍遷出人員成員喪失的必要條件。

    因此,當(dāng)農(nóng)村戶籍遷出人員不再依賴所在集體土地時,首先,要尊重其意愿,是否愿意放棄成員資格,將成員權(quán)讓渡給新增人口或?qū)⒊邪睾驼亟换亟o集體,由集體組織全部成員決議使用。當(dāng)其不主動放棄時,可以考慮兩種方案:第一種方案,對其已分配的宅基地和承包地是否使用,若超過一定期限,可通過集體決議的方式,討論可否將其收回,若決議收回時,通知成員本人,其享有抗辯權(quán),若成員繼續(xù)生產(chǎn)生活的,集體決議則不生效,若不繼續(xù)生產(chǎn)生活的,集體決議生效。第二種方案,可以實行有償退出機制,即農(nóng)村戶籍遷出人員既然已經(jīng)不再依賴土地,由所在集體組織有償收回。

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