智慧政府視域下如何降低行政決策成本問題研究

楊振華（中共濮陽市委黨校 河南 濮陽 457000）

新時期，政府的行政決策成本不斷上升，在國家財政支出的占比越來越高，如何在保證行政決策取得預(yù)期效果的情況下，降低行政決策成本成為當前迫切需要解決的問題。而隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷成熟，使政府走向智能化、電子化，提高了政府管理水平的同時，也為降低行政決策成本提供了思路。

一、行政決策成本的概念和分類

通俗的講，行政決策成本是指國家各機關(guān)部門和公職人員為了完成既定的目標，在行政決策的制定和執(zhí)行過程中產(chǎn)生的各項費用的總和。行政決策成本是行政成本中的一項，它的高低將決定執(zhí)行成本的高低和決策效果，因此在行政決策上具有重要影響。行政決策成本可以分為以下幾個類別：

（一）不作為成本

它是指一些公共問題，問題已經(jīng)產(chǎn)生了或者還沒發(fā)生，但是國家行政機關(guān)人員已經(jīng)意識到問題的嚴重性，卻沒有及時采取措施制定決策來加以控制解決，最終產(chǎn)生的一系列損失。這是由行政人員不作為導(dǎo)致的成本。

（二）過程成本

行政決策包括決策的制定和執(zhí)行兩個過程，其中決策制定過程中產(chǎn)生的成本是指政府行政部門及工作人員從分析問題、討論決定、到最終制定出合理方案過程中產(chǎn)生的人力、財力等方面的成本總和；而執(zhí)行成本則指的是國家機關(guān)部門制定好行政決策后，各級行政機關(guān)具體實施決策過程中產(chǎn)生的成本總和。行政決策制定和執(zhí)行過程是必不可少的，兩者關(guān)系緊密，同理，行政決策的制定成本和執(zhí)行成本也是具有密切的聯(lián)系，制定成本先于執(zhí)行成本，因此，制定成本的大小能夠制約執(zhí)行成本的大小，二者不可分離。

（三）結(jié)果成本

主要包括機會成本、時間成本、風險成本、摩擦成本、沉沒成本五大類。其中機會成本指的是在制定某項政策時必須放棄制定其他政策帶來的成本；時間成本指的是制定和執(zhí)行政策過程中因為政策時效性的原因帶來的成本；風險成本指的是由于決策執(zhí)行過程中國內(nèi)環(huán)境突然變換或因決策的復(fù)雜性最終造成的風險成本；摩擦成本指的是行政決策主體和利益集團之間因為利益摩擦產(chǎn)生的成本；沉沒成本指的是之前的決策對現(xiàn)在造成的影響，它屬于歷史成本，具有不可控性，因而任何考慮沉沒成本的決策都是非理性的。

二、我國行政決策成本的現(xiàn)狀分析

近些年來，我國行政決策支出在財政總支出中占比一直上升，這引起了很多機關(guān)人員和研究學(xué)者的關(guān)注，行政成本逐年上升，國家、地方財政收支差額越來越大，針對財政支出具體花費在什么方面，取得哪些成效，政府決策成本為何上升如此之快，專家學(xué)者做了大量的研究。他們得出了一個結(jié)論，從1998年到2014年，國家的財政收入、支出增長變化不大，只是稍微有些波動。就算財政收入、支出增長明顯的時候，政府行政支出成本占財政支出的比重的發(fā)展趨勢基本上是持續(xù)上升的一條曲線，即政府行政成本支出占財政支出總額的比重越來越大，其占財政支出的增長幅度中間也有小的波動，但并不明顯，這也似乎符合政府行政成本支出具有剛性特征，然而政府行政支出的結(jié)構(gòu)比重越來越大確實是一種值得重視的現(xiàn)象。1978年，政府行政成本支出僅占財政支出的4.71%，從2003年開始，僅通過預(yù)算的政府行政成本支出基本上占了財政支出的20%。這種行政預(yù)算成本支出占財政支出逐年上升的現(xiàn)象，是人們在認識行政預(yù)算成本問題上不可忽略的。

超出行政決策預(yù)算外的支出構(gòu)成了較大的隱形成本，財政收支包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩部分，預(yù)算外支出包括機會成本、沉沒成本等一系列重要的成本項目，因此分析政府決策成本，一定要考慮預(yù)算外的這部分成本。[1]從1996年開始，預(yù)算外支出數(shù)額增長迅速，快要達到了預(yù)算內(nèi)支出水平，在之后的三年里，更是和預(yù)算內(nèi)支出處于同一層次。現(xiàn)在，預(yù)算外支出持續(xù)增長，盡管在政府行政總支出中的占比略微下降，但是它的絕對數(shù)卻比之前增加了很多。

三、行政決策成本居高不下的原因

（一）外界環(huán)境條件的制約

政府的各項決策都會對社會公共利益有著巨大的影響，而政府決策的制定需要以國家當前情況為基礎(chǔ)，比如說經(jīng)濟情況、政治情況、文化情況等。

國家經(jīng)濟環(huán)境對行政決策的影響指的是一個國家的經(jīng)濟實力狀況決定著行政決策的基本方向和政策的執(zhí)行效率，因為政策的制定和實施都需要考慮人們的生活條件和生活方式兩方面因素。目前，我國經(jīng)濟發(fā)展水平還不夠高，能夠投入到國家建設(shè)中的資金、技術(shù)、人才等還不能滿足當前的需要，由此造成的一系列隱形和顯性損失導(dǎo)致了政策制定和執(zhí)行過程中的高成本[2]。

政府作出的每一項決策都需要在法律的允許范圍內(nèi)，并滿足人民對美好生活的愿望和要求，政治體制情況的如何直接決定了決策過程和決策水平進而決定了行政決策的成本。目前，我國決策權(quán)基本在中央機關(guān)部門，地方也有一定的決策權(quán)，當決策權(quán)集中到某一地區(qū)或者某一部門時，決策者就會被自己的利益觀和價值觀左右，如果決策者受到一些不良風氣的影響，決策權(quán)力所具有的公共性往往容易蛻變?yōu)楣矙?quán)力的私有化，從而作出的決策也往往滿足于個人或小團體的利益而危害大多數(shù)的利益，導(dǎo)致腐敗，加大了政府決策的成本，直接影響到政府在公眾心目中的形象。

（二）以經(jīng)濟增長為中心的政策決策考核機制

現(xiàn)行政治體制下，中央政府對地方政府的考核與地方經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)較強的相關(guān)性。當?shù)胤秸?jīng)濟發(fā)展良好時，地方官員升遷的機會越大。在這種以經(jīng)濟增長為中心的政策決策考核機制的影響下，地方政府往往會趨向于犧牲長遠利益或全局利益，實現(xiàn)任期內(nèi)經(jīng)濟業(yè)績的快速增長，而不注重經(jīng)濟增長的質(zhì)量。因此，地方政府在行政決策時，往往會重點關(guān)注任期內(nèi)利益的得失，以此獲得更高的行政地位或獲得下一任期。這種相對單一的績效考核機制，短期內(nèi)會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生積極的作用，但長期來看，可能導(dǎo)致資源配置不合理、利益關(guān)系不協(xié)調(diào)的情況，甚至出現(xiàn)地方、部門保護主義的現(xiàn)象，信息溝通不暢，制約了政府行政決策的科學(xué)化、高效化。

（三）決策者產(chǎn)生方式的影響，缺乏有效的監(jiān)督渠道

政府決策者的產(chǎn)生方式?jīng)Q定了其行政決策的側(cè)重點。我國行政決策者由選舉途徑產(chǎn)生，但在黨管干部的約束下，行政決策者的行為受到上級主管單位的管理與考核。這種模式的優(yōu)點在于能夠保持地方政府與中央政府的統(tǒng)一，有利于中央方針政策的有效落實，但是，這種模式下的行政決策者從心理和行動上出現(xiàn)唯上的傾向，對公共關(guān)心的事物關(guān)注度不足，在行政決策上未能實現(xiàn)因地制宜、因人制宜和因時制宜，甚至做出了與實際相反的決策，未能建立有效的監(jiān)督渠道，人民群眾的意見與建議無法及時收集與反饋，影響了行政決策的科學(xué)性與合理性，這種情況的存在無疑增加了行政決策成本[3]。

（四）公眾參與的程度和熱情不夠

行政決策過程中離不開公眾的參與，但是現(xiàn)在的情況是人民參與意識普遍不高，而且公眾對于行政決策的制定參與熱情不夠，大多抱著一種無所謂的態(tài)度，這就增加了后面行政決策執(zhí)行過程中的成本。無論是從公眾參與的深度、廣度、密度上來說，當前我國的情況和其他發(fā)達國家相比，還有很大的差距，這就使得政府制定的一些決策沒能很好的貼合民意，導(dǎo)致了后期執(zhí)行過程中的成本大幅增加。

四、智慧政府視域下降低行政決策成本的建議及措施

（一）智慧政府的概念及發(fā)展現(xiàn)狀

智慧政府指的是，在大數(shù)據(jù)時代背景下，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)分析、移動互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，以用戶創(chuàng)新、大眾創(chuàng)新、開放創(chuàng)新、共同創(chuàng)新為特征，強調(diào)作為平臺的政府架構(gòu)，并以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)政府、市場、社會多方協(xié)同的公共價值塑造，實現(xiàn)政府管理與公共服務(wù)的精細化、智能化、社會化。

“十二五”之后，我國跟隨世界發(fā)展趨勢，積極探索對我國政府進行改革，制定了許多新的政策，試圖提高我國政府的運行效率，已經(jīng)取得了初步成果。在智慧政府的建設(shè)環(huán)境上，我國正在朝著營造一個開放、透明、民主的政治環(huán)境前進，在很多平臺上已經(jīng)可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息的共享，經(jīng)過多年的宣傳、引導(dǎo)，很多的民眾正逐漸參與到政府的一些事務(wù)中來，創(chuàng)新成為大家的共識。大數(shù)據(jù)分析技術(shù)和方法是建設(shè)智慧政府的核心所在，只有掌握并熟練的運用大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府決策中，使政府的決策變的高效、合理，才稱得上是一個合格的智慧政府，當前，我國在各個行業(yè)積極引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，特別是在政務(wù)這塊，實現(xiàn)了政府部門數(shù)據(jù)的重組、擴展、和開放。

（二）智慧政府對降低行政決策成本的建議

1.加快信息化建設(shè)，降低行政成本

推進網(wǎng)上辦公不僅能夠提高國家機關(guān)部門的辦公效率，還可以提高政府辦公的透明性。隨著智慧政府的建設(shè)逐步推進，大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府部門的推廣使用，信息化辦公不僅快速、科學(xué)地處理問題，減少大量的顯性成本，如交通費用，會議成本，還可以減少由于決策失誤、決策在層級之間傳遞和執(zhí)行帶來的一些成本。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國在改革公務(wù)員制度和績效考察體系后，公務(wù)員的知識技能和工作積極性大大提高，僅人事成本這一項就為我國每年節(jié)省了近10億。

2.借助信息技術(shù)，強化過程監(jiān)督

一個國家進行的每項行政改革都要涉及到各個方面的預(yù)算，我們要在資金投入量一定的情況下，使行政決策取得較好的效果，就需要合理的分配資金在各個環(huán)節(jié)的使用，通過電子政務(wù)平臺公示、公開行政決策背景、過程及結(jié)果，并結(jié)合群眾反饋意見，實現(xiàn)行政決策人員的有效監(jiān)督，提高行政決策過程的透明度，防范行政人員違規(guī)操作。智慧政府構(gòu)建的公開、透明的平臺為這一要求的實現(xiàn)提供了條件。

3.建立系統(tǒng)模型，實現(xiàn)科學(xué)決策

面對當前復(fù)雜的社會問題和海量的信息，傳統(tǒng)的決策方法已經(jīng)不再適用，往往會導(dǎo)致一些決策失誤進而造成巨大的行政決策成本。推進智慧政府的建設(shè)，它能夠按照行政決策制定時的時間、執(zhí)行等各方面要求，制定出一個最合理的方案，取代以往的簡單依靠經(jīng)驗來制定決策。首先，制定好確切的目標，邀請專家學(xué)者對此做初步的分析，并且充分利用現(xiàn)代信過技術(shù)來收集有關(guān)數(shù)據(jù)和各種資料，利用各種建模方法及現(xiàn)代數(shù)學(xué)工具，建立系統(tǒng)模型[4]；其次，通過計算機運算出初步結(jié)果，再由專家對結(jié)果反復(fù)地檢驗和修改，直到得出一個滿意的結(jié)果；再次，提出問題的約束條件與期望達到的目標，并且選擇一個合適的求解方法，根據(jù)結(jié)果來判斷是否達到期望的目標，如果沒有達到，則要繼續(xù)循環(huán)檢驗，直到得出滿意結(jié)果為止，從而大大降低行政決策成本。

4.加強信息溝通與反饋，提高信息準確性

準確、全面的信息是科學(xué)決策的依據(jù)與基礎(chǔ)。行政命令制定與決策過程實際上是信息收集、加工與轉(zhuǎn)換的過程，然而，在信息傳遞過程中，各級政府在信息傳遞、加工過程中可能存在調(diào)整、修飾等行為，造成信息失真，進而影響行政決策的科學(xué)性，導(dǎo)致行政決策成本上升。通過智慧政府建設(shè)，能夠有效改善此類問題，加強政府部門與社會各界的溝通與反饋，提高信息收集、共享和使用的透明度、準確度和可靠性，從而降低行政決策成本，有力推動行政決策民主化進程。

五、結(jié)語

綜上所述，推進政府智能化建設(shè)，改進工作方式，推進政府數(shù)據(jù)信息公開，建設(shè)透明政府，轉(zhuǎn)變行政理念，使每一項行政決策更加合理、客觀，對于行政決策成本的降低都具有重要現(xiàn)實意義。