網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)基層政府公共政策過程的影響
——以F市縣鄉(xiāng)政府為例

李才森，房正宏

（阜陽師范學(xué)院，安徽 阜陽 236037）

一、研究背景

2017年 1月 22日，我國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的第39次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》指出：我國網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)7.31億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為53.2%，使用互聯(lián)網(wǎng)生活、工作的人群數(shù)量大幅度增加。同時(shí)，由于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型期，也是社會(huì)矛盾凸顯期，許多新問題、新矛盾逐漸出現(xiàn)，影響著人民群眾的生產(chǎn)生活，也導(dǎo)致人民群眾的利益訴求日益豐富化、復(fù)雜化。在此過程中，一些影響面較廣的社會(huì)問題和社會(huì)矛盾便被公眾在網(wǎng)絡(luò)新媒體中提及，引發(fā)眾多網(wǎng)友的關(guān)注與討論，產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)輿情。

與公民參政的傳統(tǒng)方式相比，網(wǎng)絡(luò)具有公開性、自由性及匿名性等特點(diǎn)，為廣大群眾提供了便利的網(wǎng)絡(luò)參政平臺(tái)。但同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)也有不可忽略的局限性，會(huì)出現(xiàn)部分網(wǎng)絡(luò)信息的虛假性及大量、甚至泛化性的民意“被代表”等情況，一旦出現(xiàn)如上情況，網(wǎng)絡(luò)公民便會(huì)把問題的矛頭首先指向政府機(jī)構(gòu)及其工作人員。再加上在中國現(xiàn)有體制下，基層政府以其特殊的政治行政地位不僅承擔(dān)著對(duì)中央政府和上一級(jí)政府的政策執(zhí)行職責(zé)，也承擔(dān)著對(duì)公眾需求的回應(yīng)責(zé)任。這使得基層政府的公信力首當(dāng)其沖直面網(wǎng)絡(luò)信息的挑戰(zhàn)。因此，作為各級(jí)基層政府及公務(wù)人員，應(yīng)切實(shí)從思想上重視和關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情，把握網(wǎng)絡(luò)輿情的產(chǎn)生、擴(kuò)散規(guī)律，了解網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)公共政策的影響機(jī)理，針對(duì)性地引導(dǎo)和利用網(wǎng)絡(luò)輿情，發(fā)揮維護(hù)地方社會(huì)的穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的積極作用。

二、文獻(xiàn)綜述

近幾年，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使公民網(wǎng)絡(luò)參政成為可能，網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策議程設(shè)置、政策決策等政策環(huán)節(jié)的影響和作用也越來越明顯，因此，國內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注這一現(xiàn)象并對(duì)這一議題展開了相對(duì)充分的探究和考察。比如，萬旋傲、謝耘耕從傳播學(xué)的角度分析了網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)公共政策的影響[1]；張慧民討論了網(wǎng)絡(luò)輿情與公共政策公信力之間的關(guān)聯(lián)與互動(dòng)，并從多個(gè)層面給出了重構(gòu)公信力的建議[2]；毛家武對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的重要信息價(jià)值進(jìn)行分析，對(duì)基層政府應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情提出了若干對(duì)策建議[3]等等，相關(guān)的研究成果還有不少。

從已有研究成果看，關(guān)于基層政府的網(wǎng)絡(luò)參政現(xiàn)象研究還不到位，定性分析多、定量研究少，采用訪談、問卷調(diào)查和案例分析等方法開展研究的相關(guān)成果并不多見；雖然有少量基于實(shí)證研究而形成的研究成果，也多是在缺乏對(duì)影響機(jī)理深入剖析的基礎(chǔ)上探討應(yīng)對(duì)措施，其科學(xué)性、針對(duì)性和實(shí)踐應(yīng)用性還不強(qiáng)。而且，多數(shù)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的研究是基于傳播學(xué)和新聞學(xué)的學(xué)科角度，而較少從行政學(xué)、政治學(xué)或公共管理學(xué)的學(xué)科理論入手?；诖?，本研究通過案例分析法深入、細(xì)致了解網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)基層政府公共政策過程造成的影響，希望可以進(jìn)一步豐富相關(guān)領(lǐng)域的研究成果，并為基層政策更有效地引導(dǎo)和利用網(wǎng)絡(luò)輿情、促進(jìn)公共政策的民主化和科學(xué)化提供參考。

三、研究方法

本研究旨在基于網(wǎng)絡(luò)輿情和公共政策的概念、過程等基本問題的研究，以安徽省F市四縣一市三區(qū)為例，探討網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)公共政策議程設(shè)置、政策規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行和政策評(píng)估等環(huán)節(jié)的具體影響，分析網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)公共政策制訂與執(zhí)行的積極作用與局限性，并提出有效引導(dǎo)與運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)輿情的對(duì)策建議。

研究中主要運(yùn)用案例分析法，通過具體的案例，對(duì)和某一社會(huì)問題有關(guān)的人、事、物進(jìn)行長時(shí)間、多方位的觀察分析，得出關(guān)于所研究問題的系列結(jié)論。本研究將基于安徽省F市四縣一市三區(qū)地方政務(wù)官方網(wǎng)站、政務(wù)微博運(yùn)行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和成果以及新浪微博、天涯論壇和百度新聞等三家網(wǎng)站中的內(nèi)容，搜集關(guān)于F市市政府和四縣一市三區(qū)重要的網(wǎng)絡(luò)輿情，找出典型的網(wǎng)絡(luò)輿情影響政府公共政策的案例，深入分析，并提煉或佐證觀點(diǎn)。

四、研究結(jié)論

公共政策過程包括政策議程設(shè)置、政策規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行和政策評(píng)估等五個(gè)環(huán)節(jié)。以公共政策的系統(tǒng)要素和過程階段為主線，縱向研究網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)公共政策過程的影響，可以深入到公共政策活動(dòng)內(nèi)部，清晰分析出網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)公共政策各階段、各環(huán)節(jié)的不同影響。

（一）對(duì)政策議程設(shè)置的影響：匯集明確的可感知因素

政策議程設(shè)置是公共政策過程的首要環(huán)節(jié)。現(xiàn)實(shí)地看，一個(gè)社會(huì)公共問題被公眾廣泛關(guān)注并討論，但是如果未能列入政府的議事日程，就仍然沒有被解決的希望。從理論上講，只有設(shè)定了政策議程，才能啟動(dòng)后續(xù)的政策規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行和政策評(píng)估環(huán)節(jié)?？梢哉f，網(wǎng)絡(luò)輿情要想對(duì)政府的公共政策產(chǎn)生影響，首要條件是該網(wǎng)絡(luò)輿情必須進(jìn)入政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)，被列入政府下決心要解決的問題清單中。因此，可以判斷：網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)基層政府公共政策的影響首先體現(xiàn)在對(duì)政策議程設(shè)置的影響上，這種影響效果將直接決定網(wǎng)絡(luò)輿情的政治價(jià)值。

按照美國政治家約翰·W·金登的多源流政策模型來看，在政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)，存在問題流、政策流和政治流等三種不同的源流，當(dāng)這三種不同源流從各個(gè)方向在某一個(gè)時(shí)間點(diǎn)上交叉匯合時(shí)，社會(huì)問題就變成了政策問題，進(jìn)入政策決策者的議事清單中?？梢哉f，從理論和現(xiàn)實(shí)來看，政策信息的數(shù)量和質(zhì)量，即全面性和準(zhǔn)確性程度對(duì)政策決策的質(zhì)量起著決定性作用。這就要求政府機(jī)構(gòu)和政府官員在制訂公共政策之前以及決策的過程中盡可能地通過多種渠道收集信息，作為決策的依據(jù)加以利用。據(jù)此，網(wǎng)絡(luò)輿情作為電子化政府發(fā)展中網(wǎng)民參政的結(jié)果，從多源流政策模型看來，為問題流增加了一條新的支流，在政策流和問題流不變的情況下，促進(jìn)政策窗口提早打開，幫助形成更符合現(xiàn)實(shí)的政策議程。

另外，隨著教育事業(yè)的普及和公眾文化知識(shí)水平的普遍提高，受數(shù)字鴻溝限制的人越來越少，且隨著生活質(zhì)量和維權(quán)意識(shí)的不斷提高，公眾對(duì)與自身利益緊密相關(guān)的社會(huì)公共問題關(guān)注度越來越高。特別是在新浪微博、天涯論壇、百度新聞等非由政府管理的網(wǎng)絡(luò)輿情源地，網(wǎng)絡(luò)信息的開放性、共享性及信息傳播的匿名性等特點(diǎn)，促使公眾參與討論的熱情更高，敢于表達(dá)內(nèi)心的意見和想法，提高輿論信息的民主化、真實(shí)化，打破政府和民眾之間信息不對(duì)稱的局面，這也客觀上要求政府機(jī)構(gòu)及其工作人員，盡力、真實(shí)、全面地掌握并發(fā)送信息。在推進(jìn)公共政策民主化的進(jìn)程中，基層政府在制訂和完善公共政策時(shí)也會(huì)主動(dòng)征求群眾意見，提高政策措施的針對(duì)性和解決問題的實(shí)效性，可以說，網(wǎng)絡(luò)輿情為政府汲取人民群眾集體智慧提供了較好的交流平臺(tái)。F市各市縣區(qū)政府在同級(jí)“兩會(huì)”召開前期，都會(huì)通過官方網(wǎng)站交流平臺(tái)向公眾征詢議案，正是發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情參政議政作用的典型體現(xiàn)。

（二）對(duì)政策制訂環(huán)節(jié)的影響：受限于體制機(jī)制設(shè)置

作為與政策問題的解決緊密相關(guān)的政策規(guī)劃和政策決策環(huán)節(jié)，分別決定著公共政策能否對(duì)網(wǎng)絡(luò)公民所反映的問題做出令人滿意的利益表達(dá)，也關(guān)系到政策執(zhí)行過程能否將合法化的公共政策付諸實(shí)施并圓滿實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。因而，這兩個(gè)過程的重要性可見一斑，必將受到網(wǎng)絡(luò)公民的普遍關(guān)注，受到網(wǎng)絡(luò)輿情的廣泛影響。但是，作為對(duì)專業(yè)知識(shí)和政治技術(shù)要求較高的政策規(guī)劃環(huán)節(jié)，由于基層政府面對(duì)的網(wǎng)絡(luò)公民很難滿足相應(yīng)的知識(shí)和技術(shù)要求，便導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)基層政府政策規(guī)劃的影響甚微。

另一方面，雖然網(wǎng)絡(luò)輿情反映了群眾對(duì)于社會(huì)事件的關(guān)注與認(rèn)知，一定程度上體現(xiàn)了群眾的政治見識(shí)和智慧及參與社會(huì)管理工作的熱情，國家在制訂與完善公共政策時(shí)通常也會(huì)征求民眾意見，但從現(xiàn)實(shí)操作的可行性來看，政策制訂環(huán)節(jié)能否真正體現(xiàn)群眾的意見和需求，很大程度上依賴于必要的政策制訂參與機(jī)制。目前來看，備受關(guān)注與爭(zhēng)議的公民參與渠道有聽證會(huì)、民主懇談會(huì)、公民旁聽等形式，不少研究者基于現(xiàn)實(shí)案例分析認(rèn)為價(jià)格聽證會(huì)制度作為一項(xiàng)“舶來品”存在水土不服的狀況，本身的制度缺陷帶來了參與者角色錯(cuò)位、意見采納渠道不暢通、程序公開與透明度缺乏等問題，嚴(yán)重削弱了公眾在政策制訂與決策環(huán)節(jié)的應(yīng)有影響。

特別是在一些官僚作風(fēng)表現(xiàn)較為明顯的基層政府，往往由于決策者的管理個(gè)性、管理方式慣性抑或?qū)φ呓y(tǒng)一和行政效率的考慮等原因而過分強(qiáng)調(diào)集中，很多重大決策由“一把手”說了算。以F市來看，政務(wù)網(wǎng)站實(shí)行“分級(jí)管理，層層負(fù)責(zé)”“誰主辦，誰主管”以及“屬地原則”，區(qū)縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有對(duì)所管理區(qū)域內(nèi)網(wǎng)絡(luò)輿情的絕對(duì)處理權(quán)利，有些決策雖然被冠以民主的外衣，在決策前讓專家、社會(huì)力量和廣大群眾等多方力量參與討論，而起關(guān)鍵作用的仍只是少數(shù)人的意見，絕大多數(shù)網(wǎng)民反映的意見則被擱置。即便是在當(dāng)前我國對(duì)公共政策制訂中的行政決策咨詢系統(tǒng)愈加重視的大背景下，一些基層地方政府對(duì)政策方案的設(shè)計(jì)和決策往往還是由政府機(jī)構(gòu)和政府官員自行操作而不太重視專家的作用。個(gè)中原因，一則基層政府受條件限制，不易獲得專家資源；二則部分基層政府官員根本不請(qǐng)專家，即使迫于各方壓力請(qǐng)了專家，也僅僅是做做樣子，走走形式。

（三）對(duì)政策執(zhí)行與評(píng)估的影響：側(cè)重于政策結(jié)果的主觀描述

從特定意義上講，公共政策是平衡各方利益訴求、協(xié)調(diào)社會(huì)各階層關(guān)系的過程，政策執(zhí)行的目的在于影響和改變政策對(duì)象即目標(biāo)群體，政策實(shí)施的效果能否使公眾滿意是檢驗(yàn)政策有效性的重要標(biāo)桿。政策執(zhí)行過程中，雖然政策對(duì)象居于被動(dòng)角色，但是他們卻可以通過自己對(duì)政策的支持與遵守的具體行為表達(dá)對(duì)一項(xiàng)政策的態(tài)度，可以說，一項(xiàng)政策能否獲得公眾支持、政策執(zhí)行中是否會(huì)遭遇較強(qiáng)阻力便成為檢測(cè)政策內(nèi)容和政策效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)理論要求和現(xiàn)實(shí)操作，為避免由于政策的不完善，可能招致政策對(duì)象的不滿意，政策執(zhí)行者們往往在一項(xiàng)公共政策全面推廣之前，會(huì)安排小范圍的政策試行，觀察試行期的政策效果和政策缺陷。而網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策執(zhí)行的關(guān)注也往往集中在政策試行階段，倘若在試行中出現(xiàn)和網(wǎng)絡(luò)輿情要求相左的政策操作和政策效果，則會(huì)帶來新一輪的網(wǎng)絡(luò)輿情高峰，迫使政府決策機(jī)構(gòu)修正政策方案，直至網(wǎng)民要求的公共利益得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，此階段出現(xiàn)的政策問題極可能是政策內(nèi)容的問題，是從政策制訂和政策決策階段就已經(jīng)遺留的問題。但由于網(wǎng)民在政策制訂階段參與度較低，他們自動(dòng)地把政策失效的責(zé)任更多地歸于政策執(zhí)行過程，而不是政策制訂和政策決策過程。

政策評(píng)估作為對(duì)公共政策方案規(guī)劃、執(zhí)行情況和政策效果及價(jià)值進(jìn)行估計(jì)和評(píng)價(jià)的活動(dòng)，目的在于檢驗(yàn)政策運(yùn)行效果，并基于效果檢驗(yàn)，對(duì)政策作繼續(xù)執(zhí)行、調(diào)整完善后執(zhí)行，抑或完全終止的未來走向安排。政策評(píng)估的過程實(shí)際上也是一種理論研究過程，它對(duì)評(píng)估人員的理論素養(yǎng)要求很高。而作為網(wǎng)絡(luò)輿情來源主體的大眾，理論分析水平和實(shí)際操作能力很難達(dá)到評(píng)估過程對(duì)參與者和關(guān)注者知識(shí)和技術(shù)的要求，便不能被吸收入政策評(píng)估過程中。雖然隨著民主化進(jìn)程的推進(jìn)，政策評(píng)估主體日益呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，但對(duì)于基層政府來說，還主要靠各級(jí)黨委、政府和專家評(píng)估組，公眾參與政策評(píng)估的廣度和深度仍需逐步提升。F市各區(qū)縣的政策評(píng)估主要通過研討會(huì)的形式，以文本報(bào)告的形式呈現(xiàn)，多數(shù)政策事項(xiàng)的政策文本主要由政府官員或黨校工作人員完成撰寫，不會(huì)也不可能過多強(qiáng)調(diào)公共參與。

再從公共政策從始至終的整個(gè)過程來說，政策執(zhí)行過程是政策效果得以顯現(xiàn)的環(huán)節(jié)，公眾對(duì)政策效果的評(píng)估僅僅集中在政策執(zhí)行階段，并以政策回應(yīng)度作為主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，往往單純以“所要求的政策問題是否解決，政策效果是否達(dá)到，自身的利益是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)”等主觀感受為主，評(píng)估方式簡(jiǎn)單、粗糙。隨著政策執(zhí)行過程的終結(jié)和政策效果的達(dá)成，人民群眾便不再關(guān)注此項(xiàng)公共政策。從這個(gè)層面來看，政策評(píng)估是較少被網(wǎng)絡(luò)輿情主體關(guān)注的，這也致使網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策評(píng)估環(huán)節(jié)的影響甚微。

五、討論

本研究以安徽省F市縣鄉(xiāng)政府為例，探究網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)基層政府公共政策過程各環(huán)節(jié)的特定影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，最主要的影響體現(xiàn)在公共政策政策議程環(huán)節(jié)，公眾借助于網(wǎng)絡(luò)把社會(huì)上急需解決的公共矛盾和敏感因素以問題源流的形式推送到政府機(jī)構(gòu)和政府工作人員的事務(wù)清單中，使之成為政策議題。在政策制訂和決策環(huán)節(jié)，受限于參政體制和機(jī)制的不完善，網(wǎng)絡(luò)公民很難在政策制訂和政策決策現(xiàn)場(chǎng)表達(dá)自己的輿情信息，這一點(diǎn)也是我國繼續(xù)發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)網(wǎng)民參政議政進(jìn)程中最應(yīng)該解決的一大難題。同時(shí)，由于網(wǎng)絡(luò)輿情主體主要關(guān)注公共問題的解決和政策效果的達(dá)成，在公共政策的全面執(zhí)行和政策評(píng)估中，網(wǎng)絡(luò)輿情的作用也是微乎其微的，甚至遠(yuǎn)不及在政策試行環(huán)節(jié)中的影響力，這一點(diǎn)同樣需要政策研究者和政策實(shí)踐主體深入思考與著力解決。

基于網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)基層政府公共政策的影響，要求基層政府有效引導(dǎo)和運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)輿情，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情在基層政府公共政策制訂和執(zhí)行過程中的應(yīng)有效用，建立基層政府科學(xué)決策機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)輿情的長效互動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮其巨大的正面作用，幫助基層政府優(yōu)化民主政治建設(shè)，改善基層政府形象，維持社會(huì)和諧穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

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