精準扶貧實踐困境與可行對策研究
——以安徽省定遠縣為例

□鄧楠楠劉 楠張 鑫孫文慧

（1.安徽財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 安徽 蚌埠 233000；2.安徽財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 安徽 蚌埠 233000）

1 選題背景

習近平總書記在2013年第一次提出了“精準扶貧”這一概念，明確指出各地區(qū)要根據(jù)自身人文、地理等獨有的優(yōu)勢，根據(jù)自身發(fā)展的實際問題，實事求是、因地制宜、精準而有效地治理扶貧問題。

安徽省定遠縣位于江淮中部，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，工業(yè)起步較晚，規(guī)模較小，是國家首批設(shè)立的貧困縣，其貧困程度不言而喻。定遠縣作為皖東人口最多和面積最大的縣，經(jīng)濟基礎(chǔ)差、貧困面積廣、貧困人口較多，扶貧舉措起步較晚，治理貧困問題的難度較大。自2016年以來，定遠縣開始系統(tǒng)地開展扶貧工作，并專門建立了定遠縣扶貧官網(wǎng)，實時公示扶貧進度。定遠縣針對扶貧問題做出了很多努力，包括建立定遠扶貧開發(fā)管理系統(tǒng)，統(tǒng)籌扶貧問題；專門針對廣大退役士兵開展了“雨露計劃”，提高退役士兵的工作技能，增強其就業(yè)能力，促進脫貧致富；還有對底層貧苦村以及農(nóng)村貧苦戶建檔立卡，精準辨別貧苦戶和貧苦村，了解當?shù)鼐用竦纳顮顩r，分析貧困原因，真正了解人民的扶貧需求，明確哪些才是真正需要幫助的人，將工作落實到實處，并不定時考核扶貧成果，動態(tài)管理扶貧工作，并檢查幫扶責任人履職情況和貧困對象脫貧情況。

在定遠縣人民政府及人民群眾的不懈努力下，扶貧工作取得一定進展：一是貧困人口明顯減少，貧困程度明顯降低。二是縣內(nèi)各城鎮(zhèn)的工業(yè)企業(yè)初具規(guī)模，為當?shù)鼐用裉峁┝舜罅烤蜆I(yè)機會，并帶動經(jīng)濟增長。三是城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)建設(shè)更加完善，為當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活提供了更良好的環(huán)境。四是醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險制度不斷完善，并且普及范圍也在不斷擴大[1]。

但是，定遠縣政府在推進精準扶貧的過程中仍存在一些問題，如精準識別機制并不完善，無法明確哪些是真正需要幫扶的主體；貧困戶缺乏內(nèi)生發(fā)展力量，只能被動地接受扶貧幫扶，無法根治貧困等，本文對此進行研究。

2 定遠縣貧困現(xiàn)狀

自開展扶貧工作以來，定遠縣脫貧取得了明顯的成效。2014年末，定遠縣記錄在檔貧困村70個，貧困人口111 600人，貧困發(fā)生率13.43%。2017年全縣尚有未出列貧困村17個、未脫貧戶20 388人，貧困發(fā)生率2.45%。2018年計劃17個貧困村退出，脫貧12 504人，實現(xiàn)貧困縣退出。目前處于貧困攻堅的緊要關(guān)頭。

2.1 建立精準識別的動態(tài)管理機制

識別貧困戶的重要前提是鑒定貧困戶的標準，并建立貧困戶與邊緣戶的管理機制，才能實現(xiàn)扶貧資源的最佳配置。精準識別實際上是一個信息交流過程，建檔立卡是目前最常見的一種識別方式。收入是基本的衡量標準，通常需要貧困戶主動填寫貧困申請書，證明家庭的經(jīng)濟狀況。貧困申請書由專業(yè)人員進行審查、核實。鑒于農(nóng)村地區(qū)文化水平低，對國家政策了解不足，定遠縣利用扶貧文化墻傳遞精準扶貧的理念。同時規(guī)范鄉(xiāng)村檔案資料，對貧困人口進行動態(tài)調(diào)整，對貧困戶與邊緣戶建立動態(tài)的管理機制。

2.2 針對致貧原因，建設(shè)“9大工程”助力精準扶貧

農(nóng)村貧困戶的致貧原因主要表現(xiàn)為自身發(fā)展模式受限、勞動力結(jié)構(gòu)單一、文化知識貧瘠、教育落后、重大疾病、身體殘疾等。建檔立卡工作陳述并記錄致貧原因，根據(jù)貧困戶的致貧原因開展有針對性扶貧措施?！?大工程”包括產(chǎn)業(yè)、金融、健康、生態(tài)保護、就業(yè)、智力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會扶貧和其他類。例如重大疾病，因病致貧與脫貧之后因病返貧司空見慣，由于農(nóng)村收入水平尚不能支付得起定期體檢的花費，或者對體檢的理解出現(xiàn)偏差，往往是突發(fā)重大疾病，而重大疾病要花費一個家庭所有的積蓄，甚至背上負債。對此，定遠縣展開醫(yī)療救助，推出“351”“180”政府兜底等健康脫貧政策，同時有扶貧工作隊下鄉(xiāng)義診，宣講醫(yī)療基本知識。強調(diào)飲水安全，保證家家戶戶都能夠通自來水，注重生態(tài)振興，保護鄉(xiāng)村環(huán)境。

2.3 施行小額信貸、勸耕貸等扶持產(chǎn)業(yè)脫貧

定遠縣先后獲得國家瘦肉型豬基地、全國糧食生產(chǎn)先進縣、安徽省畜牧生產(chǎn)十強縣等稱號。養(yǎng)豬、畜牧、糧食產(chǎn)量高是其優(yōu)勢所在，壯大發(fā)展規(guī)模，可實現(xiàn)產(chǎn)量與收益增長，增加貧困戶和村集體的收入。對于有條件且有想法做產(chǎn)業(yè)的貧困戶，其可以提交項目申請書，待審查通過，可以得到政府擔保提供5萬元的信貸。溫氏養(yǎng)殖項目與“一村一品”項目便是依據(jù)地方特色建立而成?！耙淮逡黄贰笔侵该總€貧困村集中田地種植兩三種蔬菜，村中土地集體流轉(zhuǎn)，依照幫扶專家的技術(shù)指導(dǎo)，產(chǎn)量大幅度提升，建立果蔬家畜交易市場，與果蔬協(xié)會、客商對接交流進行廣泛宣傳，同時利用電商以及外地幫扶企業(yè)的渠道進行銷售，項目的參與戶人均增收3 000元。養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，在品種選擇、科學(xué)飼養(yǎng)、疾病預(yù)防、市場銷售等方面都有專家提供技術(shù)指導(dǎo)。同時選擇收益高、風險低的產(chǎn)業(yè)項目，安排財政資金，年度形成的資產(chǎn)按照“保底收益+分紅”模式，實施資產(chǎn)收益折股量化，對困難貧困戶和特困貧困戶進行分配傾斜[2]。

2.4 項目實施推進遲緩與脫貧質(zhì)量的長期效果

扶貧資金撥付緩慢、項目推進遲緩仍是尚未解決的問題。據(jù)官網(wǎng)顯示，截止至2018年6月，與年度目標比，項目時序進度嚴重滯后。全年74個特色種養(yǎng)業(yè)項目，目前只建成15個，在建4個，還有12個沒有開工建設(shè)；2個旅游扶貧項目主要建設(shè)內(nèi)容還沒有完成招標；脫貧工作取得的成效如何建立長效的發(fā)展機制仍是需要研究的問題。

3 精準扶貧實踐困境

自精準扶貧這個政策提出至今，很多貧困地區(qū)都取得了很大的成效，發(fā)現(xiàn)的問題很多已經(jīng)得到了解決。但時間越久，出現(xiàn)的問題越突出，也愈難解決，根據(jù)對定遠縣研究的現(xiàn)狀來看，定遠縣在扶貧方面仍存在很多“難啃的骨頭”，主要表現(xiàn)在以下方面。

3.1 精準識別機制存在不足

目前，定遠縣已經(jīng)開展對底層貧困村以及農(nóng)村貧困戶建檔立卡工作，但是通過走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了一些問題：有些貧困戶相對而言并不貧困，相反部分真正貧困的人卻沒有納入到貧困戶當中。定遠縣的建檔立卡貧困戶識別標準是以人均純收入低于3 300元為基本依據(jù)，重點保障貧困戶的衣食住行。精準識別的流程是由農(nóng)戶申請，村民組成小組進行評議，由政府審核。在走訪調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，在識別標準和流程中仍然存在著無法精準識別的問題：

一是貧困戶建檔立卡往往是以人均純收入為標準，然而評定貧困家庭往往要從很多方面來考慮，貧困戶不再是簡單的經(jīng)濟收入低，它包含了貧困人口在經(jīng)濟、社會和政治等多個結(jié)構(gòu)當中都處于弱勢地位，從而導(dǎo)致其很難參與和分享當前扶貧項目和資源[3]。

二是在識別流程當中，首先要由農(nóng)戶申請，實際情況是很多真正的貧困戶文化程度不高，對扶貧知之甚少，從而錯失了機會，使得政府的扶貧資源與真正貧困戶不相匹配。

3.2 貧困戶內(nèi)生發(fā)展較弱

扶貧最終目的在于脫貧，然而我們發(fā)現(xiàn)在政府幫扶過程中暴露出來一些弊端。一些貧困戶“坐等扶貧”的現(xiàn)象越來越突出，“精你的準，扶你的貧，拿我的錢”已經(jīng)成了一些貧困戶們心照不宣的真實心理，他們把扶貧當作一種政府理所應(yīng)當?shù)牧x務(wù)，甚至是政府的面子工程，而不是對他們進行幫扶。不能否認的是，政府發(fā)放給貧困戶的補助金確實幫扶了很多人，用于支付學(xué)費、生活費、醫(yī)藥費等，但是，這些錢并沒有真的讓貧困戶的生活有很大起色，生活質(zhì)量并未得到提高。有一些中青年人，本應(yīng)該種地或者外出打工謀生，卻天天在家無所事事、坐享其成，他們把政府補助的錢、物資以及各種生活用品用完之后，就等著政府進行下一次補助，完全把政府當成了自己的“衣食父母”。在定遠縣，有位駐村干部給我們講了個例子：有家貧困戶只有1個人，去年因為年滿65周歲，成為了五保戶。之前平日還會出去務(wù)工，過年買點年貨，再之后就什么也不做了，就等著政府的五保金、貧困戶補助金等各種補貼。透過這一現(xiàn)象可以發(fā)現(xiàn)，貧困戶的內(nèi)生動力不足，有些貧困戶把貧窮當成了一種身份，拿著補助金，生活卻沒有一點改善，心安理得地接受援助甚至渴望永遠這樣援助下去，很難達到脫貧的目的。

3.3 精準考核機制不完善

在實踐中發(fā)現(xiàn)，精準扶貧工作在政府層面存在很多問題：

一是融資難。在定遠縣官網(wǎng)上查找資料的過程中發(fā)現(xiàn)，政府也開展了扶貧項目，創(chuàng)建平臺使貧困戶通過辛勤勞作實現(xiàn)脫貧，可是項目資金來源大都是中央或地方財政資金，很少有其他融資渠道，甚至有些扶貧項目剛開始實施，但是由于沒有后續(xù)資金來源，使計劃夭折。

二是追求扶貧的短期成效。由于目前精準考核的機制不完善，經(jīng)濟增長等指標往往是衡量基層干部的標準。因此，部分官員為了提高績效，急功近利，將扶貧工作做在表面，沒有真正深地入了解貧困戶真正的需求。

三是作風問題。有些官員黨性缺失，存在僥幸懈怠心理、漂浮懶散現(xiàn)象和合力松散等問題。

4 定遠縣精準扶貧的對策建議

4.1 提高精準識別精確度

精準識別是精準扶貧的前提，從多方面對貧困程度進行識別，包括收入、勞動力、住房、受教育情況等，在識別程序上實行“5步工作法”，嚴格按照“一是村民自愿提出申請；二是充分利用當?shù)卮迕駥Ξ數(shù)刎毟粻顩r更加了解的優(yōu)勢，組織村民進行評議；三是村委會審核；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核；五是村委會公告”的程序，對貧困對象進行識別、復(fù)核和認定，逐村逐戶識別和統(tǒng)計真正的貧困人口，保證貧困人口的認定公開透明、公平公正。及時更新建檔立卡中貧困人口的信息，讓脫貧人口及時退出扶持范圍，將真正需要扶持的貧困人口納入扶持范圍，保證貧困戶管理庫有進有出，脫貧攻堅不落一人。

4.2 加強人才隊伍建設(shè)

精準扶貧工作開展的核心在于村級扶貧隊伍建設(shè)，向貧困地區(qū)選派優(yōu)秀的人才隊伍能提高工作效率，有利于扶貧工作的開展，要選取對“三農(nóng)”工作熟悉、踏實能干、全心全意為人民服務(wù)的優(yōu)秀扶貧工作人員。定期組織村干部進行精準扶貧政策學(xué)習，并開展相關(guān)培訓(xùn)，使得其對扶貧工作有更深刻的認識，提高工作能力，增強工作積極性。

針對貧困地區(qū)內(nèi)高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才流失嚴重問題，應(yīng)完善人才引進政策，鼓勵大學(xué)生村官返鄉(xiāng)，為家鄉(xiāng)服務(wù)，優(yōu)化扶貧隊伍人才結(jié)構(gòu)。同時，對村干部任期進行嚴格限制，完善村級治理政策，定期召開村民代表大會，讓更多的村民了解精準扶貧的流程，降低精英俘獲現(xiàn)象的發(fā)生[4]。

4.3 對癥下藥

致貧原因的差異性、多樣性，加大了精準扶貧工作的難度，對癥下藥成為提高扶貧效率的重要舉措。對每個貧困戶進行貧困原因分析，結(jié)合市場需求，根據(jù)實際情況，與貧困戶共同商議制定幫扶策略，合理科學(xué)地分配扶貧資源。對于勞動能力良好的貧困戶，政府應(yīng)積極幫助他們就業(yè)，確保他們有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源；對于喪失勞動能力的貧困戶，要健全社會保障制度，逐漸提高低保標準，實現(xiàn)低保線與扶貧標準線相統(tǒng)一，把喪失勞動能力的貧困戶全部納入此范疇中。并充分調(diào)動多方資源參與到脫貧攻堅中來，鼓勵各類企業(yè)和金融機構(gòu)參與其中，利用社會資金解決融資難題，嚴格針對不同致貧原因的貧困戶，量身打造其專屬的幫扶策略，實現(xiàn)精準幫扶。

4.4 內(nèi)生轉(zhuǎn)型

要真正實現(xiàn)精準扶貧，需要貧困戶正確認識自己在扶貧中的角色，明白只有依靠自己主動創(chuàng)造財富才能真正脫貧。政府在精準扶貧中不僅要竭盡所能地提供各種支持，包括政策、資金、技術(shù)等，更要轉(zhuǎn)變貧困戶的發(fā)展觀念，進行思想上的脫貧，激發(fā)其自身發(fā)展意識，避免產(chǎn)生“等、靠、要”思想。同時，對勞動力開展技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，讓其擁有一技之長，提高就業(yè)競爭力，增強內(nèi)生動力，完善其造血功能[5]。

5 結(jié)束語

近年來，我國綜合國力不斷增強，人民的生活水平也不斷提高，生活質(zhì)量得到了質(zhì)的改變，現(xiàn)已基本實現(xiàn)了小康，但是現(xiàn)在的小康是低水平、不全面、發(fā)展很不穩(wěn)定的小康。要想實現(xiàn)兩個百年目標，全面建成小康社會，真正使全國人民脫貧致富，我國現(xiàn)階段的脫貧任務(wù)依舊艱巨。精準扶貧，是針對我國現(xiàn)階段的國情，實現(xiàn)總體小康的背景下，采用不同于以往粗放扶貧的方式，針對不同地區(qū)的地理、人文情況，探究貧困出現(xiàn)的原因，因地制宜采取措施，并且精準明確哪些是需要幫扶的對象，明確幫扶的具體方法，動態(tài)檢測扶貧進程。

定遠縣是皖東人口最多、面積最大縣，其中分布著70多個貧困村，貧困人口分布的范圍較廣，在扶貧過程中出現(xiàn)的問題也較多，且不斷有新問題被發(fā)現(xiàn)并需要得到解決。在調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)定遠縣的扶貧舉措已經(jīng)取得明顯的成效，當?shù)鼐用竦氖杖牒蜕钏矫黠@得到提高。但是，扶貧工作是一個長期的過程，不是一朝一夕就可以解決的，面對扶貧過程中出現(xiàn)的新問題，必須慎重對待，嚴肅處理，不可有分毫懈怠。只有在長期堅持不懈的努力下，才能從根本上解決人民的貧困問題，幫助人民脫貧致富，才能從最終在2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。

F農(nóng)業(yè)農(nóng)村部推進農(nóng)機社會化服務(wù)提檔升級

11月22—23日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在浙江省寧波市召開全國農(nóng)機社會化服務(wù)提檔升級現(xiàn)場會。會議指出，在推進農(nóng)機社會化服務(wù)發(fā)展的實際工作中，要做到五個“圍繞”：第一，圍繞優(yōu)化農(nóng)機裝備資源配置，積極促進多元農(nóng)機服務(wù)主體融合發(fā)展。第二，圍繞助推多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，探索發(fā)展“全程機械化+綜合農(nóng)事”等“一站式”服務(wù)模式。第三，圍繞持續(xù)增強發(fā)展后勁，大力加強農(nóng)機社會化服務(wù)制度規(guī)范建設(shè)和高素質(zhì)人才隊伍建設(shè)。第四，圍繞提升管理服務(wù)效率，加快互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)在農(nóng)機社會化服務(wù)中的有效應(yīng)用。第五，圍繞解決制約新型主體發(fā)展壯大的瓶頸問題，進一步完善農(nóng)機社會化服務(wù)支持保障措施。各地要以發(fā)展多樣化高質(zhì)量農(nóng)機服務(wù)為目標，以提高農(nóng)機利用效率、經(jīng)營效益為核心，以組織、機制創(chuàng)新為動力，以推進農(nóng)機農(nóng)藝融合、機械化信息化融合、農(nóng)機服務(wù)模式與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營融合為重點，培育發(fā)展各類農(nóng)機服務(wù)新主體、新模式、新業(yè)態(tài)，推進農(nóng)機服務(wù)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程、全產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)民生活服務(wù)領(lǐng)域延伸。

（劉一明）