說理式稅務(wù)稽查執(zhí)法文書的應(yīng)用研究

(重慶理工大學　重慶　400054)

稅收執(zhí)法文書是稅務(wù)機關(guān)按照法定執(zhí)法程序，依法制作的反映稅收執(zhí)法活動過程、環(huán)節(jié)、內(nèi)容的具有法律效力的規(guī)范文書。近年來，各級稅務(wù)部門制作的稅收執(zhí)法文書質(zhì)量有了較大的提升，但仍然存在著事實認定過于簡單、證據(jù)表述過于籠統(tǒng)、語言表述較為機械，以及對法律適用的理由闡述不夠準確充分等問題。傳統(tǒng)稅務(wù)稽查執(zhí)法文書同樣存在較多問題，內(nèi)容多為抽象概括的事實累積，數(shù)字、法規(guī)的簡單堆砌，機械甚至冷漠的語言表述，讓納稅人難以理解、認同、接受。

一、說理式執(zhí)法文書的涵義

說理式執(zhí)法文書是將當事人的違法行為與法律預(yù)設(shè)的條件相對照，采用說明理由的方式進行演繹推理，對當事人的稅收違法行為進行定性和裁量，作出處理或處罰決定而制作的稅收執(zhí)法文書。它是對稅務(wù)行政行為的事實認定、證據(jù)分析及法律解釋的全面強化，使整個案件的處理程序、方式、理由得以清晰呈現(xiàn)，使行政相對人知法、知情、知理，認識到自身行為的違法，心悅誠服地接受處理。[1]

說理式稅務(wù)稽查執(zhí)法文書，是詳細敘述稽查執(zhí)法程序，準確完整表述違法事實，列舉詳實的證據(jù)資料予以佐證，充分解釋處理、處罰法規(guī)條文的內(nèi)涵，論證違法行為與責任后果的因果關(guān)系，說明自由裁量的法理考量的稅收執(zhí)法文書。能夠真正讓納稅人詳細了解稅務(wù)稽查執(zhí)法權(quán)力行使的過程，充分尊重和保護納稅人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在征納雙方架起溝通與信任的橋梁，消除了傳統(tǒng)稽查執(zhí)法中隱藏的懷疑和對抗，增強稅務(wù)稽查執(zhí)法的公信力。

二、推行說理式稽查執(zhí)法文書的必要性

推行說理式稅務(wù)稽查執(zhí)法文書，表面上看是對法律文書的規(guī)范，但因其貫穿于立案、檢查、審理、執(zhí)行等稅務(wù)稽查各個環(huán)節(jié)，是一項促進稽查干部樹立法治思維理念，提高依法辦案能力的系統(tǒng)工程，是提升稽查工作整體質(zhì)量的有效抓手。

(一)有利于提升稽查執(zhí)法質(zhì)效。稅務(wù)稽查人員經(jīng)過深思熟慮制作的說理式執(zhí)法文書，必然具備文字表述嚴謹、證據(jù)取舍科學、論證合理縝密、法理說明透徹的特點。這看似前期犧牲了行政效率，實則因清晰的檢查定性處理全過程的展現(xiàn)回應(yīng)了當事人的質(zhì)疑，充分尊重和保障了納稅人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，利于實現(xiàn)定紛止爭、案結(jié)事了，從而提高了稽查執(zhí)法效率。

(二)有助于實現(xiàn)稽查成果的充分運用。說理式稽查文書對于后期撰寫稽查典型案例，總結(jié)稽查案件發(fā)案規(guī)律和辦案經(jīng)驗，分析稅收政策法規(guī)執(zhí)行效應(yīng)，提出以查促管建議，堵塞稅收征管漏洞，防范稅收執(zhí)法風險，以及健全內(nèi)部管理制度，防范稅務(wù)人員執(zhí)法風險和廉政風險具有基礎(chǔ)性作用。可以預(yù)期，使用說理式執(zhí)法文書將有力促進稽查成果的增值利用，將有力助推稽查執(zhí)法發(fā)揮倍乘效應(yīng)。

(三)有利于鍛煉稽查人員執(zhí)法綜合能力。制作說理式執(zhí)法文書，促使稽查人員明晰執(zhí)法思路，運用證據(jù)還原案件事實，吃透法律文件精神，選擇法條適用理由，說明自由裁量考量因素，鍛煉和提升了邏輯思維能力、分析判斷能力、解讀法律文件能力、文字表達能力、文書制作能力等，對稽查人員的鍛煉成長和綜合素養(yǎng)的提升大有裨益。

(四)有助于縱深推進稽查“放管服”改革。說理式稽查執(zhí)法文書詳實記載了稽查人員對稽查案件查處的事理、情理、法理的考量以及被查對象陳述申辯的回應(yīng)，有效滿足了當事人和社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分尊重了檢查對象的陳述權(quán)、申辯權(quán)，生動呈現(xiàn)稽查執(zhí)法的公正性，讓納稅人更有獲得感，營商環(huán)境更加公平有效，為稅務(wù)稽查深度參與“放管服”改革找準了著力點。進一步提高了稅務(wù)執(zhí)法文書的質(zhì)量，增強了執(zhí)法公信力，維護了行政相對人的合法權(quán)益，得到了被檢查納稅人的高度評價。

三、在稅務(wù)稽查中應(yīng)用說理式執(zhí)法文書的具體措施

(一)凝聚推行說理式稅務(wù)稽查執(zhí)法文書的內(nèi)部共識。說明理由制度要求執(zhí)法機關(guān)依法取得的證據(jù)和記錄說明自身的推理過程，并審慎考慮法規(guī)條文的具體適用，做到合法合情合理。推行起初，不可避免地造成檢查時間拉長，案情討論增多，辦案效率下滑，畏難和抵觸情緒抬頭，甚至有人認為表述過于清楚無異于作繭自縛而公開反對。但改革本就是刀刃向內(nèi)的自我變革，其成功的前提在于統(tǒng)一思想，深化認識。稽查人員只有將案件事實和證據(jù)的認定，適用政策法規(guī)的理由、裁量的各種因素向當事人公開，才能讓社會公眾真心擁護、真誠信仰稅法。正因為公開詳實說理的要求，促使稽查人員對案件的處理更加謹慎、周密地考量，防止“埋釘子”“留尾巴”，引發(fā)訴訟、上訪等爭議，避免稽查人員事后解釋不清而被追究執(zhí)法責任。

(二)夯實推行說理式稅務(wù)稽查執(zhí)法文書的基礎(chǔ)。制作說理式執(zhí)法文書時，稽查人員必須依法履行程序、查清違法事實、依法收集和固定證據(jù)、依法定性處理。在實踐中，一是以《全國稅務(wù)稽查規(guī)范(1.0版)》為指引，強化稽查計劃和案源管理，細化檢查、審理、執(zhí)行等環(huán)節(jié)操作規(guī)程，進一步理清了執(zhí)法程序。二是制定《分稅種檢查工作指引》，以專用工作底稿為依托，明確檢查內(nèi)容，列示涉稅風險點，提示取證要求，實現(xiàn)檢查過程的痕跡管理，使查清違法事實細化為“稅種查全、環(huán)節(jié)查到、項目查清、問題查透”的可控目標。三是制定《稽查案件取證工作規(guī)則》，細化證據(jù)提取和筆錄制作要求，明確發(fā)票違法、偷稅、逃避追繳欠稅等重要案件的取證要素，對申報納稅取證、抽樣取證、稽查工作底稿要素等進行補充規(guī)定，為充分運用證據(jù)論證事實，運用法律推導(dǎo)處理結(jié)果打牢根基。

(三)制訂《說理式稅務(wù)稽查執(zhí)法文書操作規(guī)范》。說理式執(zhí)法文書基本寫作要求就是把處理案件所涉及的事理、情理和法理向行政相對人和第三方說清說透。既要運用法律法規(guī)，結(jié)合調(diào)查取證的材料對違法事實進行詳盡的法理、法律、邏輯分析，又要對當事人在陳述、申辯或聽證時所提出的觀點認真分析，歸納梳理。[2]在操作規(guī)范中，明確說理式文書應(yīng)掌握的基本原則、總體要求、具體內(nèi)容、實現(xiàn)目標，以制作說理式稅務(wù)稽查報告范本為基點，對稅務(wù)行政處罰事項告知書、稅務(wù)處理決定書、稅務(wù)行政處罰決定書等文書一并提出說理要求，特別是對當事人作出不利行政行為的，要運用法律法規(guī)結(jié)合證據(jù)材料對違法事實進行詳盡的法理、邏輯分析，文書中詳細載明稽查部門依據(jù)現(xiàn)有的已知事實，基于法律概念，借助判斷、推理等手段，推斷出未知事實的邏輯思維全過程；以依法確認的事實為基礎(chǔ)，結(jié)合政策法規(guī)和相關(guān)法理，運用邏輯的推理，從違法行為的構(gòu)成要件進行闡述，認真分析當事人行為的違法性質(zhì)，對案件進行準確定性。對案情比較復(fù)雜或定性有爭議的案件，要充分闡述分歧的焦點，論述定性的理由及依據(jù)。對當事人提出的陳述、申辯意見要進行復(fù)核，明確是否予以采信，并充分說明理由。在行使行政處罰自由裁量權(quán)時，要詳盡說明確定處罰幅度的理由和依據(jù)。

在全面推進依法治國之際，推行說理式行政執(zhí)法文書將會成為全國行政機關(guān)必備的程序性要求。稅務(wù)稽查作為政府重要的執(zhí)法部門，探索運用說理式執(zhí)法文書，對于履行好稅務(wù)稽查職能，維護公平法治稅收環(huán)境，促進政府形象和公信力的全面提升必將起到良好的示范引領(lǐng)作用。