氣候變化背景下我國糧食安全法制保障的完善建議

（安徽農(nóng)業(yè)大學人文社會科學學院，安徽 合肥 230036）

氣候變化通常指氣候隨時間的任何變化，包括由自然變化和人類活動引起的氣候變化。氣候變化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)具有密切耦合關系，氣候變化引發(fā)的自然災害、水資源變化、種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)量變化等將影響糧食生產(chǎn)。氣候變化引發(fā)的糧食消費習慣、糧食產(chǎn)量和結(jié)構(gòu)變動將影響糧食貿(mào)易和流通。以氣候變化為視角關注糧食安全能夠?qū)σ驓夂蜃兓瘜е碌母鞣N可能風險進行有效預防和控制，從而達到糧食生產(chǎn)、糧食貿(mào)易、糧食儲備、糧食消費的總體糧食安全。

一、氣候變化影響糧食安全

（一）氣候變化影響糧食生產(chǎn)

氣候變化對糧食生產(chǎn)的影響是顯而易見的，首先，氣候變暖易引發(fā)自然災害加劇。極端氣候變化引發(fā)的多種災害將會大幅度地降低糧食生產(chǎn)能力，并且隨著溫度不斷升高，地表水分流動速度與數(shù)量也會增加，從而進一步提高干旱發(fā)生的幾率和強度。同時，氣候變暖會對大氣環(huán)流造成影響，使局部地區(qū)的濕度得不到流動，在短時間內(nèi)大量降水，形成水災。氣候變暖使害蟲的繁殖能力增強，生長周期縮短，將加劇對糧食生產(chǎn)的不利影響。其次，氣候變化引起水資源分布失衡。氣候變暖情況下將加劇水資源的時空分布不均衡，例如我國華北平原耕地面積幾乎占到全國耕地面積的一半，但水資源只占全國水資源的6%，氣候變暖可能會造成更嚴重的影響，對糧食生產(chǎn)極其不利。再次，氣候變化引起糧食作物種植結(jié)構(gòu)及產(chǎn)量變化。我國地域廣闊，各地區(qū)種植制度也呈現(xiàn)出較大差異，糧食作物主要有一年一熟、一年二熟、一年三熟、二年三熟等種植模式。通常將大于等于10度積溫作為衡量農(nóng)作物生長熱量資源的重要標志，氣候變化引起積溫的增加，隨著氣溫的持續(xù)增加，三熟制北界將由目前的長江流域北移到黃河流域，由此將引發(fā)糧食作物種植結(jié)構(gòu)變化及糧食產(chǎn)量的不確定性。[1]

（二）氣候變化影響糧食貿(mào)易

糧食的產(chǎn)量是由溫度、水分、土壤、氣候等多種自然因素決定的，其中氣候變化是最明顯的，如果極端自然災害發(fā)生頻增，造成全球糧食產(chǎn)量大幅度下降，那么糧食出口國因受氣候變暖影響導致糧食減產(chǎn)進而引起出口量下降。未來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍將會依賴氣候因素，糧食價格和糧食貿(mào)易仍然明顯會受到氣候變化的影響。在全球逐漸變暖的影響下，中高緯度國家例如加拿大、美國和北歐等地區(qū)的小麥產(chǎn)量將呈現(xiàn)先高后低的大幅波動趨勢，進而對國際小麥市場的貿(mào)易結(jié)構(gòu)帶來改變。低緯度地區(qū)國家在全球變暖的影響下小麥的總產(chǎn)量可能減少但水稻的產(chǎn)量可能增加，而低緯度地區(qū)主要是小麥的進口國和水稻的進出口國，氣候變化將對低緯度地區(qū)國家影響更加明顯。在氣候變化的影響下，在糧食消費習慣、糧食總產(chǎn)量和結(jié)構(gòu)變動等因素推動下全球糧食貿(mào)易和流通量將呈現(xiàn)出不斷增長趨勢。[2]

二、我國糧食安全領域應對氣候變化政策法律狀況

(一)我國糧食安全領域應對氣候變化的政策

長期以來，我國針對氣候變化的制定了相應的政策，實施了一系列有關文件，這些政策性文件是我國糧食生產(chǎn)等各領域應對氣候變化強有力的政治保障，另一方面也為其法制保障奠定了堅實的基礎。

第一，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》第六篇強調(diào)要堅持減緩和適應氣候變化并重。主要措施有：一是從源頭上要減少溫室氣體排放；二是要增強適應氣候變化能力，提高適應能力；三是要加強國際上交流合作。在農(nóng)業(yè)領域提出了耕地保護、補償制度等有效措施。要全面保障耕地占補平衡，要確保農(nóng)耕地的面積不降低，實行先補后占政策。要嚴格實行節(jié)約用地的政策，嚴格控制建設用地的開發(fā)，禁止利用耕地建設。要強化對土地利用的總體規(guī)劃和年度計劃管控，對用途管制審核要嚴格，按計劃的利用土地，加強用地節(jié)地責任和考核。[3]

第二，《中國應對氣候變化國家方案》。2007年《中國應對氣候變化國家方案》規(guī)定，繼續(xù)推廣高適應性的高產(chǎn)水稻品種和旱式栽培技術，采用科學全機械自動化灌溉技術，加強對動物糞便、生活廢水、固體廢棄物的統(tǒng)一處理，發(fā)酵生成沼氣，同時充分利用沼氣等措施，努力控制沼氣的剩余從而減少排放；大力實施植樹造林、退耕還林還草、嚴禁濫砍濫伐、有計劃實行農(nóng)田基本建設等政策措施和重點工程建設，減少溫室氣體的排放，提高二氧化碳的吸收率;加強農(nóng)田合理建設、調(diào)整種植制度、勘測適宜的地方種植、研發(fā)生物新技術，提高轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的種植量等適應性措施；水資源要合理利用，農(nóng)田的灌溉機制要完善，開渠引水，抗擊干旱，同時要避免水資源的浪費，也要做好排水防洪的防范，避免水災的侵害，力爭減少水資源系統(tǒng)對氣候變化的脆弱性的影響，提高耕地區(qū)域全面防洪防旱的應對能力。

第三，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》。2015年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》第十篇規(guī)定，積極應對全球氣候變化，堅持減緩與適應并重，主動控制碳排放，落實減排承諾，增強適應氣候變化能力，深度參與全球氣候治理，為應對全球氣候變化作出貢獻。推動建設全國統(tǒng)一的碳排放交易市場，實行重點單位碳排放報告、核查、核證和配額管理制度。健全統(tǒng)計核算、評價考核和責任追究制度，完善碳排放標準體系。加大低碳技術和產(chǎn)品推廣應用力度。在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、生產(chǎn)力布局等經(jīng)濟社會活動中充分考慮氣候變化因素，適時制定和調(diào)整相關技術規(guī)范標準，實施適應氣候變化行動計劃。加強氣候變化系統(tǒng)觀測和科學研究，健全預測預警體系，提高應對極端天氣和氣候事件能力。

（二）我國糧食安全領域應對氣候變化的立法現(xiàn)狀

我國目前沒有針對農(nóng)業(yè)糧食領域應對氣候變化制定專門法律文件，但有一系列相關的法律法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)與之相對應。此類法律法規(guī)主要包括：在農(nóng)業(yè)綜合管理立法方面，《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定國家采取措施保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，穩(wěn)步提高糧食生產(chǎn)水平，保障糧食安全。在環(huán)境資源保護單行立法方面我國制定了 《土地法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《野生動植物保護法》等法律法規(guī)保護生態(tài)自然資源。在農(nóng)業(yè)科技立法方面我國制定并實施了 《農(nóng)業(yè)機械化促進法》、《農(nóng)業(yè)技術推廣法》、《科學技術進步法》等相關法律法規(guī)，規(guī)范科學技術在我國農(nóng)業(yè)領域的應用，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的科技支撐作用。雖然這些法律文件中沒有具體提到糧食領域與氣候變化方面的聯(lián)系，但從這些法律文獻所闡述的內(nèi)容、目的上看，無一不增強了我國農(nóng)業(yè)領域?qū)夂蜃兓瘧兡芰Α?/p>

2012年2月21日，國務院法制辦公布了《糧食法(征求意見稿)》[4]，作為適用于我國境內(nèi)的糧食生產(chǎn)、流通、消費活動的基本規(guī)范。一是將糧食安全納入政府績效考核體系。要求上級人民政府對下級人民政府進行有效監(jiān)督管理。[5]包括在保護農(nóng)耕地和水資源、加強落實糧食儲備制度、協(xié)調(diào)糧食用于應急狀態(tài)、保障糧食的供應充足和質(zhì)量安全、監(jiān)控糧食的市場價格等。二是轉(zhuǎn)基因技術不能擅用。嚴格限制轉(zhuǎn)基因技術的運用，要求進行轉(zhuǎn)基因技術各個過程必須符合國家規(guī)定，不得擅自使用。三是對違規(guī)使用添加劑者將承擔法律責任。經(jīng)營糧食生產(chǎn)加工者禁止使用發(fā)霉和劣質(zhì)的糧食進行加工，在加工前檢測農(nóng)藥殘留、真菌毒素和重金屬等污染物是否存在，嚴禁加工殘留指數(shù)超標的原糧。嚴禁在加工過程中加入添加劑延長糧食的保質(zhì)期和增強糧食的色澤等行為。四是實行糧食質(zhì)量檢驗制度。從糧食的各個階段開始檢驗，例如糧食生產(chǎn)、存儲、加工、銷售、進出口等，努力將這些數(shù)據(jù)在每階段都錄入系統(tǒng)，建立健全糧食質(zhì)量追溯體系，在檢查時，可以調(diào)出任意階段的檢驗情況。[6]避免在糧食生產(chǎn)區(qū)內(nèi)污染，有污染的工廠應該遠離農(nóng)田，從源頭上避免有毒有害的廢水、廢氣、固體廢棄物流入糧食生產(chǎn)區(qū)。糧食經(jīng)營者應嚴格按照規(guī)定檢驗糧食質(zhì)量并記錄存檔，如有違反造成嚴重影響的，處25萬元以下罰款。

三、糧食安全立法現(xiàn)狀與我國應對氣候變化目標的差距

《中國應對氣候變化國家方案》已經(jīng)明確提出中國應對氣候變化的大體措施，主要是從源頭抓起，控制溫室氣體排放。事實也證明該措施已經(jīng)取得顯著的成效，明顯減緩了氣候變暖的速度，對于空氣中含有的溫室氣體的比例已有減緩趨勢。同時，這舉措也讓民眾意識到氣候環(huán)境問題的迫切，民眾對氣候變化的意識也正逐漸提高，在氣候變化等方面的研究水平正持續(xù)升高，對氣候變化研究方面也取得新的成績，總體上來說，我國應對氣候變化領域的措施在逐步完善。政府部門在農(nóng)業(yè)領域施行的各項應對氣候變化的政策措施已經(jīng)取得了明顯的成效。但是從法制保障方面看還存在不少差距。

第一，對氣候變化認識不足導致立法理念滯后。雖然我國已經(jīng)針對氣候變化方面進行了多次立法活動，也取得了一些顯著的效果。但從我國的具體實際情況可以看出我國針對氣候變化方面的立法方向上并不具體明確，我國對氣候變化對農(nóng)業(yè)所實際已經(jīng)造成或者將來可能造成的不利影響還沒有充分的認識。[7]這也是導致我國關于這方面的立法沒有體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與應對氣候變化兩者相結(jié)合的重要原因。

第二，農(nóng)業(yè)領域應對氣候變化相關立法規(guī)劃系統(tǒng)性不強。農(nóng)業(yè)領域涉及環(huán)節(jié)多，應對氣候變化所采取的措施涵蓋范圍非常廣泛，既包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品供給、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等農(nóng)業(yè)自身問題，又與生態(tài)環(huán)境緊密聯(lián)系。立法理念上的差距，導致我國農(nóng)業(yè)應對氣候變化還沒有系統(tǒng)規(guī)劃，整體表現(xiàn)出我國糧食安全在適應氣候變化上立法薄弱。

第三，現(xiàn)有的相關立法內(nèi)容過于原則化。隨著氣候變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、貿(mào)易的影響進一步擴大，我國政府部門和廣大民眾都深刻認識到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要性，與農(nóng)業(yè)有關的一些法律法規(guī)在條文中相應增加了生態(tài)文明、環(huán)境保護、保護農(nóng)民基本權(quán)益，支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。但是略有不足的是這些條款規(guī)定內(nèi)容不夠具體，不能具體地參照指引，更多地是原則性籠統(tǒng)性規(guī)定，缺乏可操作性。

第四，行政法規(guī)相互沖突。如《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》規(guī)定，我國應該利用法律來解決糧食流通和儲備過程中出現(xiàn)的一系列問題，實現(xiàn)法律和糧食的完美銜接，切實保護好我國的糧食安全。[8]其量身定做的行政規(guī)章規(guī)范了糧食流通、儲備等方面的可操作性，讓糧食安全有了法律的保障。但這些法律法規(guī)也存在不利因素，主要是這些法規(guī)效力等級偏低，有些行政法規(guī)雖有交叉但適用范圍卻都沒有相互包含，在實施過程中出現(xiàn)矛盾和沖突是不可避免的。

四、氣候變化背景下我國糧食安全法制保障的完善建議

（一）增強保障糧食安全的法律意識

糧食安全與氣候變化密切相關。我國現(xiàn)行糧食安全法律保障方面存在的主要缺陷是對糧食安全的認識不足，缺乏系統(tǒng)完整的立法理念指導。需要逐步改變保障糧食安全主要依賴行政手段的做法，讓全社會認識到糧食安全問題的重要性，由全社會共同關注糧食安全的保障目標。規(guī)范市場運作，規(guī)范政府糧食宏觀調(diào)控行為與市場管理行為，改變過去那種過度依賴出臺政策來保障糧食安全的辦法，逐步走向法治化和制度化，借助穩(wěn)定的法律制度來對市場進行預估和判斷，從而有效地維護保障國家糧食安全。

（二）構(gòu)建糧食安全法律規(guī)范框架和體系

首先，構(gòu)建糧食安全法律規(guī)范框架。一個完整的糧食安全法律體系應該有一部糧食安全基本法來統(tǒng)領，同時將涉及到糧食安全的法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)作為相應的配套來細化基本法的規(guī)定。其次，制定糧食安全基本法。2012年我國糧食法草案正式提請全國人大常委會審議，標志著我國糧食安全法律規(guī)范的零散混亂狀態(tài)將會得到根本改變，我國糧食安全方面的立法將會形成一個完整的體系。第三，填補相應的立法空白。我國現(xiàn)行的關于糧食安全的法律規(guī)范依然存在一些立法空白，針對這個狀況，我國有關政府部門應該制定相應的法律規(guī)范去填補這個空白。至于填補的方式可以視具體情況而定。比如，在糧食批發(fā)、零售、期貨市場這些方面缺乏法律約束，只有實用《反不正當競爭法》、《反壟斷法》等法律來維護糧食市場穩(wěn)定，避免市場產(chǎn)生不良競爭，建議制定專門的糧食批發(fā)市場法規(guī)使糧食在批發(fā)市場有法可依，從而形成良好的糧食批發(fā)市場環(huán)境。在對于期貨市場可以制定相應的的法規(guī)來有效保障糧食期貨交易市場秩序。最后，整合、調(diào)整、修改和完善糧食安全相關法律規(guī)范。一方面對現(xiàn)有的糧食安全法律法規(guī)相互沖突的部門進行整合與協(xié)調(diào)，另一方面應該將不符合時代背景和不適應我國基本國情的相關糧食立法部分進行修改和完善。

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[8]羅斌.我國糧食行政管理體制改革分析[J].財經(jīng)問題研究，2012（12）106-110.