福建漁業(yè)防災(zāi)減災(zāi)面臨的問題及對策研究

鄭傳芳 溫映雪 林旭東

（福建農(nóng)林大學(xué)，福建 福州 350002）

習(xí)近平總書記曾經(jīng)強調(diào)：“要提高海洋資源開發(fā)能力，著力推動海洋經(jīng)濟向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。發(fā)達的海洋經(jīng)濟是建設(shè)海洋強國的重要支撐。要提高海洋開發(fā)能力，擴大海洋開發(fā)領(lǐng)域，讓海洋經(jīng)濟成為新的增長點。要加強海洋產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和指導(dǎo)，優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高海洋經(jīng)濟增長質(zhì)量，培育壯大海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提高海洋產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率，努力使海洋產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)?！保?］漁業(yè)在海洋經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)重要地位，防災(zāi)減災(zāi)又是發(fā)展?jié)O業(yè)中的關(guān)鍵問題，所以必須高度重視防災(zāi)減災(zāi)工作。

一、海洋災(zāi)害對福建漁業(yè)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅

福建省號稱“八山一水一分田”，全省面積12萬平方公里，山地丘陵占近90%，歷史上有這樣的說法：“海為田園，漁為衣食。 ”海洋空間在福建人民的生產(chǎn)和發(fā)展中占十分重要的地位。但由于地理位置特殊，位于臺灣海峽西岸，海洋災(zāi)害嚴(yán)重，種類多、時間長，福建省也成為全國海洋災(zāi)害最嚴(yán)重的省份之一，道光《平和縣志》記載：“秋九月，大風(fēng)雨，樹木盡仆，海水驟漲，颶風(fēng)大作，淹沒附海民舍一千八百五十余間，流民載道?！鼻　逗３慰h志》卷十八記載：“康熙四十九年九月十八夜，海潮又漲，淹至鹿石山下，東郊一帶禾稼皆傷。”由史料來看，海洋災(zāi)害一直是福建人民生產(chǎn)生活中的隱患。這些年來，因全球氣候變暖等各方因素影響，與臺風(fēng)相伴而生的風(fēng)暴潮、赤潮以及海浪等災(zāi)害逐年加重，給人民群眾的生命財產(chǎn)造成了巨大的損失。2016《中國海洋災(zāi)害公報》由國家海洋局發(fā)布顯示，福建省是臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害影響最嚴(yán)重的災(zāi)害，直接經(jīng)濟損失16億2100萬元。［2］福建遭受的海洋災(zāi)害主要有：

——臺風(fēng)襲擊頻繁。臺風(fēng)首先帶來的災(zāi)害就是極其猛烈的風(fēng)力，由于其中心氣壓極低，盛夏季節(jié)副高勢力更是強大，更增大了氣壓梯度力。能帶來破壞性的強風(fēng)災(zāi)害一般持續(xù)風(fēng)力能達到八級以上，陣風(fēng)10～11級以上。在福建主要由三種天氣系統(tǒng)產(chǎn)生，一是臺風(fēng)帶來的強風(fēng)，次數(shù)最多，破壞最為嚴(yán)重；二是由強風(fēng)對流系統(tǒng)引起的強風(fēng)，如颮風(fēng)；三是強寒潮入侵帶來的東北大風(fēng)。三者都極具破壞性，給沿海地區(qū)的人民群眾，尤其是給漁民生命財產(chǎn)造成極大損失。盡管近年來福建省加大防抗臺風(fēng)力度，但由于海洋防災(zāi)減災(zāi)手段落后和海洋防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，臺風(fēng)仍然給我省造成了巨大的經(jīng)濟損失。2017年雙臺風(fēng)“納沙”和“海棠”登陸福建福清，受此大范圍臺風(fēng)風(fēng)暴潮的影響,浙江和福建兩地因災(zāi)直接損失合計1.27億元。［3］

——風(fēng)暴潮肆虐嚴(yán)重。風(fēng)暴潮是由于大氣的劇烈擾動，而導(dǎo)致海水異常升降，同時和天文潮疊加時的情況，對土地的影響較大，尤其是農(nóng)林業(yè)用地。臺風(fēng)風(fēng)暴潮成為福建受海洋災(zāi)害的一種主要形式，當(dāng)臺風(fēng)把海水推向岸邊時，海浪不斷地在海灣內(nèi)碰撞，復(fù)雜的地形加劇了風(fēng)暴潮的能量，容易產(chǎn)生較高水位的風(fēng)暴潮，造成大量船只被破壞。

——赤潮危害加劇。海域生態(tài)的平衡是保持海洋健康生態(tài)的條件，但近岸海域污染和富營養(yǎng)化打破了海域生態(tài)的平衡，導(dǎo)致赤潮頻繁發(fā)生。赤潮的上升給水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟損失，對生物資源和人體健康產(chǎn)生了不良影響。據(jù)統(tǒng)計，2001至2016年，福建共發(fā)生赤潮210起，累計影響面積12134平方公里；有毒赤潮27起，主要發(fā)生在4至8月份，在福建沿海引發(fā)較大經(jīng)濟損失。

海洋災(zāi)害阻礙了福建漁業(yè)的發(fā)展，福建漁業(yè)產(chǎn)業(yè)要想為海洋強國做出貢獻就必須克服這個阻礙。

二、福建漁業(yè)防災(zāi)減災(zāi)面臨的困境

從總體上看，由于福建的地理位置比較特殊處于沿海，海洋事業(yè)起步較晚，漁業(yè)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又相對滯后，同防災(zāi)減災(zāi)的實際需要還有很大的距離。

（一）全省漁港發(fā)展水平較低

目前漁港建設(shè)布局密度低。漁港容納漁船的能力有限，不能保證所有漁船的安全。漁港的問題主要體現(xiàn)在以下兩方面，其一，能供大馬力和大噸位漁船停泊船位嚴(yán)重不足，大規(guī)模的漁港停泊位少，導(dǎo)致臺風(fēng)來臨時大多數(shù)漁船不得不顛簸幾十公里去異地避風(fēng)；其二，到漁港中避風(fēng)的漁船過度擁擠，相互碰撞，損失嚴(yán)重。由于避難水域和碼頭泊位的爭奪，漁事糾紛仍在發(fā)生，嚴(yán)重影響了漁區(qū)的穩(wěn)定和漁業(yè)生產(chǎn)。

（二）海洋預(yù)警系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施滯后

目前全福建省海上監(jiān)測網(wǎng)還不完善，目前海上大浮標(biāo)僅3個（而臺灣島周邊浮標(biāo)就達20個）；已有的沿海驗潮站僅7個，平均每536公里只有1個驗潮站（而臺灣島驗潮站達35個 ，平均每45公里就有1個）。

（三）漁船應(yīng)急指揮系統(tǒng)滯后

海洋環(huán)境的多樣性、多變性、復(fù)雜性決定了海洋漁業(yè)是一個相對危險的行業(yè)。雖然這幾年來福建漁業(yè)安全事故總體呈下降趨勢，漁業(yè)安全生產(chǎn)工作取得良好成效，但由于漁船在從事海洋作業(yè)的過程中缺乏科學(xué)精確的漁船安全應(yīng)急指揮系統(tǒng)，漁船海洋事故依舊頻發(fā)，給全社會造成很大的損失。

三、對福建漁業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作的思考

從2005年以來，為指導(dǎo)當(dāng)前漁業(yè)生產(chǎn)，構(gòu)建漁業(yè)安全生產(chǎn)長效機制，預(yù)防和減少漁業(yè)安全生產(chǎn)事故，將災(zāi)害造成的損失降到最低限度，促進漁業(yè)增效、漁農(nóng)增收，保障全縣水產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康安全發(fā)展，福建在漁業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作上進行了積極實踐與探索，“百個漁港建設(shè)、千里海岸線減災(zāi)、萬艘漁船安全應(yīng)急”，海洋防災(zāi)減災(zāi)“百千萬工程”建設(shè)都取得良好成效。海洋立體監(jiān)測網(wǎng)初步形成的岸基臺站監(jiān)測系統(tǒng)由浮標(biāo)潛標(biāo)、地波雷達、岸基、衛(wèi)星遙感等組成，為社會公眾實時提供各類海況預(yù)報。福建現(xiàn)有的捕撈漁船上也帶有衛(wèi)星定位、語音通訊和報警功能等信息終端，提升漁船自身的安全應(yīng)急能力。從韓國、日本及東南沿海一線的防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)經(jīng)驗來看，福建開展海洋與漁業(yè)防災(zāi)減災(zāi)，要注意把握以下幾個問題：

（一）海洋災(zāi)害及海上不安全源應(yīng)分類分責(zé)防范

當(dāng)前，福建海洋災(zāi)害及海上主要的不安全源有：①極端天氣如高溫、臺風(fēng)、暴雨造成的自然災(zāi)害；②由海洋災(zāi)害引發(fā)風(fēng)暴潮、巨浪等自然現(xiàn)象；③由海上航行捕撈的人為引起的碰撞、觸礁等災(zāi)難事故；④由人類社會經(jīng)濟行為引起的排污污染、石油傾漏事故；⑤漁業(yè)生產(chǎn)引發(fā)的火災(zāi)、爆炸等事故。不同的安全源下，生產(chǎn)安全首要的責(zé)任人和實行者是海上生產(chǎn)者或投資者。但由這四點不安全源是由于外部性引發(fā)的損失，需要政府通過轉(zhuǎn)移支付等手段對受災(zāi)者給予引導(dǎo)、彌補市場經(jīng)濟中生產(chǎn)者個體理性的缺陷。因而需要積極爭取國家與地方政府的大力支持，加大政府公共投入力度，加快推進防災(zāi)減災(zāi)體系的構(gòu)建。

（二）把握可控有效的漁業(yè)安全事故倒U型趨勢

20世紀(jì)50年代，美國經(jīng)濟學(xué)家?guī)炱澞闹赋?，在?jīng)濟發(fā)展過程中存在著一種反向的U規(guī)則，這在環(huán)境經(jīng)濟學(xué)中被引用，形成“環(huán)境庫茲涅茨曲線”。海上生產(chǎn)是傳統(tǒng)的以開發(fā)有限自然資源來發(fā)展經(jīng)濟的漁業(yè)活動，隨著生產(chǎn)投入單位數(shù)量增加，隨之伴生的生活事故、安全風(fēng)險的數(shù)量也迅速增加。同時，由于漁業(yè)的整體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，越來越多的漁船到外海進行捕撈，導(dǎo)致外海沉船海灘等災(zāi)難性事故增多，由于救援能力有限，時常無法及時救援，導(dǎo)致?lián)p失慘重。隨著整體捕撈的科技成分的增加，行業(yè)對于專業(yè)化、規(guī)劃化的要求越來越高，同時，隨著對捕魚自然規(guī)律的認(rèn)識、安全措施及意識的提升，人們駕馭事故的能力提升，事故率將明顯下降。把握這一趨勢，可以為構(gòu)建漁業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系提供理論依據(jù)。

（三）在資源的配置外部性的條件下要建立漁業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)新機制

漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在，其生產(chǎn)需求中最大的矛盾是作為公共物品的安全設(shè)施不能由漁民個體來提供。由于漁民的經(jīng)濟能力不足，是無法承擔(dān)構(gòu)建安全防范、防災(zāi)減災(zāi)等公共設(shè)施的。因而必須依靠政府行為對負外部性進行補償。因此，市場經(jīng)濟體制下，海洋防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)安全設(shè)施必須協(xié)調(diào)管理，彰顯公平。預(yù)防“搭便車”行為，建立新型海洋防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)安全設(shè)施的投入機制。形成以中央政府——地方政府——村級集體——漁民受益者——漁業(yè)利益相關(guān)者“五位一體”分層次協(xié)同建設(shè)。

四、構(gòu)建福建漁業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系的對策與建議

（一）始終堅持“以人為本”的發(fā)展理念

人民利益始終是黨和政府工作的中心和立足點。構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)體系是為了能夠有效保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全，提高安全生產(chǎn)的效率，促進漁業(yè)發(fā)展、漁民增收。政府必須借助會議和媒體進行大力宣傳，通過開設(shè)專題欄目、專家訪談、舉辦專題展覽、現(xiàn)場宣教、張貼海報標(biāo)語、印發(fā)科普讀物和開展海洋與漁業(yè)災(zāi)害應(yīng)急演練等方式，廣泛宣傳普及海洋與漁業(yè)災(zāi)害基礎(chǔ)知識、海洋與漁業(yè)防災(zāi)減災(zāi)知識和基本技能，旨在提升公眾識別海洋與漁業(yè)災(zāi)害的能力和避險自救、互救的基本技能，進而喚起社會各界對防災(zāi)減災(zāi)工作的高度關(guān)注，形成全員共同關(guān)心和參與防災(zāi)減災(zāi)工作的良好局面，深入推進各級綜合減災(zāi)能力建設(shè)。

（二）多元主體參與加大資金投入

漁港本應(yīng)兼?zhèn)溟_發(fā)經(jīng)營的條件，但因資金和技術(shù)等各方面的原因，福建大部分漁港只能發(fā)揮避風(fēng)避難的公益功能。因此我們必須充分調(diào)動社會各方面投資漁港的積極性，允許民間資本向漁港經(jīng)營權(quán)流入。堅持“地方財政投入、中央財政支持和社會各界廣泛參與”的原則，大力促進漁港的建設(shè)和發(fā)展。各級市、縣（區(qū)）財政應(yīng)積極配套資金，維護系統(tǒng)正常運行?！扒Ю锇毒€減災(zāi)系統(tǒng)”的漁港建設(shè)是公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各項工作離不開各級政府的高度重視，我們必須堅持以政府投資建設(shè)為主導(dǎo)的模式，進一步加大財政資金投入力度。建議根據(jù)我省的實際情況，向中央申請更多的優(yōu)惠政策及漁港建設(shè)專項資金，省財政要按比例落實漁港項目建設(shè)配套資金并制定更多優(yōu)惠政策，確保漁港建設(shè)工作順利推進。

（三）提高建設(shè)質(zhì)量落實管理責(zé)任

防災(zāi)減災(zāi)體系的構(gòu)建是事關(guān)人民群眾的生命工程，必須堅持把質(zhì)量放在首位，特別是漁港建設(shè)應(yīng)該確保工程建設(shè)質(zhì)量，嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)“五制”，充分發(fā)揮漁港的社會效益。在“萬艘漁船安全應(yīng)急指揮系統(tǒng)”構(gòu)建中，應(yīng)規(guī)范建設(shè)模式，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)卡,將之建成分工明確、快捷有效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、信息暢通的漁業(yè)安全信息網(wǎng)絡(luò)。

（四）強化督查機制確保落實到位

為了給建設(shè)漁港工作的順利實施提供有力的組織保障，各市縣設(shè)立以發(fā)改、財政、海洋與漁業(yè)等相關(guān)部門應(yīng)參與的配套機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)貪O港建設(shè)工作；在項目運作上，認(rèn)真貫徹項目“法人責(zé)任制”，三級以上漁港均成立項目法人。實施掛鉤督查責(zé)任制，由各級政府聯(lián)合海洋與漁業(yè)部門組織開展檢查督促， 明確資金流向、強化政策落實、安全責(zé)任到人，形成上下配合，齊抓共管的良好局面。

［1］ 進一步關(guān)心海洋 認(rèn)識海洋 經(jīng)略海洋 推動海洋強國建設(shè)不斷取得新成就［N］.人民日報，2013-08-01（1） .

［2］2016年中國海洋災(zāi)害公報顯示：損失低于平均 ,災(zāi)情總體偏輕［N］.中國海洋報，2017-03-23（A3）.

［3］2017年中國海洋災(zāi)害公報［EB/OL］.［2018-04-23］.國家海洋局網(wǎng)站http：//www.soa.gov.cn/2017nzghyzhgb/61086.html .