論我國食品安全標準的法律制度及其改革

劉云

食品安全的風險預防是現(xiàn)代食品安全問題監(jiān)管的核心內容，而風險預防的具體措施是需要依靠一套科學的食品安全標準。在許多法治發(fā)達的國家，食品安全標準也被作為一項重要的食品安全監(jiān)管工具，對食品生產經營者的各項活動作出規(guī)制或指引，這也為消費者判斷食品質量提供了具體的依據。①宋華琳：《中國食品安全標準法律制度研究》，載 《公共行政評論》2011年第4期。根據我國 《食品安全國家標準 “十二五”規(guī)劃》，到2015年底，新的食品安全國家標準體系全面形成。在食品安全標準改革接近尾聲之際，國務院于2015年3月發(fā)布 《深化標準化工作改革方案》；2017年11月4日，全國人大常委會正式審議通過了 《中華人民共和國標準化法 （修訂草案）》，標志著我國標準化工作進入新時代。在此之前的2016年6月30日，全國人大常委會對 《食品安全法》發(fā)布了實施情況評估報告 （《關于檢查<中華人民共和國食品安全法>實施情況的報告》），其中提出：食品安全標準修訂需要進一步加強。據此，結合標準化法及其最新改革政策，對我國現(xiàn)行食品安全標準法律制度進行總結和分析，為 《食品安全法》的進一步完善提供參考意見。

一、食品安全標準立法概述

盡管國外的標準一般屬于民間團體發(fā)布的自愿執(zhí)行的自治規(guī)范，但是在立法中構建食品安全標準制度體系是世界主要國家的通行做法。例如，澳大利亞和新西蘭于1991年頒布了 《澳新食品標準法》（Food Standards Australia New Zealand Act），加拿大于1996年頒布了 《食品標準法》（Food Products Standards Act），英國于1999年頒布了 《食品標準法》（Food Standards Act），印度于2006年頒布了 《食品安全和標準法》（Food Safety and Standard Act）……除此之外，美國 《食品安全現(xiàn)代化法》（FDA Food Safety Modernization Act）和日本的 《食品安全基本法》《食品衛(wèi)生法》等也對各自國家的食品安全標準確立了法律規(guī)則。概而言之，將食品安全標準納入到法律的調整范圍，并將標準作為建立食品安全制度保障體系的重要工具，屬于成熟食品安全法律制度的共同做法。

在我國，對標準化工作的立法起步比較早。早在1962年，國務院就頒布了 《工農業(yè)產品和工程建設標準化管理辦法》，隨后在1979年頒布了 《標準化管理條例》，這兩部立法均是計劃經濟條件的產物，故而在此時期的標準均是生產組織和個人必須遵守的強制性標準。②中國標準化研究院：《標準是這樣煉成的：當代中國標準化的口述歷史》，中國質檢出版社、中國標準化出版社2014年版，第107頁。與此同時，國務院于1965年10月以轉批的形式發(fā)布了 《食品衛(wèi)生管理試行條例》，該條例將食品標準劃分為兩大類，包括衛(wèi)生行政主管部門制定的標準和食品生產、經營主管部門制定的標準。1979年8月，國務院頒布 《食品衛(wèi)生管理條例》，其中的第二章就專章規(guī)定了 “食品衛(wèi)生標準”。根據該條例第四條的規(guī)定，食品衛(wèi)生標準劃分為國家標準、部標準和地區(qū)標準。1982年，全國人大常委會頒布的 《食品衛(wèi)生法 （試行）》，將行政法規(guī)中食品安全標準上升到法律之中。根據該法第五章的規(guī)定，食品衛(wèi)生國家標準由國家衛(wèi)生部制定或者批準頒發(fā)，省級人民政府可以制定地方衛(wèi)生標準。食品生產經營企業(yè)在獲得同級衛(wèi)生行政部門同意的情況下，可以在企業(yè)的產品質量標準中加入衛(wèi)生指標。

進入到商品經濟和市場經濟時期之后，建立全面的食品安全標準體系成為了法律治理食品安全問題的主要途徑之一。第七屆全國人大常委會于1988年12月頒布了 《標準化法》，將標準分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準四級，并在我國首次將標準劃分為強制性標準和推薦性標準兩類。1995年，第八屆全國人大常委會頒布的 《食品衛(wèi)生法》首次將食品衛(wèi)生標準的批準發(fā)布主體由標準化行政主管部門變更為衛(wèi)生行政主管部門。自此之后，國家食品衛(wèi)生標準由國務院衛(wèi)生部制定或者批準頒發(fā)。與此同時，1993年頒布、2000年修訂的 《產品質量法》和2006年頒布的《農產品質量安全法》，也對加強產品標準執(zhí)行、增強處罰力度做了一般性規(guī)定。然而，在重大食品安全事故頻繁發(fā)生的背景下，食品標準不完善、不統(tǒng)一和安全指標不科學的情況已經越來越無法滿足社會的需求。③曹康泰：《關于<中華人民共和國食品安全法 （草案）>的說明》，載 《全國人民代表大會常務委員會公報》2009年第2期。2009年，第十一屆全國人大常委會頒布了 《食品安全法》，該法第三章將食品安全標準的制定原則、標準性質、標準內容、制定程序等內容均納入到了法律的調整范圍，將食品衛(wèi)生標準改為食品安全標準，確立了現(xiàn)行食品安全標準體系的基礎。此外，為了配合 《食品安全法》的貫徹實施，相繼頒布了配套的實施條例和食品安全標準管理辦法。

2015年修訂 《食品安全法》時也特別關注了食品安全標準的改革，對食品安全標準的法律效力做了統(tǒng)一要求，即：食品安全標準是強制執(zhí)行的標準，不得在此之外制定與食品有關的強制性標準。據此，食品安全標準在制度上成為一個獨立而統(tǒng)一的體系。④全國人大法工委：《中華人民共和國食品安全法釋義》，法律出版社2015年版，第64頁。經過了復雜的變化發(fā)展過程，我國現(xiàn)行有效的食品安全國家標準共計683項。⑤該數據由作者根據食品安全國家標準數據檢索平臺自行統(tǒng)計得出：http://bz.cfsa.net.cn/db，2017年8月31日訪問。這些食品安全國家標準成為保障食品安全的基本底線。

二、食品安全標準體系及其問題

（一）食品安全標準體系的內容

食品安全標準體系的內涵在形式上就是指對本類標準的分類。從食品流通過程來看，生產、加工、包裝、貯運和銷售 （從農場到餐桌）的全過程視角中各個環(huán)節(jié)的標準也可以構成一個完整的標準體系。⑥李江華、趙蘇：《對中國食品安全標準體系的探討》，載 《食品科學》2004年第11期。目前的政策文件主要是依據食品安全標準的內容和標準制定主體進行分類。從食品標準的內容來看，《食品安全國家標準整合工作方案 （2014年-2015年）》將食品安全國家標準體系框架劃分為四大類：其一，基礎標準；其二，食品、食品添加劑、食品相關產品標準；其三，食品生產經營過程的衛(wèi)生要求標準；其四，檢驗方法與規(guī)程。從標準制定主體的角度來看，現(xiàn)行法律將食品安全標準劃分為國家標準、地方標準與企業(yè)標準。

根據 《深化標準化工作改革方案》和2017年新修訂頒布的 《標準化法》，一般標準體系是由國家標準、行業(yè)標準、地方標準、團體標準和企業(yè)標準五種類型組成。其中，地方標準的范圍還擴大到了設區(qū)的市。相比較而言，食品安全標準取消了行業(yè)標準；食品安全地方標準也僅僅只能由省級衛(wèi)生行政主管部門發(fā)布，地市級的行政部門尚無權發(fā)布食品安全地方標準；企業(yè)只能在已有國家標準的基礎上制定要求更嚴的標準，社會團體能否制定食品安全標準則未做規(guī)定。

（二）取消食品安全行業(yè)標準值得肯定

我國的行業(yè)標準類型來源于部標準，而部標準則是借鑒前蘇聯(lián)的標準體系所確立的。為了掃除政府標準體系重復矛盾的問題，前蘇聯(lián)的主要繼承者俄羅斯已經通過2002年頒布的 《俄羅斯聯(lián)邦技術法規(guī)法》取消了部標準。⑦國家標準化管理委員會編譯：《國外標準化法規(guī)選編》，中國標準出版社2005年版，第3-26頁。為此，在 《深化標準化工作改革方案》起草的過程中，最初稿曾提出取消行業(yè)標準，但是因為各部門的反對意見較大而暫緩了這一方案。在食品安全標準領域，《食品安全法》明確授權衛(wèi)生行政主管部門發(fā)布食品安全領域的國家標準，而 《標準化法》中的行業(yè)標準也是由國務院行業(yè)主管部門發(fā)布的政府標準，它們的制定主體、適用范圍均存在重合，故而在本領域整合國家標準和行業(yè)標準是理所應當的。

（三）食品安全領域地方標準和企業(yè)標準的制定范圍有待完善

地方標準屬于政府制定的標準，為了避免內部市場形成貿易壁壘、節(jié)約政府成本，同時考慮政府借用標準實現(xiàn)社會治理效果的需求，應當在適當范圍內給予地方政府一定的標準制定權。鑒于上述目標，給哪些地方政府標準制定權，則很大程度上取決于其標準制定能力和社會實際需求。隨著地方經濟的發(fā)展和地方政府行政能力的提高，在簡政放權的大背景下，新的 《標準化法》借鑒2015年修訂 《立法法》的經驗，附條件的將地方標準制定權下放到設區(qū)的市，允許設區(qū)的市根據當地自然條件、風俗習慣以及社會管理公共服務情況制定地方標準。完全禁止省級以下行政部門運用食品安全標準這一工具，顯然與 《立法法》和 《標準化法》的精神脫節(jié)較遠。不少地方都有本地特色的食品，故而允許設區(qū)的市制定食品安全標準也具有合理性。

地方標準制定過程中需要確保地方標準不成為貿易壁壘，確保地方標準制定程序的規(guī)范透明。目前，《食品安全法》明確規(guī)定所有的食品安全標準均是強制性標準，而強制性標準必須遵循嚴格程序并保持其嚴肅性，故而對其權力下放造成特殊的障礙。筆者認為，為了避免地方標準存在的問題造成過多不利影響，有必要取消食品安全標準均是強制性標準這一規(guī)定。標準的制定權下放時應當是主要制定推薦性的食品安全標準，只有經過地方法規(guī)的引用方可具有強制性效力。授權設區(qū)的市制定地方標準，應當將其限定在一定范圍內，該范圍應當與當地特殊情況相關，并且不得與其他政府標準相矛盾或重復。

對于企業(yè)標準，《標準化法》一直不對其制定范圍進行限制，同時鼓勵企業(yè)在沒有政府標準可執(zhí)行的情況下制定企業(yè)標準。在食品安全領域，2009年的 《食品安全法》就是采用了 《標準化法》的上述做法。然而，在2015年修訂 《食品安全法》時對企業(yè)制定食品安全標準的范圍作了限定，也即：在已有國家標準、行業(yè)標準基礎之上制定更嚴格的要求。對于這一改變，其實質含義是：食品生產企業(yè)只能在食品國家標準或地方標準的指標要求上做更嚴的修改，不能在此之外制定任何食品安全標準。之所以如此修改，立法理由認為：隨著食品安全國家標準整合工作的基本完成，本領域的政府標準已經齊全，不會出現(xiàn)食品安全政府標準存在空白的情況。⑧參見前引④，全國人大法工委書，第74頁。筆者認為，食品安全屬于一門不斷發(fā)展的科學，現(xiàn)有食品安全國家標準難以覆蓋現(xiàn)有和未來全國各地的各類食品安全要求。與此同時，《食品安全法》第二十四條就指出，在沒有食品安全國家標準的情況下，地方政府可以通過制定食品安全地方標準予以補充。也即，食品安全國家標準體系尚存在不完整的可能，其可以通過地方標準彌補空白，也自然可以在地方標準沒有彌補的時候運用企業(yè)標準予以彌補。

（四）應當積極培育食品安全團體標準

團體標準是國外發(fā)達國家普遍運用的標準形式，也被稱之為 “私標準”（private standard），它是由公認的民間團體根據市場需求，按照協(xié)商一致的程序制定的標準。如何認識和看待私營標準成了近年來國際社會討論的熱門問題，也受到了國際食品法典委員會的積極關注，他們意識到私營標準與第二方或第三方認證程序有聯(lián)系，已經在國際貿易中發(fā)揮著越來越廣泛的作用。⑨Renata Clarke.Private Food Safety Standards:Their Role in Food Safety Regulation and their Impact,available at http://www.fao.org/docrep/016/ap236e/ap236e.pdf.世界經濟合作與發(fā)展組織的一份研究報告認為：公共部門制定的公共標準和民間團體制定的私標準往往是互補的，其中公共標準在國家標準體系中應發(fā)揮主導作用，從而成為消除市場信息不對稱、解決負面消費外部性和市場失靈的重要工具；而民間團體發(fā)布的私標準也可以為消費者提供有質量保證的食品，在公共標準供給不足的情況下起到替代作用。⑩Garry Smith.Interaction of Public and Private Standards in the Food Chain.OECD Directorate for Food， Agriculture and Fisheries Working Papers，2009.國內學者也指出，在合作規(guī)制的模式之下，食品安全標準既要強調政府的作用，也要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等市場主體的作用。①高秦偉：《私人主體與食品安全標準制定基于合作規(guī)制的法理》，載 《中外法學》2012年第4期。

在 《食品安全法》頒布之時，“團體標準”的概念在我國各類法律、政策文件中均沒有出現(xiàn)。為了深化標準體制市場化改革，在借鑒發(fā)達國家的標準化工作經驗的基礎上，中央 《深化標準化工作改革方案》中提出了 “團體標準”的概念。2017年11月4日通過的新 《標準化法》第十八條第三款提出，國務院標準化行政主管部門以會同國務院有關行政主管部門的形式對團體標準的制定予以規(guī)范、引導和監(jiān)督。目前，國家標準化管理委員會也已經頒布了 《關于培育和發(fā)展團體標準的指導意見》和 《團體標準化第1部分：良好行為指南》等團體標準管理文件。在未來完善 《食品安全法》時，我們應當順應國內外最新發(fā)展情況，積極培育食品安全團體標準。

三、食品安全標準的概念及其強制效力

標準的概念與標準的效力本來是兩個相互獨立的問題，但 《食品安全法》第二十五條僅僅用標準的效力來解釋食品安全標準的概念，使得這兩個問題變成了同一個問題。但是，該規(guī)則僅僅適用于食品安全標準的實施過程。在食品安全標準的制定過程中，該規(guī)則無法明確哪些內容應當納入食品安全標準，也無法表明哪些內容不屬于食品安全標準調整的范圍。

（一）食品安全標準的概念

食品安全標準是 《食品安全法》在整合過去多個相關標準的基礎上提出的新概念，其整合了四個方面的內容：（1）農產品質量安全標準；（2）食品衛(wèi)生標準；（3）食品質量標準；（4）與食品有關的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的內容。由此，《食品安全法》構建了一個權威統(tǒng)一的食品安全標準體系。然而，《食品安全法》及其實施條例均沒有對食品安全標準做出一個明確的定義。

立法者在立法釋義中指出：食品安全標準是保障公眾身體健康的強制性標準。②參見前引④，全國人大法工委書，第65頁。該定義包含兩層意思：其一，食品安全標準是以保障公眾身體健康為目標的標準。③徐鵬飛：《完善我國食品安全標準的幾點法律建議》，載 《山西農業(yè)大學學報 （社會科學版）》2012年第4期。此處用的表述是 “公眾健康”而非 “生命安全”，也即 “食品安全標準”不一定是安全要求，還可能是健康要求。其二，需要強制執(zhí)行的才能視為食品安全標準。評估某些內容是否需要強制執(zhí)行，是制定食品安全標準過程中必經的一項工作，也是確定食品安全標準內容的重要條件。然而，和法律法規(guī)中的倡導性條款相似，某些食品安全標準中的一些內容也僅僅是沒有法律后果的指導規(guī)范。例如，2014年頒布的 《食品安全國家標準·輔食營養(yǎng)補充品》（GB 22570-2014）對輔食營養(yǎng)補充品的原料要求、感官要求、必需成分、可選擇成分、污染物限量、真菌毒素限量、微生物限量、食品添加劑和營養(yǎng)強化劑、脲酶活性、標識做了技術性的要求。其中，“可選擇成分”的內容就是沒有法律后果的指導規(guī)范。

也有學者從概念構成上分析了食品、安全和標準這三個詞語的內涵，據此認為食品安全標準的定義是：“以在一定的范圍內獲得最佳食品安全秩序、促進最佳社會效益為目的，以科學、技術和經驗的綜合成果為基礎，經各有關方協(xié)商一致并經一個公認機構批準的，對食品的安全性能規(guī)定共同的和重復使用的規(guī)則、導則或特性的文件?！雹芗救翁欤骸墩撝袊称钒踩ㄖ械氖称钒踩珮藴省罚d 《河南省政法管理干部學院學報》2009年第4期。這種定義充分采納了國際標準化組織 （ISO）對標準所作的定義，但并不能反映食品安全標準的行業(yè)特性。從 《食品安全法》的視角而言，筆者認為食品安全標準的定義為：以保障公眾身體健康為唯一目標，按照標準化程序制定且需要強制執(zhí)行，對食品及相關產品、食品添加劑、食品生產經營過程、相關基礎和檢驗規(guī)定共同且重復使用的規(guī)則、導則或特性的文件。

（二）食品安全標準與強制性標準的關系

根據1989年頒布的 《標準化法》第七條規(guī)定，有關人身、財產安全的標準均屬于強制性標準，其他標準是推薦性標準，《標準化法條文解釋》也明確將食品衛(wèi)生標準歸入強制性標準的范圍。食品安全標準屬于保障人體健康和人身安全的標準，據此也應當屬于強制性標準。在這些現(xiàn)有立法背景之下，《食品安全法》第二十五條將食品安全標準徑直定為強制性標準是順理成章之事。但是，強制性標準不應當僅僅通過內容來判斷，而是需要根據制定主體和相關程序來判斷。為保障人身健康和生命安全的標準，可以制定為強制性標準，也可以制定為推薦性標準，是否需要強制則是根據制定機構的權力范圍和實際需要來確定的。在我國，國家標準由中央政府機關頒布，為了使得保障人身健康和生命安全的目標得以實現(xiàn)，其有權將此類標準設定為具有強制執(zhí)行效力的標準。

與此同時，1989年 《標準化法》第七條的規(guī)定與現(xiàn)行WTO規(guī)則并不一致。WTO規(guī)則中沒有強制性標準的概念，類似的概念是技術法規(guī)。就我國而言，強制性標準是技術法規(guī)的主要表現(xiàn)形式，這一中國特色已經得到了WTO及其成員的承認。⑤劉春青等：《國外強制性標準與技術法規(guī)研究》，中國質檢出版社2012年版，第5頁。然而，從WTO/TBT協(xié)定定義看,技術法規(guī)與標準在制定目的、制定程序、規(guī)范內容和應用領域等方面都有著顯著的區(qū)別，我國的強制性標準與推薦性標準在制定程序上的區(qū)別卻并不明顯。因此，對于食品安全國家標準的制定程序等內容需要更多的體現(xiàn)類似于法規(guī)的要求。2015年頒布的 《深化標準化工作改革方案》提出精簡整合強制性標準，將強制性標準的批準發(fā)布權限統(tǒng)一納入到國務院，修訂后發(fā)布的 《標準化法》第十條第三款明確規(guī)定，強制性標準由國務院批準發(fā)布或授權批準發(fā)布，這就提高了強制性標準的權威性?！妒称钒踩ā返诙邨l關于食品安全國家標準發(fā)布主體的表述，也有必要做相應的調整。

此外，食品安全標準至少包括了國家、地方、企業(yè)三級，未來還有可能參照修訂后的 《標準化法》承認團體標準的法律地位，如果此時不加區(qū)分認定食品安全標準具有強制約束力的情形，就會與事實相矛盾。首先，食品安全地方標準具有強制執(zhí)行力的前提是其制定范圍和制定程序符合法律規(guī)定，同時，在食品安全地方標準制定能力不足和制定程序不嚴的情況下統(tǒng)一賦予其強制性欠缺科學合理性。其次，食品安全企業(yè)標準和未來可能出現(xiàn)的團體標準是市場自發(fā)形成的，同樣的食品可能存在無數的相關企業(yè)標準和團體標準，其執(zhí)行力來自于企業(yè)的自我約束，不應當通過法律賦予其強制執(zhí)行力。

（三）食品安全標準強制效力的實現(xiàn)

具有強制約束力的食品安全標準，并不等同于該標準本身就是強制性標準。⑥汪江連：《行走于破解與重構之間——我國食品安全標準“強制性”的規(guī)范法學解讀》，載《行政與法》2009年第8期。這種觀點的基礎在于，強制性規(guī)范在法律框架內是指依靠國家強制力保障實施的行為準則，違反該行為準則的行為應當承擔相應法律后果。然而，標準的規(guī)范文本中無法規(guī)定法律責任，其強制執(zhí)行效力只能是來自于法律的規(guī)定。如果法律沒有規(guī)定違反相應強制性標準的后果，則即使該標準被稱為強制性標準，也僅僅是徒有虛名。

《食品安全法》第一百二十四條對于違反食品安全標準的法律責任做了詳細的規(guī)定，在行政責任方面包括沒收違法所得、沒收生產工具和其他生產資料，處以罰款、吊銷許可證等。構成犯罪的，根據 《刑法》第一百三十四條的規(guī)定，以生產、銷售不符合安全標準的食品罪論處，最高可判處無期徒刑，同時并處罰金或者沒收財產。除此之外，違反食品安全標準造成他人損害的，還需要根據 《侵權責任法》《合同法》或者 《產品質量法》的規(guī)定承擔民事責任。

如果違反了食品安全企業(yè)標準，該如何處理呢？一種觀點認為，企業(yè)生產的食品不符合企業(yè)標準，屬于企業(yè)違反了自己所作的承諾。但是，該觀點同時認為：如果它已經被證明符合國家食品安全標準，那么依然對此作出行政處罰就違背了立法者的意圖。⑦陳佳維、李保忠：《中國食品安全標準體系的問題及對策》，載 《食品科學》2014年第9期。筆者認為，《產品質量法》第二十六條明確要求：產品應當符合在產品或者其包裝上注明采用的產品標準。據此，食品安全企業(yè)標準如果作為產品標準作出了標注，則應當作為該產品是否合格的依據。對于不合格的產品，則可以依據《合同法》《消費者權益保護法》《產品質量法》或者 《侵權責任法》要求其承擔民事責任。同時，違反 《產品質量法》需承擔行政責任的，也應依法進行處罰。對于未在產品上進行標注，但是在相關標準信息平臺做出自我聲明的食品安全企業(yè)標準，也可以認為其構成有約束力的企業(yè)標準。

四、未來食品安全標準的改革方向

（一）加強食品安全國家標準的法規(guī)化

技術法規(guī)是國外常見的法律概念，在我國則是以強制性標準代替技術法規(guī)，這一做法在食品安全標準領域尤為顯著。對于這種現(xiàn)象，有學者提出：按照WTO/TBT協(xié)定，參照發(fā)達國家的成功經驗，遵循市場經濟競爭原則，迫切需要改革食品標準體系，將強制性標準轉化為技術法規(guī)。⑧劉錄民、侯軍岐、董銀果：《論我國食品標準體系改革與食品技術法規(guī)建設》，載 《西北農林科技大學學報 （社會科學版）》2009年第4期。筆者認為，根據 《中國入世承諾書》第3.13項的內容，我國有義務按照 《TBT協(xié)定》項下的含義使用“技術法規(guī)”和 “標準”的表述。但是，該承諾并沒有要求我國必須在所有法律中用 “技術法規(guī)”的表述。對于技術法規(guī)的使用模式，世界發(fā)達國家也均有不同的模式。⑨李玫、趙益民：《技術性貿易壁壘與我國技術法規(guī)體系的建設》，中國標準出版社2007年版，第72-91頁。在南非，其2008年專門頒布了 《南非共和國強制性規(guī)范國家監(jiān)管機構法》，以強制性規(guī)范代替部分技術法規(guī)。此外，絕大多數國家也明確承認通過法律賦予標準以強制執(zhí)行力。因此，食品安全國家標準未來的改革不在于是否需要更名為 “技術法規(guī)”，而在于食品安全國家標準在制定方式和實質內容上具備技術法規(guī)的各項規(guī)則要求，這也可被稱之為食品安全國家標準的法規(guī)化。

在標準化工作總體改革中，為了突出強制性標準的法規(guī)屬性，2015年發(fā)布的 《深化標準化工作改革方案》提出：整合精簡強制性標準，其中的一項重要舉措就是要求強制性國家標準由國務院批準發(fā)布或授權批準發(fā)布，這就可以使得強制性國家標準取得類似于行政法規(guī)的層級和效力。目前，食品安全國家標準由國家衛(wèi)計委批準發(fā)布，其有必要密切關注標準化改革的這一政策發(fā)展方向。無論如何，通過提高食品安全國家標準的制定主體級別并完善制定程序，可以有效增強食品安全國家標準的權威性，實現(xiàn)強制性標準的法規(guī)化改造。

（二）提高食品安全地方標準的科學性與協(xié)調性

在人口數量龐大和國土面積廣闊的中國，地方標準有其存在的必要性。然而，在我國技術標準體系中，始終對地方標準持有提防之心、警惕之意。⑩宋華琳：《中國食品安全地方標準法律制度研究》，載 《北京行政學院學報》2012年第6期。根據 《食品安全法》的規(guī)定，地方衛(wèi)生行政主管部門可以在國家標準存在空白時制定地方標準。此外，一些地方專門發(fā)布了食品安全地方標準管理辦法。例如，2013年發(fā)布的 《海南省食品安全地方標準管理辦法》?？梢哉f，地方標準的發(fā)展有現(xiàn)實的需要，但是在體系上需要兼顧權力下放的大趨勢和標準的科學性、協(xié)調性要求，這是未來食品安全地方標準需要解決的首要問題。

對于地方標準的制定規(guī)則和發(fā)布程序，原衛(wèi)生部于2011年發(fā)布的 《食品安全地方標準管理辦法》第六條要求其參照 《食品安全國家標準管理辦法》執(zhí)行。然而，部分地方在制定標準時，沒有能力完成標準的各項測試，尤其是在遇到采用國際標準制定地方標準的情況下，不可或缺的適用性分析和科學測試都難以開展，最終導致標準的實用性和科學性不能得到必要的保障。①王萍等：《食品安全地方標準存在的問題及建議》，載 《食品安全質量檢測學報》2012年第4期。此外，地方制定的食品安全標準與上級政府部門制定的標準相互之間交叉重復、矛盾的情況時常發(fā)生，這也破壞了國家標準體系的統(tǒng)一性。

筆者認為，在提高地方標準的科學性與協(xié)調性方面，地方食品安全標準制定部門可以從以下幾個方面予以完善。其一，設立地方標準的跨區(qū)域、跨部門協(xié)調機制。目前，我國的地方食品安全標準經常是以省內科研項目團隊的形式完成，這種標準制定方式容易缺乏廣泛的代表性。相反，如果設立利益相關方廣泛參與的技術委員會，同時吸納省外利益相關方和技術專家積極參與，則有利于提高地方標準的科學性和協(xié)調性。其二，嚴格執(zhí)行法定程序要求，建立正當程序監(jiān)督機制。根據《食品安全地方標準管理辦法》的要求，地方的食品安全標準在發(fā)展規(guī)劃、計劃、立項、起草、審查、修改和復審方面都有一套法定的程序要求，這些程序是標準質量的重要保障。然而，食品安全地方標準是否嚴格履行了法定程序，目前來看缺乏監(jiān)督機制，這就導致各地的食品安全標準質量參差不齊。因此，應當設立正當程序監(jiān)督機制，保障各項法定程序得到嚴格的執(zhí)行。

（三）擴大市場標準的開放性

食品安全國家標準和地方標準均是政府部門制定的政府標準，而企業(yè)和社會團體還可以根據不同需要制定相應的市場標準。要擴大市場標準的開放性，可以從兩個方面入手。其一，擴大市場標準的制定主體。目前，我國的食品安全非政府標準只能由企業(yè)制定，未來應當借鑒國際通行做法，承認社會團體制定食品安全標準的法律地位。其二，擴大市場標準的制定范圍。市場標準是推薦性標準，其活力就在于發(fā)揮市場的競爭機制，形成各自有公信力的市場標準。 《食品安全法》對企業(yè)標準的范圍限定在于政府標準內制定更加嚴格的要求，筆者認為有必要擴大市場標準的制定范圍，創(chuàng)造更具有活力的食品安全標準體系。值得一提的是，無論企業(yè)、社會團體在什么范圍內制定食品安全標準，都必須符合強制性食品安全標準的要求。也即，只要食品安全強制性標準的底線得到保障，市場標準范圍的開放性就不會影響法定范圍的統(tǒng)一性，反而可以在更多的層面上發(fā)揮引領作用。