鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下潼南城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展研究

李柱

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是十九大確立的宏偉目標(biāo)之一。因此，著眼未來(lái)城鄉(xiāng)居民最大福祉，必須建立健全城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的體制機(jī)制、政策體系、目標(biāo)措施。潼南作為農(nóng)業(yè)大區(qū)，擁有廣闊的鄉(xiāng)村發(fā)展空間，更應(yīng)該抓住機(jī)遇，對(duì)接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移契機(jī)，努力形成城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的良好格局，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。

1 潼南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)狀

1.1 推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸

2017年，潼南加快農(nóng)村公路、供水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善100個(gè)未通達(dá)村民小組公路建設(shè)200公里、300個(gè)未通暢村民小組公路建設(shè)600公里;鞏固提升0.8萬(wàn)農(nóng)村居民飲水安全;建設(shè)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（檸檬）產(chǎn)業(yè)園、“五個(gè)田園綜合體”“五大名山”、五個(gè)特色小鎮(zhèn)、七大特色農(nóng)業(yè)道路建設(shè)100公里;加快推進(jìn)光纖寬帶和4G網(wǎng)絡(luò)由行政村向人口聚居的自然村延伸覆蓋。

1.2 加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

按照“因地制宜、因陋就簡(jiǎn)、因錢(qián)辦事”原則，打造改善農(nóng)村人居環(huán)境示范片，實(shí)現(xiàn)了“五美”，即規(guī)劃布局美、山水田園美、村莊建設(shè)美、生活富裕美和鄉(xiāng)風(fēng)文明美，有效地改善了農(nóng)村人居環(huán)境，提升了村民生活質(zhì)量。

1.3 完善城鄉(xiāng)教育公共服務(wù)體系

加快建設(shè)公辦幼兒園和普惠性幼兒園，深化城鄉(xiāng)義務(wù)教育公共服務(wù)供給改革，實(shí)施了教育鄉(xiāng)村振興計(jì)劃，因地制宜擴(kuò)大城鎮(zhèn)義務(wù)教育容量。潼南堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展。優(yōu)化教育規(guī)劃布局，推進(jìn)“三擴(kuò)兩設(shè)”，統(tǒng)籌教師資源配置，確保國(guó)家義務(wù)教育發(fā)展基本均衡區(qū)通過(guò)驗(yàn)收。

1.4 完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保制度體系

繼續(xù)推進(jìn)全民參保登記工作，進(jìn)一步完善參保繳費(fèi)政策，社會(huì)保障更加充分。2017年，城鎮(zhèn)新增就業(yè)2.1萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制到2.29%。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)參保率分別達(dá)95%、98%以上。發(fā)放醫(yī)療救助、臨時(shí)救助3760萬(wàn)元，惠及困難群眾20.5萬(wàn)余人次。

1.5 縮小城鄉(xiāng)居民就醫(yī)差異

為均衡城鄉(xiāng)醫(yī)療資源，潼南正加快推進(jìn)建立完善分級(jí)診療，建立預(yù)約診療、遠(yuǎn)程醫(yī)療、臨床路徑管理、檢查檢驗(yàn)結(jié)果互認(rèn)、醫(yī)務(wù)社工和志愿者服務(wù)5項(xiàng)制度。加快醫(yī)聯(lián)體建設(shè)，實(shí)施基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量提升行動(dòng)計(jì)劃和群眾基層健康服務(wù)改善行動(dòng)計(jì)劃。

1.6 加強(qiáng)基層綜合文化服務(wù)中心建設(shè)

截止2017年，鎮(zhèn)街、村（社區(qū)）綜合文化服務(wù)中心建設(shè)覆蓋率達(dá)到100%，鎮(zhèn)街室內(nèi)固定放映廳覆蓋率達(dá)到40%。群眾文化繁榮發(fā)展，極大的豐富了人民群眾的文化生活。

1.7 全面落實(shí)鄉(xiāng)村承包地“三權(quán)”分置制度

深化農(nóng)村集體土地所有權(quán)、林權(quán)確權(quán)頒證工作。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作是2018年潼南農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一件大事、急事、難事，同時(shí)也是維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的需要。

1.8 深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

近年來(lái)，潼南積極做好農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，合法確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制度改革。積極推進(jìn)柏梓鎮(zhèn)梅家村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展“三變”試點(diǎn)改革。

1.9 積極引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)

工商資本下鄉(xiāng)能有效帶動(dòng)人力、財(cái)力、物力以及先進(jìn)技術(shù)、理念、管理等進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。潼南積極建立工商資本下鄉(xiāng)投資負(fù)面清單，暢通工商資本投資渠道。參與了全市“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”活動(dòng)。加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。2016年起，每年引導(dǎo)工商資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村2億元左右。

1.10 實(shí)施農(nóng)村人才培育工程

近年來(lái)，潼南扎實(shí)開(kāi)展“三支一扶”、農(nóng)村本土人才回引培養(yǎng)計(jì)劃等系列農(nóng)村人才培育項(xiàng)目。以種養(yǎng)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社帶頭人等為重點(diǎn)實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工程。增加農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)渠道，除了政府引導(dǎo)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)之外，鼓勵(lì)農(nóng)村人才通過(guò)自學(xué)、進(jìn)修等多種渠道提升自身專(zhuān)業(yè)素質(zhì)能力，并在政策上給予認(rèn)可。

1.11 推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)提升行動(dòng)，大力發(fā)展發(fā)展糧油、蔬菜、檸檬、生豬、漁業(yè)、特色經(jīng)果和中藥材七大特色產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品流通體系，促進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。

1.12 實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育工程

分類(lèi)扶持發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)和種養(yǎng)大戶(hù)、農(nóng)民合作社等新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，支持各類(lèi)主體探索一二三產(chǎn)業(yè)融合、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式。

1.13 實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織培育工程

鼓勵(lì)村集體以可支配的資源、資產(chǎn)、資金等要素為依托，以村為單位組建勞務(wù)服務(wù)公司和成立專(zhuān)業(yè)合作社、協(xié)會(huì)等各類(lèi)合作經(jīng)濟(jì)組織。

1.14 促進(jìn)“小農(nóng)戶(hù)”與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接

鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體吸納新型職業(yè)農(nóng)民就業(yè)，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民多形式開(kāi)展“合股聯(lián)營(yíng)”。發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)作用，開(kāi)展農(nóng)超對(duì)接、農(nóng)社對(duì)接。

1.15 加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障力度

單列安排一定比例土地利用計(jì)劃用于支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，積極支持蔬菜、瓜果等農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流、加工倉(cāng)儲(chǔ)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行輔助設(shè)施建設(shè)。

2 當(dāng)前潼南城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展存在的問(wèn)題

2.1 鄉(xiāng)村規(guī)劃滯后

盡管制定了較為完備的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃體系，但場(chǎng)鎮(zhèn)規(guī)劃特別鄉(xiāng)村整體規(guī)劃仍然滯后，規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不高。同時(shí)，規(guī)劃管理體系還不健全，規(guī)劃執(zhí)行缺乏剛性，區(qū)域規(guī)劃管理力量薄弱，村鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管不力，未辦審批手續(xù)擅自私建、擅自改變建筑用途、亂搭亂建等違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象較為突出。

2.2 體制機(jī)制不夠完善

主要是公共財(cái)政體制、城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度、土地流轉(zhuǎn)、失地農(nóng)民保障等制度機(jī)制不完善，特別是與戶(hù)籍制度相配套的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等方面改革還沒(méi)有完全到位，阻礙了土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，制約了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐。

2.3 城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)尚未建立

一是，農(nóng)民進(jìn)城的門(mén)檻依然較高。促使農(nóng)民家庭整體遷入城市的制度環(huán)境依然沒(méi)有建立，特別是城市的住房、子女教育等制度成為農(nóng)民在城市定居的最重要限制因素。二是，城鄉(xiāng)金融市場(chǎng)存在嚴(yán)重的藩籬，資金缺乏有效的雙向流動(dòng)。城鄉(xiāng)金融機(jī)構(gòu)分布失衡，現(xiàn)存農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有效供給不足，農(nóng)村資金外流嚴(yán)重，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展造成負(fù)面影響。

2.4 產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不夠明顯

2017年，全區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2016年的17.6∶54.4∶28調(diào)整到16.2∶56.0∶27.8，結(jié)構(gòu)不優(yōu)特別是以服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)等為代表的第三產(chǎn)業(yè)仍是產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的突出“短板”。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、高端化發(fā)展水平不高，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比重偏高，特色農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低，普遍存在產(chǎn)業(yè)鏈條短，經(jīng)濟(jì)效益不高的問(wèn)題;規(guī)模以上工業(yè)發(fā)展緩慢，以工促農(nóng)能力不強(qiáng);現(xiàn)代服務(wù)業(yè)活力不足，發(fā)展氛圍不夠濃厚，吸納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移能力相對(duì)較弱。

2.5 公共服務(wù)相對(duì)失衡

農(nóng)村醫(yī)療保健設(shè)施落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量薄弱，與農(nóng)民的就醫(yī)意愿有較大差距，導(dǎo)致城區(qū)醫(yī)療擁擠排隊(duì)就醫(yī)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院冷冷清清的現(xiàn)象，形成一方面公共醫(yī)療資源浪費(fèi)、一方面農(nóng)民就醫(yī)成本增加的尷尬局面。農(nóng)村文化體育建設(shè)也相對(duì)滯后，不能滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)文化生活的需求。

2.6 財(cái)政資金壓力大

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村振興要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就要實(shí)現(xiàn)“四個(gè)優(yōu)先”，其中包括公共財(cái)政投入上優(yōu)先。而當(dāng)前，全區(qū)共同參與推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中區(qū)政府財(cái)力有限，農(nóng)村投入相對(duì)不足，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作中，壓力增大，對(duì)農(nóng)民的利益保障難以短時(shí)期內(nèi)全部實(shí)現(xiàn)。

3 推進(jìn)潼南城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的對(duì)策建議

3.1 深入推進(jìn)戶(hù)籍制度改革

3.1.1 有序放開(kāi)城區(qū)落戶(hù)限制。本市籍轉(zhuǎn)移人口且在城區(qū)務(wù)工經(jīng)商2年，具有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的，本人及其共同生活居住的配偶、父母、未成年子女等，可申請(qǐng)登記城區(qū)常住戶(hù)口。對(duì)與企業(yè)簽訂1年及以上勞動(dòng)合同的，可不受務(wù)工經(jīng)商年限限制。

3.1.2 放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶(hù)限制。在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較強(qiáng)的中心鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所（含租賃）且具有一定就業(yè)能力的本市籍農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，本人及其共同生活居住的配偶、父母、未成年子女等，可在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶(hù)口。在其他小城鎮(zhèn)落戶(hù)的，應(yīng)堅(jiān)持以就業(yè)為前提條件。

3.1.3 穩(wěn)妥有序推進(jìn)市外來(lái)潼人員落戶(hù)。鼓勵(lì)勞動(dòng)年齡階段具有初級(jí)以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)、取得國(guó)家職業(yè)資格、具有國(guó)民教育專(zhuān)科及以上學(xué)歷的市外來(lái)潼人員落戶(hù)。

3.2 健全公共服務(wù)體系

3.2.1 優(yōu)化并完善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)資源配置。在城市規(guī)劃中同步規(guī)劃醫(yī)院、學(xué)校、體育場(chǎng)所、公租房等公共服務(wù)場(chǎng)地，在開(kāi)發(fā)建設(shè)中優(yōu)先建設(shè)各類(lèi)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)對(duì)外來(lái)務(wù)工人員及其父母子女的公共服務(wù)供給能力。

3.2.2 高標(biāo)準(zhǔn)配置教育資源。優(yōu)化城區(qū)學(xué)校布局，如期建成義務(wù)教育均衡發(fā)展示范區(qū)，抓緊做好高等職業(yè)教育發(fā)展，探索與市內(nèi)外名校結(jié)對(duì)幫扶、共同辦學(xué)，爭(zhēng)取市內(nèi)外高校在潼南開(kāi)設(shè)分校或二級(jí)學(xué)院。

3.2.3 提升醫(yī)療服務(wù)供給品質(zhì)。加快健康潼南建設(shè)，推進(jìn)健康城市、文明城市創(chuàng)建，積極創(chuàng)建人民醫(yī)院、中醫(yī)院兩所“三甲”醫(yī)院。積極推進(jìn)公立醫(yī)院建設(shè)，加快區(qū)人民醫(yī)院、區(qū)中醫(yī)院醫(yī)聯(lián)體建設(shè)，形成一批具有一定影響力的優(yōu)勢(shì)特色學(xué)科。推進(jìn)與周邊區(qū)域的醫(yī)療服務(wù)合作，鼓勵(lì)發(fā)展一批品牌醫(yī)聯(lián)體或跨區(qū)辦醫(yī)，建成與川渝合作示范區(qū)相適應(yīng)的現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生體系。

3.2.4 提升基層公共文化服務(wù)的供給能力。推進(jìn)文化藝術(shù)中心、數(shù)字化檔案館、博物館等工程建設(shè)，多點(diǎn)布局文化館分館和圖書(shū)館分館，改造提升街道綜合文化站、社區(qū)文化室。

3.2.5 加快城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系建設(shè)。以建立更加公平和可持續(xù)的社會(huì)保障制度為總體目標(biāo)，鞏固和提高城鄉(xiāng)社會(huì)保障并軌成果。

3.3 促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展

一是培育鄉(xiāng)土經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。立足潼南檸檬、花巖矮株密梨、崇龕油菜花（油菜籽）等鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品（產(chǎn)業(yè)），爭(zhēng)創(chuàng)2-3個(gè)主導(dǎo)品牌，利用廣闊的鄉(xiāng)村空間，建造規(guī)模化、集約化、專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、優(yōu)質(zhì)化的有機(jī)高質(zhì)產(chǎn)業(yè)基地，持續(xù)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品加工鏈條，提升附加值，帶動(dòng)鄉(xiāng)村致富發(fā)展。

二是有序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)主體規(guī)范化。有條件的幫扶一批效益良好、管理規(guī)范、帶動(dòng)能力強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)村示范園區(qū)、家庭農(nóng)場(chǎng)等，發(fā)展一批業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、服務(wù)流程規(guī)范、服務(wù)意識(shí)堅(jiān)定、覆蓋面積大的生產(chǎn)、銷(xiāo)售服務(wù)組織，引進(jìn)和對(duì)接一批生產(chǎn)信譽(yù)好、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)強(qiáng)、發(fā)展前景廣、示范引領(lǐng)強(qiáng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，培養(yǎng)一批以家庭為基礎(chǔ)、以合作社為紐帶、以龍頭企業(yè)為引領(lǐng)的“大農(nóng)合”聯(lián)合體，堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興總要求，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，提升鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的競(jìng)爭(zhēng)活力。

三是創(chuàng)建新農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)共享機(jī)制。抓住鄉(xiāng)村振興的大背景，利用“三變”改革、土地改革等契機(jī)加快構(gòu)建農(nóng)民增收與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效機(jī)制，調(diào)動(dòng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣大小農(nóng)戶(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，建立農(nóng)民、土地、市場(chǎng)三者緊密相連的利益聯(lián)結(jié)共享共同體。

3.4 促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)

一是堅(jiān)決貫徹區(qū)農(nóng)委印發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理工作方案》（潼農(nóng)[2016]111號(hào)）文件精神，在穩(wěn)定土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，深化土地三權(quán)分置改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為城市資本、人才和技術(shù)進(jìn)入農(nóng)村創(chuàng)造條件。

二是拓寬融資渠道為農(nóng)業(yè)農(nóng)村提供金融支持。大力推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新，完善農(nóng)村金融體系，適當(dāng)增加農(nóng)業(yè)政策性銀行。農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)要加大對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的信貸支持力度，明確“取之于農(nóng)”的存款用于“用之于農(nóng)”的比例。