政府購買服務(wù)對社會組織的激勵機制研究

(重慶工商大學(xué) 重慶 400067)

一、什么是政府購買？

政府購買從傳統(tǒng)指向是為依照市場自有機制，將政府一部分公共服務(wù)事項進行“市場外包”，交由具備條件的社會第三方承擔(dān)，最終費用由政府結(jié)算支付。通常來說，由傳統(tǒng)的政府單一提供為主的模式是傳統(tǒng)國際公共服務(wù)的典型模式，但已不適用于目前公共服務(wù)的“市場化”領(lǐng)域發(fā)展方向，在補充服務(wù)的功能時，會不斷被激發(fā)形成獨有的運作模式，即為多元主體公私合作。在導(dǎo)入了更多市場性因素后，將社會訴求借由市場經(jīng)濟來表達，從而完成對政府購買公共服務(wù)的模式調(diào)整，可以有效避免很大一部分因政府運作而產(chǎn)生的“僵化形態(tài)”。

二、簡析基于市場理論下政府購買操作模式

長期以來，因由社會而形成的產(chǎn)品服務(wù)需求，政府的角色一般來講通常是集“生產(chǎn)者”與“監(jiān)督者”為一體，政府作為公共物品的唯一提供者，往往將“生產(chǎn)-組織-加工-銷售-評估”多個環(huán)節(jié)合并于一體，這種行政服務(wù)體制對政府而言“減不掉，拋不開”，服務(wù)質(zhì)量上不去，行政效果不理想。政府將競爭機制引向公共物品與公共服務(wù)的購買領(lǐng)域當(dāng)中，從而將一部分內(nèi)容交由市場和社會組織來去完成，并且在政策的監(jiān)督下，市場與社會組織的互動也會呈現(xiàn)良性的運作模式，可以有效的實行減負(fù)的理念。這無疑是將政府的管理職能與操作職能分割，其只承擔(dān)購買環(huán)節(jié)的各項責(zé)任，而將具體服務(wù)項目類似于“合同外包”的形式分離出政府的職責(zé)權(quán)限，形成以與第三方在一定程度上實現(xiàn)分享與擁有的有序狀態(tài)。

三、政府購買行為激勵服務(wù)項目設(shè)計的意義

(一)改善公共服務(wù)項目的質(zhì)效

政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中將部分社會事務(wù)進行“打包整理”依附于社會組織專業(yè)承接的方式，在一定程度上放開了對社會事務(wù)的監(jiān)管，形成社會公共服務(wù)資源在“量”和“質(zhì)”同時達到優(yōu)化，實現(xiàn)有限公共資源的高效使用?！熬?xì)化”處理是購買過程中的主要目的，從一方面提高了服務(wù)與需求的精準(zhǔn)化對接，另一方面而言公共服務(wù)也能快速實現(xiàn)落地的目標(biāo)。

(二)托底公共財政體系的建設(shè)，加大政府角色和職能轉(zhuǎn)變

市場失效與政府管控并非是相互銜接的，相反以財政職能來進行經(jīng)濟定位，利用公共需要使部分公共服務(wù)進行“市場再造”，將政府的職能納入糾正市場失靈的領(lǐng)域之中。以公共財政支出為依托，完成社會組織的公益目的，使政府、財政、公益在有效機能的調(diào)解下，實現(xiàn)效用最大化。最終避免與財政資金系統(tǒng)相混淆，有效避開了財政體系的僵化管控負(fù)效應(yīng)。

(三)公共服務(wù)進一步均等化目標(biāo)的實現(xiàn)

公共服務(wù)從一開始的設(shè)置理念就是“人人都能享受到的，并且享受的機會是平等的”，力求實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。但是，當(dāng)前我國基本公共服務(wù)仍處于非均等化狀態(tài)，不僅是地區(qū)間，或是城鄉(xiāng)間，甚至于不同群體間都存在公共服務(wù)產(chǎn)品差距。因此，通過政府購買服務(wù)，可以有效實行“取長補短，優(yōu)勢利用”的公共產(chǎn)品精準(zhǔn)對接，使需要者快速通過社會組織來完成對產(chǎn)品的使用訴求。

(四)社會組織的社會培育與市場發(fā)展

政府購買社會組織所提供的公益服務(wù)項目一方面滿足了社會組織的發(fā)展需求，另一方面架起連接公共服務(wù)產(chǎn)品和市場之間的橋梁，它將原本的社會基礎(chǔ)產(chǎn)品供應(yīng)放到了市場經(jīng)濟下的“淘汰競賽”中，讓每個組織都不再處在政府的庇佑下，其必須通過精良的服務(wù)產(chǎn)品來到實現(xiàn)社會組織發(fā)展的多元化目標(biāo)。對社會組織而言，接受委托僅是“萬里長征”的第一步，如何實現(xiàn)在競爭中逐步完成自身的發(fā)展動力的升級，才是最為重要的，政府是激勵社會組織的一個激勵因素，同時也是推動社會組織更加靈活化和專業(yè)化發(fā)展的重要推手。

四、政府在購買全過程中的不同激勵導(dǎo)向

(一)社會組織選擇激勵

從政府的角度而言，社會長期選擇是思考的重要影響因素、但是在我國的具體實踐當(dāng)中，更青睞于由社會組織來發(fā)起市場競爭，通過投競標(biāo)的方式來闡述自己對于政府項目的想法，對于政府而言，這種做法的難點就在于是否已經(jīng)挖掘出了全部的市場組織潛力？市場既能鑒別真?zhèn)?，同時更要區(qū)分出效率上的優(yōu)劣，還要確定選擇的目標(biāo)主體依照公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量和效能。那些以營利為目的機構(gòu)或者公司也同樣具有競爭實力，那么無疑將一大部分NGO的草根組織的身份重新洗牌。

(二)資金內(nèi)部組織的流向激勵

社會組織在拿到政府的項目資金后，如何使用資金，一般來說，有兩種渠道，一可以用于純粹的項目運作，根據(jù)項目的預(yù)算來合理使用和監(jiān)管資金去向；二是在項目行政辦公處理上作為必要經(jīng)費而進行使用，兩種資金的使用均在一定條件下接受監(jiān)管和質(zhì)詢。對于公共資金通常來說政府是傾向于社會資金的，尤其是將公開募捐的社會資金用于純粹的項目層面上，這樣才更能體現(xiàn)公共服務(wù)產(chǎn)品的“公益性”，當(dāng)然這無疑會導(dǎo)致一些非營利組織在日常項目運作上的資金捉襟見肘，因此政府的公共產(chǎn)品服務(wù)資金必須要與社會組織兩條線路并行，各自獨立生產(chǎn)并覆蓋相應(yīng)支持板塊，目的是使資金互補，而不是重疊。于是，公共財政可以引導(dǎo)成為擴大社會組織的資源的規(guī)模的使用與集聚。

(三)配套資源的整合激勵

在選擇已經(jīng)完成的前提下，對于是否具有配套服務(wù)是一個很重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，在這個層面上講，通常配套意味著專業(yè)性的提升。對于社會組織來說，這就是一個自我升級的過程——在競爭結(jié)束后，又該如何尋找配套資源。

由政府牽引公共財政來吸引更多的社會資源，作為社會組織既是一個可以“搭便車”的機會，又是吸引更多社會目光的過程，在這個過程中，市場各方被拉到一個“協(xié)作”的容器中，各種有效資源可以在一定時空的配合下充分整合。

(四)產(chǎn)品變化與社會發(fā)展期相嵌合

社會的變化孕育著其不斷要求的各種公共服務(wù)產(chǎn)品，催促著服務(wù)產(chǎn)品的更新?lián)Q代，那些具有獨特針對性的服務(wù)項目契合點是一定要符合目前社會發(fā)展時期的，也就是要求社會組織一定要有社會問題意識。但是在實際對于“落地”的要求就成為了一個難點，因為在社會市場還處于相對成長發(fā)育的時期中，非營利領(lǐng)域里的產(chǎn)品并不為人們所知，對于表面信息的判斷也缺乏專業(yè)性，于是，社會組織的專業(yè)性就顯得極為突出，不僅是評估內(nèi)容的支持，更是整個公益理念的滲透，社會化資源更廣泛性的為整個社會所利用和認(rèn)識。

五、購買的服務(wù)策略選擇階段與模式分析

(一)政府購買社會組織服務(wù)的分工與主體角色

“購買”將社會分工角色更加細(xì)化，使得在政府在購買公共服務(wù)市場化的進程中，雙方成為了一種“購買者”與“消費者”的角色扮演與分工，政府和公共服務(wù)承接主體之間形成了一種特殊的委托代理關(guān)系。在這種委托代理關(guān)系當(dāng)中，雙方在不同委托階段承擔(dān)了不同的角色，并且在角色的轉(zhuǎn)換與銜接過程中，雙方的義務(wù)與權(quán)利也在更替甚至交換。

1.委托代理前期

1)觀察者

社會本身是什么樣？呈現(xiàn)出了什么樣的社會問題？到了什么樣的社會問題價值？在這樣一系列的思考當(dāng)中，政府無疑承擔(dān)了一個社會問題觀察者的角色，也正是因為有了一系列的觀察與思考，才會有一定的經(jīng)驗判斷，輔之以社會本身的分化與消解，來意識到應(yīng)該如何“對癥下藥”。

2)市場競爭者

在這個階段，社會組織等同于是市場上眾多社會品牌的擁有者，其需要通過打造屬于自己的品牌優(yōu)勢來吸引政府的目光，并取得市場上同類競爭者的競爭優(yōu)勢。通過差異化自己品牌和服務(wù)質(zhì)量來占有更多的市場份額。

2.委托代理中期

1)購買者

在這個環(huán)節(jié)當(dāng)中，政府依據(jù)自己對社會問題的理解與社會的反饋機制來和眾多“競標(biāo)”社會組織進行信息交換，雙方在不斷地接觸和交流中，逐步厘清自己的想法，并將想法轉(zhuǎn)化為可供實際操作的項目方案。

2)服務(wù)提供者

在充分理解政府的項目目的和一系列的社會要求和效果之后，對于社會組織而言，就成為了一個服務(wù)的提供者，其需要政府目標(biāo)同自己組織的發(fā)展宗旨與特色相融合，形成一套“行之有效”且區(qū)別于其他競爭者的服務(wù)方案，這個過程在經(jīng)濟學(xué)中被稱為是社會組織營銷激勵的過程。

服務(wù)提供的不只是一個可操作的方案，更要在實際實踐中，不斷調(diào)整，逐漸內(nèi)化為自己的一個競爭點，同時也是組織自我發(fā)展的一個重要時期。通過行政和專業(yè)兩手抓的方式來達到操作預(yù)期。

3.委托代理后期

1)監(jiān)督者與評估者

在項目實施過程當(dāng)中，猶如消費者可選擇監(jiān)督市場般，政府作為項目購買方，自然擁有對項目實施的監(jiān)督權(quán)，可隨時同服務(wù)提供者進行意見交換，以便調(diào)整項目進程和項目發(fā)展方向；在項目整體實施完成之后，政府要對整個項目作出一個評估，通過適當(dāng)?shù)姆答佌{(diào)查機制來對項目進行管理和評估。

2)被評估者

在項目結(jié)束時，從表面上來看，作為服務(wù)提供者的社會組織的任務(wù)即將結(jié)束，其實不然。項目的結(jié)束通常意味者其前提是社會目標(biāo)的實現(xiàn)，也就是說，作為一個盡職盡責(zé)，在結(jié)束之時，利用政府的標(biāo)準(zhǔn)判斷來對自身進行綜合考量，以便挖掘更深層次的服務(wù)增值部分。

(二)政府購買社會組織服務(wù)的模式分析

以上我們對整個購買過程當(dāng)中的不同階段進行了分析，那么什么又是中國的政府購買模式呢？筆者在文獻基礎(chǔ)的挖掘下發(fā)現(xiàn)，多元化是我國政府購買的主要表現(xiàn)形式之一：

1.制度化發(fā)展需要理念操作,更需要非制度化操作

2014年重慶市政府制定了政府購買服務(wù)的相關(guān)官方管理文件，通過更加清晰和完善的制度來進行規(guī)范化管理，其模式是增量式改革,需要一定的制度支撐，現(xiàn)出了制度化程度效用。

2.競爭方式有差異：競爭性的篩選混合非競爭性的選定

以目前的實踐案例而言，政府購買服務(wù)的競爭方式大致有三：第一是淘汰制下的完全開放的招投標(biāo)；第二是部分限定的有資質(zhì)認(rèn)定的招投標(biāo)；第三是有選擇的邀約招投標(biāo)。這三類競爭模式在理論上有差異，但在實際操作中劃分并不明顯，通常來說是根據(jù)項目的特征來進行適當(dāng)調(diào)節(jié)，以適應(yīng)項目的運作方式。

3.購買主體間的關(guān)系變革

因為從行政管理規(guī)劃上來說政府對社會組織實施的是“雙重管理”，也就是說一方面是產(chǎn)品需求者，另一方面又是市場助推者，兩種角色的同一疊加，使得在購買主體的關(guān)系上，存在購買雙方非獨立、平等關(guān)系，類似于商業(yè)的“關(guān)聯(lián)交易”，其后果就是購買全過程處在非透明狀態(tài)，社會資源進一步浪費。

(三)社會組織承接政府購買的激勵模式

1.政府支持機制

政府態(tài)度對于社會組織以及購買行為具有直接和重要的影響，因此政府支持機制創(chuàng)新就要充分認(rèn)識到社會組織在社會治理在公共服務(wù)供給中的重要作用，市場不是政府與社會組織零和博弈的戰(zhàn)場，相反，“同生共贏”是有可能的。政府觀念轉(zhuǎn)變?yōu)檎С謾C制創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)，從制度設(shè)置到資金完善支持功能，前有制度保證，后有資金扶持，對于社會組織來說，市場是一個“擁有無限可能”的場域。針對我國社會組織存在的資金短缺的困境，公共財政預(yù)算是一個很好規(guī)避此種風(fēng)險的中心點，配以靈活多樣的資助形式，將與社會組織稅法結(jié)合，利用財政與稅收形成合力，作用到社會組織事業(yè)上來。

2.社會組織自我發(fā)展

在我國政府組織或市場組織一直存在“正統(tǒng)”與“草根”之分，前者得到政府較多支持，制度完善，資金充裕，通道暢行，然而不幸淪為“受害者”的就是后者，自我發(fā)展弱小，更不用說想要贏得政府青睞了。大多數(shù)草根社會組織的自我發(fā)展能力較弱，只能游走在國家法律法規(guī)硬性規(guī)定之外，還要防止“正統(tǒng)”社會組織的越位和干預(yù)，因此普遍來說，社會組織的成長環(huán)境處在兩極分化當(dāng)中，占絕大多數(shù)的社會組織在政府購買的模式下，不僅要從制度，還要從資金流，人才引進等各個方面形成與傳統(tǒng)模式不一樣的市場競爭態(tài)勢，在優(yōu)勝劣下的公平競爭發(fā)展之下，提升競爭實力，促進自我發(fā)展。

3.社會大眾與社會認(rèn)可

新的完善也同時帶來新的問題，因此政府就需要發(fā)揮自身的優(yōu)勢，去購買一些獨特的服務(wù)項目，這些項目的契合點一定是要符合目前社會發(fā)展時期的，也就是要求社會組織一定要有社會問題意識。在混亂社會市場的初期，非營利領(lǐng)域里的人們更需要對表面信息進行專業(yè)化提煉并作用于組織評估內(nèi)容的更新與支持當(dāng)中。

六、結(jié)論

本文基于目前政府購買模式的發(fā)展現(xiàn)狀，利用激勵機制進行整體性概括，在社會組織運營模式下，積極引導(dǎo)社會組織在政府購買上利用激勵因素的方式與方法，中注重雙方在公共服務(wù)的效率提升上的對接，通過制度、資金、激勵、選擇等多種架構(gòu)實現(xiàn)政府與社會組織的雙向良性互動，有效把控“社會市場”，挖掘更大的社會組織經(jīng)濟活力，以“社會企業(yè)”的視角來審視社會組織的另一種存在方式，激發(fā)組織創(chuàng)造活力與服務(wù)能力，將激勵因素作為研究出發(fā)點，來對社會組織進行價值再造與提升。

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