新常態(tài)下現(xiàn)代化大學社會協(xié)同治理探究

(湖南大學 湖南 長沙 410012)

“新常態(tài)”的基本含義是指由過去的狀態(tài)向一種新的、相對穩(wěn)定的常態(tài)的轉(zhuǎn)變，是經(jīng)濟發(fā)展歷程中一個優(yōu)化、調(diào)整、轉(zhuǎn)型和升級并行的過程。社會治理新常態(tài)緊緊圍繞多元治理的改革創(chuàng)新訴求，注重社會團體和社會組織的作用，引導社會力量參與社會治理并逐步拓展與深化。新形勢下以多元共治和依法治理為特征的現(xiàn)代大學治理正在成為高等教育管理的新常態(tài)，大學治理體系和能力現(xiàn)代化的任務艱巨，迫切需要改進與革新治理方式以應對時代需求。

一、新常態(tài)下社會力量參與大學治理的動力透析

(一)治理理念的更新

羅伯特·羅茨認為，“治理標志著政府管理含義發(fā)生變化，指的是一種新的管理過程，或者是一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者是一種新的社會管理方式”。當今世界主要國家和地區(qū)的大學都在不同程度地由傳統(tǒng)的學術(shù)治理模式轉(zhuǎn)型為共同治理模式。大學組織擁有較高的自由度去設(shè)計和更新自身發(fā)展模式，治理觀念自然由行政理念轉(zhuǎn)向治理理念、由責任觀念轉(zhuǎn)向互動觀念、由政府管理理念轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會治理理念。這種治理理念的更新就是重視“過程”，鼓勵“調(diào)和”，兼顧“多元”，注重“互動”，強調(diào)非正式權(quán)威以及不同權(quán)力主體之間決策權(quán)配置的合理性，利用合理的決策權(quán)配置模式以提高高校治理績效。

(二)市場機制的推動

后工業(yè)時代現(xiàn)代大學的“商業(yè)模式”發(fā)展特征已廣泛滲透到地方、國際或全球化合作與研究中。新常態(tài)下傳統(tǒng)直線性、單項度的高等教育管理模式已經(jīng)滿足不了發(fā)展需要。市場機制作用下大學組織的運行模式包括入學管理、內(nèi)部財務管理、內(nèi)外決策支持和新聞報道等均開始發(fā)生改變。同時，諸多企業(yè)或是商業(yè)組織機構(gòu)依靠大學的科研知識產(chǎn)出成果，尤其是技術(shù)創(chuàng)新、高級培訓來獲得可持續(xù)發(fā)展，越來越關(guān)注大學的管理及其研究機構(gòu)所提供的服務。對大學自身而言，在市場化程度不斷加深的進程中下或是感覺到自身的威脅，或是發(fā)掘新的發(fā)展機遇，尋求財政支持以維持自身運營，迫切需要挑戰(zhàn)治理方式，思考如何去發(fā)展、服務誰、教什么等業(yè)務問題。

(三)多元利益格局的形成

在我國高等教育大眾化帶來的規(guī)模擴張背景下，市場的力量和社會的力量逐步介入到大學中來。大學組織發(fā)展成典型的利益相關(guān)者組織，通過分析其利益結(jié)構(gòu)，其利益相關(guān)者主要包括學生及家長、教師及管理人員、投資者、研究人員、工商企業(yè)、黨及政府部門的相關(guān)人員等等。依據(jù)公共選擇理論的“經(jīng)濟人”假設(shè)，所有組織或者個人均為自身利益的最大化追求者。面對逐步分化的多元利益格局，大學治理必須建立一套政府、高校以及外部社會力量三者間的制度化合作伙伴關(guān)系，由此回應外部利益訴求，權(quán)衡和調(diào)節(jié)各種利益沖突，到達與社會環(huán)境相融合、滿足社會變化的要求。

三、新常態(tài)下社會力量參與大學治理的價值取向

實現(xiàn)大學“善治”的時代目標，治理布局的價值取向和價值訴求凸顯得尤為重要。有效的治理機制離不開各治理主體之間的責任權(quán)利布局、分配及其協(xié)調(diào)，只有遵守契約、保障利益、良性互動，政府、大學和社會三者形成平衡穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。這種價值訴求既體現(xiàn)大學對國家和社會利益責任擔當?shù)恼x性訴求，有依法依章辦教辦事保障大學自治、學術(shù)自由的法治性訴求，還有對當前大學治理多元參與互利共贏的民主性訴求以及豐富和拓展社會主體參與大學治理方式與渠道的創(chuàng)新性訴求。

(一)民主訴求：多元參與的開放治理理念

只有從以社會為本的現(xiàn)代精神出發(fā)，才能在大學治理決策權(quán)與管理權(quán)的分配中有效表達社會價值訴求，在公共服務領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“公共善”。首先，防止因科層制作用過度以及管理取向太強導致“內(nèi)部人控制”問題的出現(xiàn)，需要通過多元權(quán)力主體參與的方式才能有效的將專制和代理風險扼殺在搖籃內(nèi)。其次，原有的封閉制度體系和單一型的教育資源獲取途徑只會直接阻礙大學治理現(xiàn)代化的進程，必須以開放的思想建立協(xié)同發(fā)展的雙邊關(guān)系各種資源得到有效配置。另外，大學需要外部利益者的監(jiān)督。外部利益相關(guān)者的參與能創(chuàng)造出一種開放的發(fā)展氛圍，介入大學治理并發(fā)揮評價、監(jiān)督和鞭策作用，才能兼顧到外部因素的影響，由此改變傳統(tǒng)高等教育單中心化、泛行政化的特點。

(二)法治訴求：權(quán)責明晰的完整治理構(gòu)架

“法治是善治的基本要求和保障，沒有建立在法之上的社會程序，就沒有善治”。法治訴求的實質(zhì)是以法治代替人治，將現(xiàn)代“契約”精神視為現(xiàn)代大學治理的核心理念，這種法治訴求具體表現(xiàn)為在合法性制度框架下，推崇一種重視多元主體利益的契約訴求。在組織運作過程中，權(quán)利的合理劃分與配置是確保權(quán)力健康運作的前提。責任影響權(quán)力，權(quán)力肩負著責任，二者始終處在不斷博弈的狀態(tài)。新常態(tài)下現(xiàn)代大學制度建設(shè)不僅涉及“中央—地方—學?！笨v向度的權(quán)利分配問題，而且涉及“政府—社會—學?！睓M向度的權(quán)責劃分，尤其是大學外部治理環(huán)境中社會相關(guān)利益主體與大學組織內(nèi)部的權(quán)責配置。發(fā)揮社會力量的效能前提條件之一是劃分明晰的權(quán)責邊界，由此才能保證治理程序和過程的透明公開，確保辦學中權(quán)利與責任的妥善分配與處置。

(三)公平訴求：互利共贏的協(xié)同治理格局

新形勢下公民社會的逐步成熟，公民與社會組織參與的動力與活力都將被大大激發(fā)。大學處在多元利益主體的治理環(huán)境中，必須重視和保障各主體的合理權(quán)益，構(gòu)建以“公平互利共贏”為取向的協(xié)同治理格局。一方面，遵循社會公共利益最大化的宗旨。從功能論的角度出發(fā)，大學的基本功能包括提供高等教育這種公共物品，由此培養(yǎng)人才、科學研究以及服務社會，積極與行業(yè)、企業(yè)合作共建，實現(xiàn)資源共享、公平互利的合作雙贏局面大學發(fā)展的必由之路。另一方面，大學亟待豐富社會服務功能。為了更多的捐資援助，現(xiàn)代大學必須重視在高校人才輸出、師資引入、辦學發(fā)展等活動中與社會力量的互動與交流。高等教育需要顧客(學生及其家長)經(jīng)濟部門、企業(yè)組織、傳播媒介、專業(yè)協(xié)會以及社區(qū)的廣泛參與，積極汲取建設(shè)性的意見，學校專業(yè)設(shè)置、科學研究和人才培養(yǎng)規(guī)格也需要考慮社會的要求。

(四)創(chuàng)新訴求：系統(tǒng)健全的配套治理方式

新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革正在蓬勃興起，在“互聯(lián)網(wǎng)+”和“中國制造2025”等國家重大戰(zhàn)略需求召喚下，高校已成為助推國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的中堅力量。一方面，治理理念的革新。大學創(chuàng)新發(fā)展需要以問題為導向，打破常規(guī)、整合力量、協(xié)同推進以應對時代發(fā)展的需求。另一方面，治理方式的創(chuàng)新。大學治理現(xiàn)代化進程中，我國在引入社會力量參與高校治理的方式與途徑方面展開了廣泛實踐和嘗試，但當前我國在引入社會主體參與高校治理的建設(shè)尚處于初步階段，社會力量在高校治理層面的責任意識與主體意識淡薄。由此，建立高度發(fā)達的監(jiān)督、評估、決策咨詢中介機構(gòu)，拓展社會力量參與高校治理的渠道，豐富和革新外部利益相關(guān)者參與大學治理的內(nèi)容和方式尤為重要。

三、新常態(tài)下社會力量參與大學治理的困境與成因分析

傳統(tǒng)自上而下單向度的“社會管理”模式己經(jīng)難以適應時代的新形勢與新挑戰(zhàn)，必須構(gòu)建新型治理格局與框架，以應對大學治理能力現(xiàn)代化和構(gòu)建現(xiàn)代大學制度的時代任務。然而當前我國社會轉(zhuǎn)型過程中，尚未對外部社會力量的發(fā)展在制度層面上給予充分的幫助與支持，外部社會力量的積極作用被擱置，難以發(fā)揮實效。

(一)當前社會參與大學治理現(xiàn)狀與問題

(1)高校管理體制改革逐步推進?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出：“擴大社會合作，探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監(jiān)督學校發(fā)展的長效機制。”近年實施的高校管理體制改革致力于打破傳統(tǒng)上行政主導的大學治理形態(tài)，注重“中央—地方—學?！笨v向?qū)用娴臋?quán)利分配問題，但卻未充分關(guān)注“政府—社會—學?！睓M向?qū)用娴膮f(xié)調(diào)處理，導致三者關(guān)系未得到妥善地調(diào)整。社會力量參與高等教育的權(quán)力分配與運用、行為規(guī)范、參與渠道等均不明確，社會大眾的權(quán)力沒有保障和行使的空間。

(2)配套制度規(guī)章亟待完善。就整個政策環(huán)境而言，大多數(shù)社會組織缺乏獲得政府實質(zhì)性支持的政策渠道，基本上處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。當前與社會組織有關(guān)的條例大體可以分為兩類，一類是教育領(lǐng)域的管理法規(guī)或條例，如《教育法》、《高等教育法》等；另一類是是社會組織管理條例，如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》以及《基金會管理條例》等。關(guān)于社會組織或?qū)I(yè)協(xié)會的具體性質(zhì)、職能范圍、權(quán)責及相關(guān)保障、救濟措施的規(guī)定內(nèi)容模糊，法律依據(jù)不清，可操作性較低，已經(jīng)成為社會組織發(fā)展和大學治理創(chuàng)新的制度障礙。

(3)社會組織的生存與成長步履艱難。近年來我國部分省份先后成立了中介性組織參與大學評估與治理，承擔了部分政府委托的教育評估或者政策制定等職能，但是這些組織獨立性弱，并不能代表純粹的社會力量，均屬于依托官方行政資源的“紅頂中介機構(gòu)”。就組織參與大學治理情況而言，呈現(xiàn)出參與渠道狹窄化、參與時效短暫化、參與面點狀化等特點，這類社會組織的參與呈現(xiàn)出明顯的間接性、淺層性以及局部性。

(二)社會力量參與大學治理的困境分析

(1)配套政策維度困境。現(xiàn)實中社會參與高校治理的權(quán)力分配與運用、行為規(guī)范、參與渠道與方式等整體參與機制的建設(shè)尚不健全，教育評估機構(gòu)動力機制與競爭機制尚不健全、績效評估標準不系統(tǒng)。另外配套的相關(guān)信托基金、扶持公益性教育基金的金融政策、政府號召公民與企業(yè)捐贈教育的稅收優(yōu)惠政策建設(shè)力度較弱，社會投資者參與高校治理的積極性直接受到影響。

(2)組織監(jiān)督維度困境。高等教育改革實施“政校分開”、“擴大高校辦學自主權(quán)”的過程中，教育管理體制的改革強調(diào)政府行政權(quán)力的松綁，間接忽視了對社會第三部門、高校等非營利組織所應承擔的責任與義務的監(jiān)管，由此形成的權(quán)責配置失衡、監(jiān)管缺失的組織監(jiān)督效率困境，直接影響社會組織的獨立性、客觀性和公正性，降低了社會組織公共服務的質(zhì)量。

(3)價值取向維度困境。一方面，知識經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，社會從大學不斷吸取先進思想、創(chuàng)造發(fā)明和高素質(zhì)人才來滿足當前社會需要。社會經(jīng)濟性組織為獲得最大經(jīng)濟效益需要高水準的知識性人才，前沿的新興科學理論和技術(shù)。另一方面，大學發(fā)展有其自身內(nèi)在發(fā)展邏輯，強調(diào)個體意識、主體意識、自由與平等意識的獨立自主屬性是大學的靈魂屬性，即表現(xiàn)為大學追求社會公共利益最大化，而部分社會組織和企業(yè)追求自身利益最大化，社會對于大學的直接參與度較低、積極性較弱。

(4)市場維度困境。目前我國社會企業(yè)投資大學的人數(shù)、資金和規(guī)模十分有限，非營利的第三部門組織及中介性組織數(shù)量少，大多社會組織資本累積較弱或因公益性補償不足而陷入經(jīng)營困境。主要原因是高等教育的資源效益不明顯，社會參與大學治理的需求不足，大學與社會相關(guān)利益群體間并未形成制度化、常規(guī)化的合作聯(lián)系。

(三)社會力量參與大學治理的困境誘導因素

(1)制度與規(guī)章因素：包括通過法律法規(guī)調(diào)整權(quán)利和義務關(guān)系，權(quán)力分配與行使空間、行為規(guī)范、參與渠道，對不同利益話語權(quán)展開的權(quán)威性、規(guī)范性調(diào)整，具體涉及到社會力量參與高校治理的政策法規(guī)、市場準入政策，以及政府購買服務、政府補貼章程與風險管控制度等。

(2)組織內(nèi)外運行的信用因素：包括多元利益主體權(quán)力的權(quán)責配置格局、中介組織的公正性強弱等。外部社會組織對高校資金、資源使用的知情權(quán)、決策參與權(quán)、教育行政權(quán)，以及社會組織內(nèi)部評估標準體系和績效評價的建設(shè)，大學的行業(yè)管理權(quán)與評價權(quán)與質(zhì)詢權(quán)的分配。

(3)經(jīng)濟與信息因素：包括相關(guān)中介服務的審計、評估需求與項目收益、教育中介主體培育與競爭狀況等。放寬市場準入，使各方共享權(quán)力、物質(zhì)和信息資源，能有效刺激社會需求，增強社會力量與高校的合作意愿并解決動力不足的問題。

四、新常態(tài)社會協(xié)同參與大學治理的機制探索

社會協(xié)同參與已成為大學治理現(xiàn)代化的重要外部訴求。基于如何發(fā)揮社會參與現(xiàn)代大學治理的效能，必須建立健全完整的治理機制以解決現(xiàn)行制度壁壘、權(quán)責利益失衡、監(jiān)管缺失等問題，創(chuàng)造一個滿意的管理決策程序和戰(zhàn)略選擇以推進大學治理體系與能力現(xiàn)代化進程，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

(一)完善協(xié)商參與機制

社會力量參與大學治理的核心環(huán)節(jié)是分享決策權(quán)與話語權(quán)。高校治理中，理事會制度是將社會力量作為一項權(quán)力主體納入高校治理、參與決策、提升社會協(xié)同治理能力的有效途徑。我們可以在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，循序漸進地探索出適用于我國國情、符合中國特色的理事會制度。第一，增強理事會的決策咨詢職能和監(jiān)督評估職能。加強與社會力量的雙邊資源互換，同時健全對學校內(nèi)部辦學與管理活動的監(jiān)督與評估機制。第二，打造科學的組織構(gòu)架，提升利益主體的代表性和均衡性。吸收社會專業(yè)協(xié)會或組織參與大學內(nèi)部決策制定和執(zhí)行過程，增強決策的科學性與全面性。尤其要重視社區(qū)成員、家長、資助單位、教職工以及學生等外部社會力量。第三，完善運行方式與領(lǐng)導方式，規(guī)范議事章程，強化監(jiān)管職能。進一步規(guī)范和細化理事會章程，確保理事會成員權(quán)責劃分明晰、權(quán)力與責任統(tǒng)一，逐步建立“黨委領(lǐng)導、社會參與”的理事長領(lǐng)導體制。

(二)發(fā)展教學質(zhì)量互動反饋機制

隨著新媒體與自媒體的快速發(fā)展，現(xiàn)代信息技術(shù)提供了多途徑、多視角的參與方式，為社會有效介入大學治理提供了方式選擇和技術(shù)保障。一方面，強化信息的整合與共享，增強高校治理的公開透明度。通過教育與科研機構(gòu)平臺整合大學相關(guān)機構(gòu)信息，增加大學信息搜尋、共享以及溝通，將高校管理決策信息及時對社會公開，全方位促進高校管理的民主化。另一方面，大力吸引社會力量民主監(jiān)督，促進高等教育質(zhì)量的提升。大學必須堅持以人為本、為社會服務的治理導向，把適應外部經(jīng)濟社會發(fā)展需要與自身社會服務治理相結(jié)合。通過培養(yǎng)多元社會參與主體、擬定科學質(zhì)量監(jiān)控標準以及拓寬互動內(nèi)容和方式，虛心接受來自外部治理環(huán)境的批評與建議，公開透明地報告組織發(fā)展中的困難與不足，不斷加深社會參與大學治理的頻度、深度和廣度。

(三)健全社會組織行動管理機制

只有打破傳統(tǒng)意義層面“大政府，小社會”的管理模式，建立和完善社會組織的行動管理機制，才能適應當前新常態(tài)下社會結(jié)構(gòu)所面臨的新變化，才能滿足社會發(fā)展的新需求。首先，建立規(guī)范的準入—退出機制。逐漸放寬高等教育市場，將外部民間資本引入高等教育市場，調(diào)動外部利益相關(guān)者的主觀能動性，支持教育中介組織的建立和成長，培育各種類別的中介機構(gòu)。其次，完善法律保障體系。出臺明晰的規(guī)范文件厘清現(xiàn)有機構(gòu)的性質(zhì)，鼓勵、引導和保護更多的社會中介組織或行業(yè)協(xié)會參與高校治理。再次，政府的適當介入。通過行政合同關(guān)系簡化教育中介組織建立的審批等程序，通過各種政策優(yōu)惠在適當時機對社會組織進行必要的財力支持。社會組織在參與高等教育治理過程中，應該注意減少行政干預，重點扶持教育評估中介機構(gòu)、教育咨詢與服務機構(gòu)、人才和信息交流中介機構(gòu)以及教育撥款中介組織等機構(gòu)。

(四)引入第三方專業(yè)評估機制

專業(yè)的第三方評價組織專業(yè)性強，官辦性較弱，能有效增強評價工作的客觀性與準確性。第三方評估是大學治理的一種外部評價制衡機制，能有效反映現(xiàn)代大學治理的科學度與成熟度，引入科學的第三方專業(yè)評價是完善現(xiàn)代大學治理制度的重要基礎(chǔ)。第一，積極培育第三方評估組織主體。發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)具有專業(yè)評估技能和經(jīng)驗的專家和組織，推進社會評估組織的制度環(huán)境和社會環(huán)境建設(shè)，構(gòu)建有力的第三方社會評估網(wǎng)絡(luò)。第二，優(yōu)化評估流程。將以往由第三方專業(yè)評估組織主導的評估模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝５闹鲃訁⑴c評估，并積極推動評估報告的應用與轉(zhuǎn)化。第三，增強第三方評價組織的獨立性與公正性。采取積極的措施調(diào)整管理現(xiàn)狀，盡可能的避免教育部承擔“國際足聯(lián)官員”與直接裁判員的責任。制定高效的管理制度與服務規(guī)章，積極營造良好的外部環(huán)境孕育大量國家級、地區(qū)級的專業(yè)評估組織。

五、結(jié)語

現(xiàn)代社會的知識經(jīng)濟發(fā)展以及經(jīng)濟新常態(tài)，使得我國當下大學治理既面臨機遇由面對挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代化大學作為高端人才培養(yǎng)和技術(shù)創(chuàng)新的主陣地，只有順應社會治理現(xiàn)代化的時代訴求，變過去單中心治理的不利局面，整合和發(fā)揮各類社會要素的功能優(yōu)勢中以最大限度地增進公共利益，才能推進社會有序發(fā)展。新的形勢，迫切要求高等教育創(chuàng)新治理思路，順應時代新訴求，培育和扶持獨立自主的外部社會力量，完善多元協(xié)同治理機制。由此，進一步增強社會服務功能，更加深入地參與經(jīng)濟社會發(fā)展中來，參與改革發(fā)展的時代大浪潮中來。

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