淺析政府審計(jì)整改存在的問題

(吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 吉林 長(zhǎng)春 130000)

分析當(dāng)前政府審計(jì)整改面臨的問題，并尋找解決問題的途徑，對(duì)癥下藥，是加強(qiáng)審計(jì)整改的根本舉措。筆者認(rèn)為，政府府審計(jì)整改的四個(gè)要素可分為：執(zhí)行審計(jì)整改的主體即被審計(jì)單位，督辦審計(jì)整改的主體即審計(jì)機(jī)關(guān)及政府督查部門。審計(jì)整改需求的主體為公眾對(duì)審計(jì)整改的需求，人大對(duì)審計(jì)整改的需求和政府對(duì)審計(jì)整改的需求。審計(jì)整改環(huán)境包括聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立情況、相關(guān)法律法規(guī)的完善情況、對(duì)整改不力的人員或單位處理處罰情況。下面，筆者從這四個(gè)要素的角度來分析當(dāng)前政府審計(jì)整改存在的問題。

一、從執(zhí)行審計(jì)整改的主體角度

被審計(jì)單位作為審計(jì)整改的執(zhí)行主體，在對(duì)審計(jì)報(bào)告中提出的審計(jì)問題的整改過程中，存在意識(shí)形態(tài)上的偏差，重審計(jì)，輕整改的現(xiàn)象普遍。由此影響了審計(jì)整改的落實(shí)。具體表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)自我定位有誤。有些政府部門在潛意識(shí)中以“經(jīng)濟(jì)人”的身份自我定位，追求個(gè)體利益最大化，往往對(duì)審計(jì)整改態(tài)度不積極。比如，審計(jì)工作實(shí)踐中常會(huì)碰到這種情況，某政府部門通過擠占、挪用、截留財(cái)政資金等手段，擴(kuò)大其自身可支配財(cái)力以謀求部門利益的最大化。在審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)這些問題并提出處理意見后，被審計(jì)單位從保護(hù)自身利益角度出發(fā)來考慮問題，甚至錯(cuò)誤認(rèn)為“財(cái)政資金只要不進(jìn)個(gè)人腰包就不算違紀(jì)”，執(zhí)行上繳財(cái)政資金等整改措施時(shí)常常采取拖延態(tài)度，不督促就不整改，影響了整改的效果和程度。

(二)忽視審計(jì)建議。被審計(jì)單位還普遍存在“重處罰輕建議”的錯(cuò)誤觀念，使得整改措施無法成為長(zhǎng)效機(jī)制，無法從根本上杜絕審計(jì)問題的再次出現(xiàn)，未能實(shí)現(xiàn)真正意義的整改，影響了審計(jì)的效果。對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)所作的具有法定效力、要求被審計(jì)單位必須執(zhí)行的審計(jì)決定，被審計(jì)單位普遍執(zhí)行度比較高；對(duì)審計(jì)報(bào)告中一些較為明確的、可操作性較強(qiáng)的審計(jì)處理處罰意見，如將應(yīng)繳財(cái)政資金上繳財(cái)政，限期退還違法所得、按規(guī)定調(diào)賬等，被審計(jì)單位的審計(jì)整改也會(huì)相對(duì)執(zhí)行得比較好。但對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)以審計(jì)意見或建議的形式提出的，如要求被審計(jì)單位自行糾正的問題、已經(jīng)形成了損失浪費(fèi)無法追回的問題、或是需要通過建章立制和加強(qiáng)管理來預(yù)防日后再次發(fā)生同類情況的問題等，被審計(jì)單位的重視程度就不夠高，往往會(huì)借故拖延遲遲不予整改，或是避重就輕地制定一些制度或措施，但對(duì)其實(shí)施的效果則不去關(guān)注，使得審計(jì)整改流于形式。產(chǎn)生問題的制度漏洞沒有堵住，長(zhǎng)效機(jī)制難以形成，導(dǎo)致審計(jì)整改效果無法體現(xiàn)，政府審計(jì)由此陷入同類問題屢審屢犯、屢禁不止的尷尬境地。

二、從督辦審計(jì)整改的主體角度

(一)審計(jì)機(jī)關(guān)的整改工作主體缺位。根椐審計(jì)準(zhǔn)則的要求，審計(jì)整改檢查應(yīng)由審計(jì)機(jī)關(guān)指定部門負(fù)責(zé)，但目前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)普遍采取“誰審計(jì)誰負(fù)責(zé)”的做法，由負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的審計(jì)組成員進(jìn)行整改檢查，督促被審計(jì)單位未整改或未完全整改事項(xiàng)的繼續(xù)整改落實(shí)。由于客觀上我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)普遍存在工作量大、人手不足的狀況，很少審計(jì)機(jī)關(guān)能做到由專門的機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T負(fù)責(zé)審計(jì)整改檢查，這肯定會(huì)影響整改檢查的效果。而且，由于沒有專門的人員來負(fù)責(zé)審計(jì)整改檢查工作，缺乏專門的工作準(zhǔn)則和工作要求，不同的審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)整改檢查時(shí)由于主觀判斷上的差異，所反映出的審計(jì)整改結(jié)果在客觀性、科學(xué)性等方面也必然存在差異，較難體現(xiàn)審計(jì)整改的真實(shí)效果。因此，審計(jì)整改工作缺乏完善的工作辦法和流程，加之人員投入數(shù)量少影響了審計(jì)整改的效果。

(二)審計(jì)決定的科學(xué)性、可操作性有待加強(qiáng)。審計(jì)意見或建議的可操作性要針對(duì)被審計(jì)單位存在的問題和被審計(jì)單位實(shí)際情況,提出具有可操作性的審計(jì)意見和建議,避免提出無法落實(shí)的審計(jì)建議。例如,某審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位對(duì)長(zhǎng)期不使用的社保賬戶的利息變動(dòng)未進(jìn)行銀行存款賬面余額的調(diào)整,提出審計(jì)意見要求對(duì)長(zhǎng)期不使用的賬戶應(yīng)予以銷戶。但實(shí)際上,經(jīng)了解社保賬戶不能單獨(dú)注銷。該審計(jì)意見就不具有可操作性。另外,過于寬泛的審計(jì)建議,比如直接提出責(zé)令整改，也科等導(dǎo)致被審計(jì)單位的整改無從下手，影響審計(jì)整改的效果。

三、從審計(jì)整改需求的角度

審計(jì)整改的利益相關(guān)者來源于審計(jì)的受托責(zé)任關(guān)系。社會(huì)公眾是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的第一委托人。而人民代表大會(huì)本身是社會(huì)公眾的委托代理人，本級(jí)人民政府又是本級(jí)人民代表大會(huì)的代理人。同時(shí)，本級(jí)人民政府委托被審計(jì)單位主管部門和協(xié)管部門對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行管理。審計(jì)機(jī)關(guān)受本級(jí)人民政府的委托，對(duì)被審計(jì)單位開展審計(jì)，向本級(jí)人民政府報(bào)告審計(jì)結(jié)果，并出具審計(jì)決定和提出審計(jì)整改建議。由此可以看出，審計(jì)整改需求主要來自于本級(jí)人民政府、人民代表大會(huì)和公眾。

但是，由于審計(jì)結(jié)果公告和審計(jì)整改結(jié)果公告還處于探索推行階段，相應(yīng)的公告制度和標(biāo)準(zhǔn)還不完善，有的項(xiàng)目還可能涉及國(guó)家秘密，審計(jì)整改的透明度并不是很好，從而削弱了公眾的需求。公眾的需求被削弱的同時(shí)，公眾對(duì)審計(jì)整改的輿論監(jiān)督作用也一同被削弱，從而影響了審計(jì)整改的效果。由于整改機(jī)制還處于不是十分健全的階段，很多審計(jì)問題，在整改期內(nèi)無法整改到位，而此時(shí)下一階段的問題又上來了，使得人大、政府對(duì)審計(jì)整改的需求由于被審計(jì)單位整改時(shí)間的延長(zhǎng)而被削弱，從而導(dǎo)致了對(duì)被審計(jì)單位整改的整改存在盲區(qū)，降低了審計(jì)整改的效果。

四、從審計(jì)整改環(huán)境的角度

(一)審計(jì)整改法律法規(guī)欠具體，導(dǎo)致整改執(zhí)行不力。目前，審計(jì)制度中對(duì)審計(jì)決定的法定效力非常明確，新修訂的《審計(jì)法實(shí)施條例》對(duì)被審計(jì)單位不執(zhí)行審計(jì)決定的，有“應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期執(zhí)行；逾期仍不執(zhí)行的，可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，建議有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分”的規(guī)定。但是，對(duì)于如何申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行、哪些內(nèi)容可以申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行卻欠缺具體的規(guī)定，而且，對(duì)審計(jì)意見和建議是否納入法定審計(jì)整改范圍也未加以說明，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位拒不采納審計(jì)意見和建議的行為，無法采取必要的法律措施。由于審計(jì)整改法律法規(guī)欠具體，審計(jì)機(jī)關(guān)也沒有對(duì)整改工作制定更加具體的操作規(guī)范，導(dǎo)致審計(jì)整改工作執(zhí)行不力。

(二)審計(jì)整改缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)，檢查工作難以推進(jìn)。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)整改的情況進(jìn)行跟蹤檢查，判斷整改工作是否到位、是否達(dá)到應(yīng)有效果，前提是必須有判斷審計(jì)整改完成與否、效果如何的標(biāo)準(zhǔn)。新修訂的《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》中雖然對(duì)審計(jì)整改檢查作了比較詳細(xì)的規(guī)定，但對(duì)最關(guān)鍵的判斷審計(jì)整改完成與否的標(biāo)準(zhǔn)沒有做出明確規(guī)定。目前，我國(guó)并無統(tǒng)一、明確的審計(jì)整改判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)審計(jì)整改的完成程度僅限于定性分析，且過于簡(jiǎn)單，多采用二分法(“已整改、未整改”)或三分法(“已整改、整改中(或部分整改)、未整改”)。至于“部分整改”到底整改到何種程度、是否仍需繼續(xù)，“未整改”是由于主觀原因還是客觀制約，“已整改”是否達(dá)到應(yīng)有效果、有無流于形式等各種情況，都沒有加以區(qū)分，而且缺乏量化的指標(biāo)，容易導(dǎo)致被審計(jì)單位對(duì)違規(guī)問題的整改采取不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏檢查的判斷依據(jù)，僅依靠審計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)判斷，主觀性較強(qiáng)，且整改的程度與效果難以體現(xiàn)，檢查結(jié)果的客觀性和公正性難以保證，往往會(huì)使審計(jì)機(jī)關(guān)忽略了審計(jì)整改檢查結(jié)果的重要性，審計(jì)整改檢查工作難以推進(jìn)。

(三)審計(jì)整改結(jié)果公告制度不健全，不利于各方合力監(jiān)管。由于目前我國(guó)審計(jì)結(jié)果公告制度還不夠健全，對(duì)審計(jì)整改結(jié)果的公布內(nèi)容不夠詳盡、公布時(shí)間不夠及時(shí)，未能引起各相關(guān)部門的足夠關(guān)注，不利于各方合力兼管。而且，高效的整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制形成也需各部門共同努力，若督促整改落實(shí)僅僅依靠審計(jì)機(jī)關(guān)的整改檢查而沒有得到相關(guān)部門的高度重視與全力配合，審計(jì)整改工作只能陷于被動(dòng)。