淺析廣州”三舊”改造主要模式和影響

(四川大學(xué) 四川 成都 610000)

一、相關(guān)概念和背景

存量建設(shè)用地中設(shè)施落后、利用方式粗放、布局散而亂、用途不合理的土地被稱為城鎮(zhèn)低效用地，其用途一般為工業(yè)、倉儲(chǔ)、物流、科研等，可以分類為低效產(chǎn)業(yè)用地、舊城用地、舊村用地、低效商業(yè)用地和其他低效用地等五大類。我國過去盛行城市攤大餅鋪開的開發(fā)模式，而隨著城市化進(jìn)程的加速，這種低效的開發(fā)模式不僅對(duì)推進(jìn)城市化沒有助益，甚至極大妨礙了城市現(xiàn)代化的進(jìn)程。

因此，部分發(fā)達(dá)地區(qū)率先行動(dòng)起來改變低效的土地利用方式，在國土資源部出臺(tái)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》之前，這部分地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了探索，涉及到土地使用方式和改造政策，如廣東“三舊”改造、溫州中心城區(qū)“退二進(jìn)三”等，其中廣東“三舊”改造影響力與成效最為突出。

二、廣東“三舊”改造介紹

(一)內(nèi)涵

“三舊”改造是在城市展到一定階段后，土地集約化發(fā)展的要求下，針對(duì)“舊城鎮(zhèn)”、“舊廠房”和“舊村居”土地的改造，以期提高其利用效率。2000年5月起施行的廣東省人民政府第78號(hào)文件明確規(guī)定了“三舊”改造的范圍，并對(duì)其進(jìn)行了詳細(xì)的分類，把包括但不限于城市市區(qū)“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定不再作為工業(yè)用途的廠房的用地、國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)的原廠房用地、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的廠房用地、布局散亂、條件落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)和村莊以及列入“萬村土地整治”示范工程的村莊都列為了“三舊”改造的范圍。

(二)主要模式

“三舊”改造的即對(duì)低效用地進(jìn)行再開發(fā)和利用，所謂改造，具體涉及兩個(gè)主要要素。分別是用地性質(zhì)和建筑物，“三舊”土地的不同改造類型往往是根據(jù)改造對(duì)象是否變化決定，從而確定相適應(yīng)的改造方案。廣州市在“三舊”改造過程中，通常依據(jù)土地的所有權(quán)屬性及改造主體是否發(fā)生變化，將其分解為：對(duì)現(xiàn)有國有土地的改造、對(duì)新征國有土地的改造以及對(duì)集體所有土地改造這三種情況，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)出了四種改造模式，一是政府主導(dǎo)模式，二是政府與市場(chǎng)合作模式，三是集體主導(dǎo)和集體模式，四是市場(chǎng)合作模式。

1.政府主導(dǎo)模式。這種改造模式主要特點(diǎn)是由政府主導(dǎo)的公益型的改造。具體來說，就是由政府負(fù)責(zé)老舊用地的拆遷和賠償以及土地整理等工作，并以此來收回已開發(fā)的國有建設(shè)用地或是征收存量集體土地，在此基礎(chǔ)上投入資金，達(dá)到改善城市環(huán)境的目的，這種改造方式被稱為“完全政府主導(dǎo)”模式，具體形式包括以下三種，一是政府通過征收土地，投入資金來主導(dǎo)城中村的改造；二是政府將廢棄的工業(yè)用地等土地重新收回國有，將遺留的建筑改為公益的用于市政設(shè)施；三是保護(hù)歷史街區(qū)。

2.政府與市場(chǎng)合作模式。這種改造模式的主要特點(diǎn)是由政府負(fù)責(zé)前期的土地收購，拆遷賠償于土地整理等工作后，再通過引進(jìn)社會(huì)資金來進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，除此之外，政府還負(fù)責(zé)提出政策指導(dǎo)意見和規(guī)范市場(chǎng)的意見，這種政企合作的方式被稱為“政府前期開發(fā)，市場(chǎng)參與后期運(yùn)作”模式。具體形式包括以下三種：一是政府負(fù)責(zé)將拆遷賠償落到實(shí)處，由此將改造用地收回作為土地儲(chǔ)備，然后將手繪的土地以凈地或熟地在公開市場(chǎng)進(jìn)行招拍掛，由此通過公開的招拍掛來吸納社會(huì)資金參與改造；二是政府收購?fù)恋睾团f物業(yè)，通過招拍掛將其捆綁給開發(fā)商；三是由政府收購低效產(chǎn)業(yè)用地及其附著建筑物，在對(duì)舊建筑的擴(kuò)建和修繕后，通過轉(zhuǎn)讓或重新恢復(fù)生產(chǎn)等方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)；這種政企結(jié)合的模式主要適用于舊廠房及舊城鎮(zhèn)改造。

3.集體主導(dǎo)模式。這種改造模式也稱為企業(yè)自主開發(fā)模式，政府只負(fù)責(zé)協(xié)助或者給予相關(guān)政策指導(dǎo)，從而使促集體與村民達(dá)成改造、拆遷、安置、利益分配方案的共識(shí)，并由企業(yè)進(jìn)行具體的改造工作。這種企業(yè)主導(dǎo)的模式模式主要適用于舊廠房和舊村莊的改造。

4.集體與市場(chǎng)合作模式。這種改造模式也稱為自主開發(fā)與引入招商相結(jié)合的模式，“三舊”改造大量運(yùn)用的就是這種模式，其具體形式包括以下兩種：一是土地入股，聯(lián)合開發(fā)模式，具體做法為村民和村集體以宅基地或土地入股改造舊村，并由此參與項(xiàng)目利潤的分配。村民因宅基地的入股不再另行補(bǔ)償其除國家有關(guān)政策補(bǔ)償村民住宅建設(shè)成本和拆遷安置過渡費(fèi)用外的費(fèi)用。二是以地引資，以租代建的合作模式，具體做法為村集體提供土地，開發(fā)商負(fù)責(zé)建設(shè)，建成后開發(fā)商享有一定年限的租賃權(quán)和經(jīng)營權(quán)，年限到期后由集體收回。這種集體和市場(chǎng)相結(jié)合的模式主要適用于舊村莊改造。

三、廣東“三舊”改造對(duì)低效用地開發(fā)的啟示

(一)不同類型的地塊改造應(yīng)采取不同的改造模式

不同類型的地塊不僅尤其位置的差異性，更有其用地性質(zhì)和土地使用用途的多樣性，廣州“三舊”改造正是抓住了廢舊地塊和低效用地的差異性，并針對(duì)不同類型的改造對(duì)象采取了不同的改造模式。

(二)放寬土地所有人對(duì)土地進(jìn)行再開發(fā)

存量建設(shè)用地再開發(fā)依據(jù)《土地管理法》和《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，沒有將被改造地塊的所有人納入利益和分配機(jī)制，這樣容易使政府或開發(fā)商與土地所有權(quán)人之間產(chǎn)生矛盾，加大改造難度，而政府財(cái)力有限將會(huì)導(dǎo)致改造效率的低下，甚至難以開展地塊的改造。在以后的改造中，可以適當(dāng)放寬土地改造的主體，使土地所有權(quán)人能進(jìn)行自主改造和開發(fā)，這對(duì)土地使用權(quán)所有人積極性的調(diào)動(dòng)和改造進(jìn)度的加快，大有助益。

(三)改造的土地收益在政府、企業(yè)、集體之間的合理配置

在單一的政府主導(dǎo)模式下，改造的土地增值收益通常被政府和開發(fā)商瓜分，土地使用權(quán)所有人只能獲得相應(yīng)補(bǔ)償，被排除出改造產(chǎn)生的土地增值收益之外，土地使用權(quán)所有人因此產(chǎn)生的不快將會(huì)大大影響改造的效率。因此在之后在低效用地改造中，可以學(xué)習(xí)廣州市三舊改造的做法，由政府將獲得的土地出讓純收益中的一部分返還給被改土地使用權(quán)所有者或組織，用于支持其后續(xù)發(fā)展。這樣做，既可以充分照顧投資主體，又有利于維護(hù)土地使用權(quán)所有人的權(quán)益，形成改造成果多方共享的局面。

(四)嚴(yán)格把關(guān)改造方案

廣州推進(jìn)“三舊”改造的目的之一，就是為了改善城市形象，完善城市功能。因而其在確定改造方案時(shí)，始終以集約節(jié)約用地、改善市容市貌、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)。南坪西部新區(qū)為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，對(duì)低效用地進(jìn)行再開發(fā)，為此借鑒廣州的做法，舊城改造在設(shè)計(jì)改造方案時(shí)，要充分考慮方案是否符合整個(gè)新區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、城市設(shè)計(jì)、城市功能和產(chǎn)業(yè)定位等要素，對(duì)改造方案要嚴(yán)格把關(guān)。

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