污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)中公眾參與模式綜述

(重慶交通大學(xué) 重慶 400074)

一、引言

隨著我國新形勢下社會經(jīng)濟的發(fā)展推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推動城市人口規(guī)模和城鎮(zhèn)數(shù)量的增多，社會對資源的需求、能源的消耗以及城市污染也隨之增加，各類維系城市穩(wěn)健發(fā)展和公眾正常生活的設(shè)施急需被政府規(guī)劃建設(shè)。然而，這些公共設(shè)施中有些可能會給公眾的身體、心理、周邊環(huán)境帶來危害，使得周圍公眾不愿與之毗鄰，此類遭到公眾反對的設(shè)施被稱為鄰避設(shè)施。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀和發(fā)展動態(tài)

(一)國外研究現(xiàn)狀

1977年，美國學(xué)者O’Hare[1]首次提出了“鄰避(NotInMyBackyard，簡寫NIMBY)一詞概念，并闡釋了鄰避設(shè)施的一般性特征及負(fù)外部性影響。隨后，該概概念被學(xué)術(shù)界廣泛使用，鄰避沖突成為了公共管理和公共政策領(lǐng)域的重要議題。就鄰避效應(yīng)的理解層面，不同學(xué)者的觀點不同。而CHager[2]以完全不同的視角，通過借鑒歐洲、亞洲、北美洲的鄰避案例，論證得出不同政治環(huán)境下鄰避運動可以推動創(chuàng)新解決方案產(chǎn)生的結(jié)論。鄰避項目的補償研究中，F(xiàn)lynn[3]探討了通過訴訟方式確定鄰避索賠的政策依據(jù)，從而設(shè)立了補償?shù)乃痉ㄕ呖蚣堋Ｔ谡{(diào)查社區(qū)接受意愿的前提下，提出了一個關(guān)于社區(qū)基金年度貨幣支付的估值方案。從土地租金的概念出發(fā)，建立了基于不同區(qū)域的地租稅模型用于實現(xiàn)對居民的補償。

不同于我國的是，國外關(guān)于公眾參與的研究最早起源于1947年英國《城市規(guī)劃法》，其中提到了城市規(guī)劃過程中公眾可以發(fā)表自己的意見，甚至設(shè)立了公眾不滿意事項可上訴的機制。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，國外發(fā)達國家關(guān)于鄰避設(shè)施項目中的公眾參與研究已頗為成熟。

(二)國內(nèi)研究現(xiàn)狀

2007年“廈門PX事件”以來，“鄰避”一詞逐漸得到了學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)可，鄰避設(shè)施項目中的有關(guān)問題研究也成為了當(dāng)前學(xué)者討論的熱點話題。高軍波，喬偉峰等[4]基于廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址案例解析，發(fā)現(xiàn)鄰避困境本質(zhì)源于政府、市場、社會三方內(nèi)部及其之間利益關(guān)系的不協(xié)調(diào)，認(rèn)為唯有基于差異化功能定位的利益協(xié)商才是解決鄰避沖突的根本路徑。在20世紀(jì)80年代臺灣開始被垃圾填埋場、焚化廠、火力發(fā)電廠等設(shè)施的建設(shè)引發(fā)大規(guī)模的抗?fàn)幓顒铀_。公眾提出公眾議題的參與往往難以形成公眾與政府之間有效的溝通和交流，公眾參與的有效性差，導(dǎo)致公眾提出的建議或利益訴求得不到有效的回應(yīng)。這主要是因為公眾參與由外力推動而非政府內(nèi)在的動力，雖然通過媒體的宣傳使得公眾參與越來越受政府的重視，出現(xiàn)了一些公眾參與的成功案例，但是其內(nèi)在的矛盾往往容易讓某一事件成為群體性事件。

總體而言，近年來國內(nèi)對公眾參與的模式研究正悄然興起，但污染型設(shè)施規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域的公眾參與還亟待完善，從現(xiàn)有文獻的研究視角較為偏向宏觀層面研究、缺乏中觀層面分析，研究方法大多以定性分析和理論闡釋為主、定量分析和實證研究不足，而且關(guān)于污染型鄰避項目中事件的成敗標(biāo)準(zhǔn)尚未做統(tǒng)一界定，鄰避案例中形成機理、參與機制、評價研究還處于探索階段，較完整的自發(fā)型污染型鄰避設(shè)施中公眾參與的模式體系尚未建立。

三、參與模式總結(jié)

鄭國、劉偉[5]認(rèn)為根據(jù)規(guī)劃利益平衡和知識整合需求的強弱關(guān)系，構(gòu)建差異化的公眾參與模式，可進一步提升公眾參與的有效性。盧小麗[6]選取發(fā)達國家和發(fā)展中國家具有代表性的典型案例，進行對比分析，側(cè)重于主導(dǎo)發(fā)起主體的不同，歸納出(政府主導(dǎo)發(fā)起型參與、非政府主導(dǎo)發(fā)起型參與和公眾自覺發(fā)起型參與)三種參與模式，進而對模式特點、模式間比較以及模式的整體演變過程進行闡析。邊防、趙鵬軍認(rèn)為構(gòu)建多途徑的參與模式需要在決策、規(guī)劃和實施三個層面來提高農(nóng)民公眾參與的強度和深度,確保農(nóng)民成為鄉(xiāng)村規(guī)劃的主要受益者。吳曉軍通過對公眾參與能力與政府態(tài)度的分析，定位公眾與政府在不同參與階段所扮演的主要角色，進一步探究了公眾參與城市規(guī)劃中單一獨斷型、政府傾斜型、公眾參與型和共同協(xié)作型4種決策模式，從公眾、政府和社會三個主要的層面來尋求構(gòu)建有效的城市規(guī)劃決策模式。舊城改造中公眾參與模式發(fā)展動態(tài)。劉貴文構(gòu)建基于社區(qū)自主的城市更新模式，提高對社區(qū)居民(舊城居民)利益的關(guān)注和考量，提高決策的科學(xué)性，并結(jié)合政府、社區(qū)居民、私人機構(gòu)運用PPP模式進行舊城更新?？傊趶?fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)研究了舊城改造系統(tǒng)演化的途徑,討論了舊城改造復(fù)雜性和公眾參與的特征,在分析舊城改造的主體利益基礎(chǔ)上,建立了舊城改造利益共生參與機制模型。