美國(guó)防治農(nóng)業(yè)面源污染的法規(guī)對(duì)策借鑒

王 燕

（江蘇師范大學(xué)法學(xué)院 江蘇 徐州 221116）

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展以及農(nóng)村城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，面源污染已成為我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的主要形式，面源污染是相對(duì)點(diǎn)源污染而言的，在美國(guó)，面源污染被叫做“nonpoint source pollution”，即非點(diǎn)源污染，目前，理論界對(duì)面源污染尚沒(méi)有統(tǒng)一的概念界定，有學(xué)者認(rèn)為，非點(diǎn)源（面源）污染是指對(duì)水體的不僅僅來(lái)源于單獨(dú)的一個(gè)點(diǎn)或源的污染，換句話(huà)說(shuō)，這些污染物不是從某一個(gè)特定的出口被引入或到達(dá)水體，[1]并且這種污染源主要來(lái)自農(nóng)業(yè)[2]，也有學(xué)者將面源污染界定為：因種植業(yè)的化肥、農(nóng)藥等要素的過(guò)量施用以及養(yǎng)殖業(yè)畜禽糞便的亂排亂放，超過(guò)了農(nóng)田的養(yǎng)分負(fù)荷，出現(xiàn)了氮、磷、鉀等養(yǎng)分的過(guò)剩，這些遺留在土壤中的過(guò)剩養(yǎng)分在雨水等作用下進(jìn)入水體，從而產(chǎn)生了地表水的污染。[3]綜合學(xué)者們的觀點(diǎn)可以看出，面源污染主要是由來(lái)自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的污染源引起的，同時(shí)也是一種復(fù)雜的水體污染。面源污染具有隨機(jī)性、隱蔽性、分散性、廣泛性、遷移性等特點(diǎn)，難以監(jiān)測(cè)與治理，已成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和危害城鄉(xiāng)居民身體健康的重要不良因素，同樣，作為世界頭號(hào)農(nóng)業(yè)大國(guó)，美國(guó)的農(nóng)業(yè)面源污染也倍受關(guān)注，由于其治理起步較早，至今美國(guó)已形成一整套行之有效的法規(guī)政策體系，并成為各國(guó)紛紛效仿的成熟模式，雖國(guó)情不同，但了解與借鑒美國(guó)相關(guān)法規(guī)政策，對(duì)強(qiáng)化我國(guó)防治農(nóng)業(yè)面源污染的手段，仍有十分重要的意義。

一、中國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治法規(guī)政策之現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染成因十分復(fù)雜，土地產(chǎn)權(quán)制度不穩(wěn)定，降低了農(nóng)戶(hù)對(duì)土地長(zhǎng)期投資和保護(hù)的積極性，導(dǎo)致短視化經(jīng)營(yíng)行為；我國(guó)獨(dú)有的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，致大量農(nóng)民工進(jìn)城和農(nóng)村勞動(dòng)力的缺失，為節(jié)約人工成本，化肥、農(nóng)藥和殺蟲(chóng)劑被嚴(yán)重超標(biāo)地使用；社會(huì)保障制度不健全，農(nóng)戶(hù)急于脫貧致富，必然會(huì)過(guò)度利用農(nóng)業(yè)資源，致使農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)一步加劇。農(nóng)業(yè)面源污染防治是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨、系統(tǒng)的工程，需要借助多種手段，而在現(xiàn)有的制度框架下，充分發(fā)揮法規(guī)政策的保障與約束機(jī)制尤為重要，目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染治理方面的立法很不完善，相關(guān)促進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染治理的經(jīng)濟(jì)刺激手段缺位，農(nóng)民教育培訓(xùn)制度尚未建立，這些都嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染愈演愈烈。

（一）農(nóng)業(yè)面源污染防治的立法有待完善

我國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治的立法起步較晚，20世紀(jì)90年代后，我國(guó)才陸續(xù)出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)辦法、條例，如《秸稈焚燒與綜合利用管理辦法》（1994年）、《農(nóng)藥登記管理?xiàng)l例》（1997年）、《肥料登記管理辦法》（2001年）、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治管理辦法》（2001年年）和《畜禽養(yǎng)殖污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（2001年），近年來(lái)，又實(shí)施了《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（2014年）。以上這些辦法條例對(duì)妥善處理秸稈及相關(guān)剩余物質(zhì)、規(guī)范農(nóng)民使用農(nóng)藥、化肥以及集約型畜禽養(yǎng)殖污染防治做了針對(duì)性的規(guī)定，總體來(lái)說(shuō)，這部分內(nèi)容在農(nóng)業(yè)面源污染控制上發(fā)揮了作用，但仍顯得法律位階不高。同時(shí)，不足之處是，相關(guān)規(guī)定側(cè)重考慮化肥、農(nóng)藥對(duì)人的健康的影響，而缺乏對(duì)整個(gè)生態(tài)環(huán)境的關(guān)注。這些規(guī)定將單個(gè)污染源作為規(guī)制對(duì)象，缺乏綜合治理考慮，制約了其對(duì)面源污染治理效力的發(fā)揮。至于法律層面，我國(guó)現(xiàn)行法律中涉及面源污染防治的主要有：《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《水污染防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，等法律，其中新《環(huán)境保護(hù)法》第49條明確提出要防止農(nóng)業(yè)面源污染，并賦予政府、農(nóng)業(yè)部門(mén)及機(jī)構(gòu)相應(yīng)職責(zé)，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采用科學(xué)的方法種植和養(yǎng)殖，合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，科學(xué)處置農(nóng)膜、秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物?！掇r(nóng)業(yè)法》第65條也對(duì)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采取生物措施或者使用高效低毒低殘留農(nóng)藥、獸藥，防止水產(chǎn)養(yǎng)殖污染，妥善處理、綜合利用秸稈及其他剩余物質(zhì)作了規(guī)定，其它法律也都涉及到提倡農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，防止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活造成的面源污染的內(nèi)容，但總體來(lái)說(shuō)這些規(guī)定只是籠統(tǒng)提及、較為原則、概括，缺乏可操作性，同時(shí)，農(nóng)業(yè)面源污染需要綜合治理，農(nóng)業(yè)技術(shù)需要法律進(jìn)行推廣，盡管我國(guó)現(xiàn)行法律中不乏鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)面源污染防治技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)的規(guī)定，但這些規(guī)定多為立法號(hào)召，不具有強(qiáng)制性效力，且有空洞之嫌，難以實(shí)現(xiàn)理想的農(nóng)業(yè)面源污染防治效果。

（二）針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理的經(jīng)濟(jì)刺激手段不足

生態(tài)補(bǔ)償與環(huán)境稅費(fèi)是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域典型的經(jīng)濟(jì)刺激手段。目前，我國(guó)針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的生態(tài)補(bǔ)償制度很不完善，環(huán)境稅費(fèi)對(duì)農(nóng)業(yè)排放的管制也處在虛置之中，因此，相比事后治理的行政強(qiáng)制手段，事前預(yù)防的經(jīng)濟(jì)手段顯得嚴(yán)重不足。

生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主要方式，調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。[4](P95)我國(guó)對(duì)環(huán)境污染的治理，多數(shù)采用的是命令強(qiáng)制的事后治理手段，通過(guò)罰款和其它行政強(qiáng)制措施，讓污染者付出代價(jià)，從而對(duì)其產(chǎn)生心理強(qiáng)制作用。然而，在當(dāng)今農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入本就十分微薄的情況下，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，還要面臨承擔(dān)法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)損失的后果，這勢(shì)必引發(fā)農(nóng)民的抵觸情緒，而采用恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)手段、推行生態(tài)補(bǔ)償政策，卻可以使他們從遵守法律的行為中獲得利益，從而自發(fā)地、積極地采取防止農(nóng)業(yè)面源污染的行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)面源污染的源頭治理。目前，我國(guó)防治農(nóng)業(yè)面源污染的生態(tài)補(bǔ)償制度尚不健全，已有的生態(tài)補(bǔ)償多面向森林、草原保護(hù)和水土保持等，并且一些法規(guī)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定比較模糊，給生態(tài)補(bǔ)償工作帶來(lái)很多不確定性，因此迫切需要建立和完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度。

環(huán)境稅收。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在污染治理領(lǐng)域采取的經(jīng)濟(jì)手段之一是征收排污費(fèi)，但由于環(huán)境費(fèi)設(shè)定偏低，不能真正反映資源環(huán)境的價(jià)值信號(hào)，與稅收相比，其剛性與強(qiáng)制性都顯不足，并且排污費(fèi)的設(shè)定主要是針對(duì)工業(yè)點(diǎn)源污染，因此，要控制農(nóng)業(yè)面源污染，必須盡早對(duì)農(nóng)用化學(xué)品和農(nóng)業(yè)排放征稅。經(jīng)過(guò)多年的等待，目前，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)稅法草案》已發(fā)布，并正在面向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)，然而《草案》第三章第十二條第一款卻規(guī)定：對(duì)規(guī)?；B(yǎng)殖之外的農(nóng)業(yè)排放免征環(huán)境稅，這對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的防控極為不利。這是因?yàn)?，多年?lái)，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，我國(guó)不僅沒(méi)有對(duì)農(nóng)用化學(xué)品（主要表現(xiàn)為農(nóng)藥、化肥和農(nóng)膜）征收環(huán)境稅，政府還出臺(tái)了化肥產(chǎn)業(yè)支持政策，以降低化肥企業(yè)的生產(chǎn)成本，鼓勵(lì)農(nóng)民為穩(wěn)產(chǎn)增收，不斷提高使用量，造成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與生態(tài)保護(hù)嚴(yán)重脫節(jié)的后果。因此，為了扭轉(zhuǎn)這種局面，必須盡早開(kāi)征化肥稅、農(nóng)藥稅和其它農(nóng)業(yè)排放稅，如果制度設(shè)計(jì)合理，這些稅款的征收不僅能減少農(nóng)藥化肥的使用量和農(nóng)業(yè)排放量，大大減少農(nóng)業(yè)面源污染，還能為環(huán)境保護(hù)籌措資金。

（三）統(tǒng)一、規(guī)范和制度化的農(nóng)民培訓(xùn)教育缺位

目前，我國(guó)尚沒(méi)有統(tǒng)一、完善和制度化的農(nóng)民培訓(xùn)教育，由于追逐經(jīng)濟(jì)利益的短視行為及傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活模式所致，多數(shù)農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)較差，對(duì)環(huán)境、生態(tài)和污染漠不關(guān)心，同時(shí)由于缺乏技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)藥、化肥的科學(xué)使用以及規(guī)范化畜禽養(yǎng)殖知之甚少，致使農(nóng)業(yè)化學(xué)品和畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染日益嚴(yán)重，此外，由于農(nóng)民本身對(duì)環(huán)保法規(guī)和環(huán)保知識(shí)的無(wú)知，使其無(wú)法正確認(rèn)知自身行為的性質(zhì)，從而很難科學(xué)規(guī)范其自身的生產(chǎn)生活行為，同時(shí)，也不利于其環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，因此治理農(nóng)業(yè)面源污染，立法推進(jìn)農(nóng)民教育培訓(xùn)，是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的綜合素養(yǎng)、防治農(nóng)業(yè)面源污染的重要一環(huán)。

二、美國(guó)防治農(nóng)業(yè)面源污染之法規(guī)政策舉措

（一）法律法規(guī)。美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治的立法起步較早，早在1936年，美國(guó)就制定第一個(gè)《面源污染控制法》。美國(guó)有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染的法規(guī)主要有：《清潔水法》（即1977年修訂前的《聯(lián)邦水污染控制法》）、《聯(lián)邦殺蟲(chóng)劑控制法》（1972）、《海岸區(qū)法案》（1972），《水質(zhì)法》（1974）《安全飲用水法》（1974）、《食品安全法案》（1974）等，此外，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局還頒布了的《農(nóng)藥登記和分類(lèi)程序》、《農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留量》等一系列農(nóng)藥管理法規(guī)。這些法律文件中，尤以《清潔水法》最為著名，該法針對(duì)不同的污染源制定了不同的控制規(guī)劃，包括點(diǎn)源污染控制、面源污染控制和其它項(xiàng)目管理三項(xiàng)管理，并指出“非點(diǎn)源（面源）污染，比如區(qū)域地面徑流等污染程度往往不亞于點(diǎn)源污染”[5](P309)。1987年，《清潔水法》修正案更增加了第319條款：“本條款要求各州確定由于面污染源而不能達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水域。要確認(rèn)造成污染的各項(xiàng)活動(dòng)和制定管理計(jì)劃來(lái)幫助糾正非點(diǎn)源（面源）污染源問(wèn)題”。[5](P312)要求各州要通過(guò)評(píng)價(jià)本州內(nèi)的面源污染問(wèn)題，明確各個(gè)污染因子，制定經(jīng)聯(lián)邦環(huán)保局批準(zhǔn)的規(guī)劃，并采取相關(guān)的管理措施，削減面源污染。

（二）技術(shù)政策。美國(guó)在防治農(nóng)業(yè)面源污染上的技術(shù)政策，最集中地體現(xiàn)為對(duì)兩個(gè)技術(shù)方案的推行，其中之一是“最佳管理措施”（Best Management Practices，BMPs），1987 年 ，《清 潔 水法》制定了控制面源污染的國(guó)家計(jì)劃，由聯(lián)邦政府首次對(duì)面源污染進(jìn)行資助，并鼓勵(lì)各州實(shí)施“最佳管理措施”。“最佳管理措施”泛指任何能夠減少農(nóng)業(yè)面源污染的單個(gè)或綜合的方法，被美國(guó)學(xué)界或政府認(rèn)為是能夠減少農(nóng)業(yè)環(huán)境損害的最有效、最經(jīng)濟(jì)的途徑，包括沉降管理、養(yǎng)分管理、農(nóng)藥管理、非固定設(shè)施的畜禽、養(yǎng)殖管理和灌溉管理。[6]這是一種基于獎(jiǎng)勵(lì)和自愿的方法，由工程程序和非工程程序組成，工程程序主要包括增加濕地、植被緩沖區(qū)、降低污水地表徑流速度、攔截降解沉降污染物等；非工程程序是指進(jìn)行農(nóng)民教育，獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)民自覺(jué)使用環(huán)境友好技術(shù)。[7]另一個(gè)技術(shù)方案是日排放總量控制（Total Maximum Daily Loads，TMDL），《清潔水法》從實(shí)際出發(fā)，本著靈活和可操作的原則，要求各州根據(jù)具體水域的用途和功能來(lái)制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)采用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的污染控制手段，來(lái)防治面源污染。根據(jù)《清潔水法》303條款的規(guī)定，各州需要對(duì)所管轄區(qū)的水質(zhì)進(jìn)行鑒定，若該水體在實(shí)施統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)后水質(zhì)仍無(wú)法達(dá)到功能要求（即所有水體都應(yīng)滿(mǎn)足基本的可供游泳和魚(yú)類(lèi)生存的功能需要），則應(yīng)對(duì)其進(jìn)行最大日排放量控制，TMDL將點(diǎn)源污染和面源污染綜合考慮，進(jìn)行總量控制與分配，將水質(zhì)控制從傳統(tǒng)的化學(xué)指標(biāo)轉(zhuǎn)向生態(tài)、健康指標(biāo)，在美國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染控制上起到重要作用。

（三）生態(tài)補(bǔ)償（eco-compensation）。美國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立較早，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)最早的生態(tài)補(bǔ)償是政府主導(dǎo)和付費(fèi)，1956年《美國(guó)農(nóng)業(yè)法案》中，就鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主在一定的條件下退還一部分農(nóng)田，損失由政府部門(mén)補(bǔ)償，這對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和面源污染物的控制大有裨益。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已十分成熟，不僅補(bǔ)償主體呈現(xiàn)多樣化，而且日益采用市場(chǎng)化運(yùn)作手段，目前，美國(guó)聯(lián)邦政府每個(gè)財(cái)政年度都有針對(duì)水污染控制項(xiàng)目和行為的大數(shù)額的撥款與補(bǔ)貼，最著名的當(dāng)屬為執(zhí)行《清潔水法》而設(shè)置的國(guó)家凈水滾動(dòng)基金。在該項(xiàng)基金下，聯(lián)邦環(huán)保局提供低息或無(wú)息貸款給全美50個(gè)州及波多黎各，州再將之貸給社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人或組織開(kāi)展水質(zhì)保護(hù)活動(dòng)。[8]再如田納西河流域運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)政府與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合的流域開(kāi)發(fā)模式，建立了政企合一的田納西河流域管理局，運(yùn)用市場(chǎng)手段和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)面源污染的控制，又節(jié)約了政府資金，還調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量的積極性。

（四）環(huán)境稅費(fèi)。相較于歐盟的發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)使用環(huán)境稅費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)略顯不足，但仍有一些可借鑒之處。目前，美國(guó)的環(huán)境收費(fèi)主要集中在兩個(gè)方面：一是對(duì)水資源的收費(fèi)，主要是水費(fèi)和下水道費(fèi)，二是對(duì)廢棄物垃圾的收費(fèi)，對(duì)人們排放的垃圾收費(fèi)，使人們減少垃圾排放，抑制垃圾生產(chǎn)，每袋垃圾（30加侖）費(fèi)用從1到1.5美元不等。另外，按照聯(lián)邦法律，美國(guó)對(duì)投資人在水土保持上投入的資金可以全額免稅，對(duì)處理污水和廢物的設(shè)備貸款的利息也可以免除。[9]有些州對(duì)農(nóng)藥、化肥也進(jìn)行稅費(fèi)調(diào)控，如佛羅里達(dá)的有關(guān)章程里就有此規(guī)定：若在該州使用和經(jīng)銷(xiāo)化肥，銷(xiāo)售、使用化肥者將被收取每噸0.50美元的稅；又如俄克拉荷馬州為了避免水源污染，鼓勵(lì)農(nóng)民出售家禽廢棄物，而購(gòu)買(mǎi)者經(jīng)申請(qǐng)也可獲得每噸5美元的稅收減免。[10]此外，美國(guó)有著世界上最為嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)藥化肥管控制度，農(nóng)業(yè)已基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥化肥的精準(zhǔn)化投放，避免了超標(biāo)噴灑對(duì)環(huán)境的不利因素，因此大大降低了對(duì)農(nóng)業(yè)的面源污染。

（五）農(nóng)民培訓(xùn)。美國(guó)有世界上最發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)，其中之一，得益于成熟的農(nóng)民職業(yè)教育。從19世紀(jì)開(kāi)始，美國(guó)系列法律法規(guī)（《莫雷爾法》1862年、《哈奇法》1887年、《史密斯·利費(fèi)法》1914年等）都規(guī)定了政府提供土地開(kāi)辦農(nóng)業(yè)學(xué)校和資金的義務(wù)。在美國(guó)，不僅有大量的正規(guī)農(nóng)業(yè)院校，還有數(shù)不清的農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站及其它農(nóng)業(yè)推廣機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)培訓(xùn)農(nóng)場(chǎng)主農(nóng)業(yè)營(yíng)銷(xiāo)和農(nóng)場(chǎng)管理知識(shí)，同時(shí)更加注重生產(chǎn)技術(shù)的培訓(xùn)，特別是農(nóng)藥化肥的規(guī)范使用和農(nóng)業(yè)廢棄物污染控制等知識(shí)，這些對(duì)提高農(nóng)民的知識(shí)素養(yǎng)和發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、控制農(nóng)業(yè)面源污染意義重大。另外，在美國(guó)，農(nóng)場(chǎng)主的受教育程度普遍較高（其中相當(dāng)高比例的人接受過(guò)高等教育），這也使得他們能夠正確理解環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，自覺(jué)地采取綠色環(huán)保減少污染的耕作方式?？梢哉f(shuō)，美國(guó)政府在健全農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，通過(guò)完善農(nóng)業(yè)教育機(jī)構(gòu)和技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)、保障農(nóng)業(yè)資金渠道、確立農(nóng)民準(zhǔn)入制度等措施，為農(nóng)民職業(yè)教育建立了完整的體系，也為農(nóng)業(yè)面源污染防治提供了良好的人文基層。

三、完善中國(guó)防治農(nóng)業(yè)面源污染的法規(guī)對(duì)策

（一）制定綜合性的農(nóng)業(yè)面源污染防治法

與美國(guó)相比，我國(guó)尚沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理的法律，雖然新頒布的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染有明確規(guī)定，但由于太過(guò)簡(jiǎn)略、原則，無(wú)法應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)危機(jī)。此外，相關(guān)法規(guī)條例涉及的農(nóng)業(yè)面源污染內(nèi)容也絕大多數(shù)只有主題性?xún)?nèi)容或原則性規(guī)定，且存在內(nèi)容交叉，與實(shí)際情況不符以及籠統(tǒng)粗略、不易操作的問(wèn)題，為法律執(zhí)行和法律監(jiān)督帶來(lái)不便。因此，當(dāng)務(wù)之急，是制定一部專(zhuān)門(mén)規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染的法律。2015年4月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》，就防治農(nóng)業(yè)面源污染提出了“一控兩減三基本”目標(biāo)，一控是指嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用水總量，兩減是指減少化肥和農(nóng)藥施用量，三基本是指畜禽糞便、秸稈和地膜基本能夠資源化利用，這對(duì)防治農(nóng)業(yè)面源立法提出了新的要求。因此要注重立法的配套性和針對(duì)性，并與現(xiàn)有法律法規(guī)整合歸并、消減相互間的矛盾沖突，同時(shí)也要因地制宜，完善和細(xì)化地方防治農(nóng)村面源污染的法規(guī)，并把立法重點(diǎn)放在發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)管控、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)等方面，切實(shí)做到有法可依、權(quán)責(zé)分明，便于執(zhí)行。

（二）法規(guī)助推農(nóng)業(yè)面源污染防治技術(shù)

美國(guó)在防治農(nóng)業(yè)面源污染法中，對(duì)相關(guān)科學(xué)技術(shù)提供了法律保障，對(duì)一系列技術(shù)方案，通過(guò)法律手段引導(dǎo)、鼓勵(lì)和推行下去，這是十分值得借鑒的，比如“最佳管理措施（BMPs）”，就是在《清潔水法》的倡導(dǎo)下實(shí)施的?！肚鍧嵥ā芬蟾髦葜贫ü芾硭w的規(guī)劃，該規(guī)劃中應(yīng)包括對(duì)各類(lèi)污染源實(shí)行最佳管理措施。同時(shí)，一些州還對(duì)自愿采納最佳管理措施的農(nóng)戶(hù)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)得以推廣。因此，我國(guó)應(yīng)在法律法規(guī)中對(duì)防治農(nóng)業(yè)面源污染相關(guān)技術(shù)進(jìn)行明確規(guī)定，以促使技術(shù)真正在實(shí)踐發(fā)揮效能。同時(shí)，我國(guó)也要借鑒美國(guó)的日排放總量控制（TMDL）技術(shù)，將水污染物排放總量分為點(diǎn)源和面源，具體確定農(nóng)業(yè)面源污染的控制目標(biāo)，將分散復(fù)雜的農(nóng)業(yè)污染源經(jīng)過(guò)數(shù)字化配額，實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范，限制過(guò)多的污染物排放，使防控政策落到實(shí)處。此外，還應(yīng)打破地方保護(hù)主義，在水質(zhì)嚴(yán)重受損地區(qū)，對(duì)集中飼養(yǎng)畜禽以及大面積種植農(nóng)作物的農(nóng)戶(hù)發(fā)放排污許可證以減少養(yǎng)分流失和廢棄物排放帶來(lái)的水質(zhì)污染問(wèn)題。[11]因此，應(yīng)借助法規(guī)進(jìn)行技術(shù)管控，此為防控農(nóng)業(yè)面源之核心手段。

（三）建立健全防治農(nóng)業(yè)面源污染的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

目前，我國(guó)亟待完善農(nóng)業(yè)面源污染防控的生態(tài)補(bǔ)償制度，國(guó)家應(yīng)加大政府財(cái)政投入，對(duì)農(nóng)戶(hù)防治面源污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行補(bǔ)償，不僅從經(jīng)濟(jì)利益、人體健康來(lái)考慮，而且更應(yīng)從環(huán)境效益、生態(tài)效益的角度，并兼顧農(nóng)戶(hù)的直接投入和間接損失，科學(xué)計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額，同時(shí)，還應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償基金制度，吸納來(lái)自社會(huì)、企業(yè)及個(gè)人的資金，向有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)及農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)投放，使廣大農(nóng)戶(hù)既能在發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)中獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益，還能從中得到物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，提高其防治農(nóng)業(yè)面源污染的積極性。

（四）通過(guò)稅費(fèi)制度控制農(nóng)業(yè)面源污染

在防治農(nóng)業(yè)面源污染過(guò)程中，稅費(fèi)制度可以從正反兩面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)刺激，因此對(duì)農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)生活行為具有很好的調(diào)節(jié)與引導(dǎo)作用，例如征收化肥、農(nóng)藥稅，可以減少農(nóng)戶(hù)對(duì)化肥、農(nóng)藥的使用量；征收畜禽養(yǎng)殖的排污費(fèi)，可以規(guī)范農(nóng)戶(hù)科學(xué)養(yǎng)殖，無(wú)害化處理、綜合利用畜禽糞便等廢棄物；使用有機(jī)肥料可獲得稅收減免和優(yōu)惠，必然刺激農(nóng)戶(hù)大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，因此，我國(guó)要盡早對(duì)農(nóng)業(yè)排放開(kāi)征稅費(fèi)，以約束農(nóng)戶(hù)的行為，當(dāng)然，要采取更加多樣的稅收優(yōu)惠政策，例如借助稅收返還政策，在一定條件下通過(guò)直接返還和間接返還，相應(yīng)減輕納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，將有利于農(nóng)業(yè)排放環(huán)境稅的推行。

（五）建立農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)教育制度

建立農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)教育制度，首先要有立法保障，我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，明確農(nóng)業(yè)培訓(xùn)資質(zhì)、農(nóng)業(yè)培訓(xùn)資金制度和農(nóng)業(yè)培訓(xùn)方式等內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)知識(shí)與環(huán)保意識(shí)學(xué)習(xí)的必要性。其次要拓展農(nóng)民職業(yè)教育的內(nèi)容，不僅要學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能和農(nóng)業(yè)管理及營(yíng)銷(xiāo)知識(shí)，還要提高環(huán)保意識(shí)，了解農(nóng)業(yè)面源污染的危害，使其主動(dòng)地去改善農(nóng)業(yè)環(huán)境，從源頭減少污染的產(chǎn)生和擴(kuò)散；同時(shí)，對(duì)環(huán)保技術(shù)和環(huán)保法律的學(xué)習(xí)應(yīng)列入考核內(nèi)容，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，通過(guò)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，促使農(nóng)民規(guī)避陳規(guī)陋習(xí)，人人成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任者和監(jiān)督者。最后，我國(guó)應(yīng)在條件允許的情況下，著手建立職業(yè)型農(nóng)民資質(zhì)審查制度，鼓勵(lì)高學(xué)歷高層次人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，同時(shí)，加大對(duì)農(nóng)村青年勞動(dòng)力的技能傳授和環(huán)保意識(shí)培養(yǎng)，讓更多有資質(zhì)、能力和素養(yǎng)的農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以知識(shí)密集型農(nóng)業(yè)取代傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型的農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一。