人民法庭履職困境及其職能定位改革策略

劉 輝

1.安徽警官職業(yè)學(xué)院，合肥，230031；2.中南大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院，長(zhǎng)沙，410832

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、依法治國(guó)理念和實(shí)踐的不斷深入，人民群眾的法律維權(quán)意識(shí)也在不斷提高，更加關(guān)注社會(huì)的公平、公正，對(duì)司法機(jī)關(guān)處理案件的效率提出了更高的要求。處于基層的人民法庭長(zhǎng)期奮戰(zhàn)在法治前線，是人民群眾感受司法正義的窗口，在滿足人民對(duì)公平、正義方面的要求上發(fā)揮著舉足輕重的作用，但是，當(dāng)前人民法庭在職能的準(zhǔn)確定位和基層司法資源的集約優(yōu)化改革方面仍存在不少問(wèn)題。

本文擬在分析我國(guó)人民法庭職能變遷和現(xiàn)行體制下履職困境的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)人民法庭從“保障政策實(shí)施”到“化解矛盾糾紛、參與社會(huì)治理”職能遷移的策略，以期為人民法庭制度改革提供參考。

1 人民法庭職能的歷史變遷

人民法庭制度源于第二次國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)期間的巡回審判制度，并在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期進(jìn)一步發(fā)展[1];土地革命時(shí)期，人民法院主要秉承“為保障革命之需要與人民政府的土地改革政策法令的實(shí)施”的思想，以命令成立或批準(zhǔn)成立縣(市)人民法庭；新中國(guó)建立后，在總結(jié)革命實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1954年正式建立并執(zhí)行人民法庭制度，1963年最高人民法院明確規(guī)定，“人民法庭在處理常規(guī)的民事糾紛以及輕度的刑事案件之外，還有著為人民調(diào)解委員會(huì)作指點(diǎn)的職責(zé)?！盵2]

改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和鄉(xiāng)土社會(huì)司法資源配置不均衡的矛盾開(kāi)始凸顯。為了解決這個(gè)問(wèn)題，1998年最高人民法院召開(kāi)了第一次全國(guó)人民法庭規(guī)劃會(huì)議，發(fā)布了《關(guān)于人民法庭若干問(wèn)題的規(guī)定》，規(guī)定人民法庭的職能“除了處理民事糾紛和刑事自訴的案件，在條件允許的情況之下，個(gè)別的區(qū)域可以對(duì)經(jīng)濟(jì)案件進(jìn)行審理，還有權(quán)利處置本庭審理案件的執(zhí)行事項(xiàng)?！盵3]

進(jìn)入21世紀(jì)之后，依法治國(guó)從理念向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)化不斷深入，司法案件數(shù)量激增，人民法庭工作在適應(yīng)形勢(shì)變化方面存在的問(wèn)題日益顯現(xiàn)。2005年，最高人民法院召開(kāi)了第二次全國(guó)人民法庭工作會(huì)議，明確指出“人民法庭可以直接受理案件、執(zhí)行本庭審理的案件”，同時(shí)也將人民法庭工作模式規(guī)定為“一般以簡(jiǎn)易程序?yàn)橹?，要不斷加?qiáng)調(diào)解工作”。

2014年，最高人民法院在《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下人民法庭工作的若干意見(jiàn)》中再次指出：“依法支持其他國(guó)家機(jī)關(guān)和群眾自治調(diào)處社會(huì)矛盾糾紛，依法對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，積極參與基層社會(huì)治理，是人民法庭的重要職能”。經(jīng)過(guò)60多年的穩(wěn)步發(fā)展，人民法庭的職能逐步轉(zhuǎn)化為“化解矛盾糾紛、參與社會(huì)治理”，在新形勢(shì)下，調(diào)解制度、簡(jiǎn)易程序正日益成為人民法庭的主要發(fā)展方向[4]。

2 現(xiàn)行體制下人民法庭履職的困境

雖然人民法庭的基本職能通過(guò)最高人民法院召開(kāi)的四次全國(guó)人民法庭工作會(huì)議逐步明確，但是人民法庭職能在履行過(guò)程中依舊存在著一系列問(wèn)題。

2.1 人民法庭區(qū)劃布局實(shí)踐現(xiàn)狀分析

2.1.1 區(qū)位的布置對(duì)人民法庭職能履行的影響

依照最高人民法院的規(guī)定，人民法庭的布局必須嚴(yán)格遵守“兩便”的基本原則，具體指的是給予當(dāng)事人的訴訟方便以及人民法院依照法律獨(dú)立、公平和高效行使審判權(quán)的方便。以A省為例：“A省在區(qū)、縣的行政規(guī)劃上，總共有105個(gè)區(qū)、縣級(jí)行政區(qū)劃，當(dāng)中有市轄區(qū)44個(gè)，占到全體的42%，有縣(縣級(jí)市)61個(gè)，占到全體的58%。在全省337個(gè)人民法庭當(dāng)中，83個(gè)為市轄區(qū)法院派出法庭，占到全體的24.6%，254個(gè)為縣級(jí)法院派出法庭，占到全體的75.4%。還有未建立派出法庭的市轄區(qū)法院和縣級(jí)法院?！?/p>

雖然A省部分市轄區(qū)的面積不大，但其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，而且交通系統(tǒng)也十分先進(jìn)，人民群眾對(duì)于人民法庭所進(jìn)行的便利性服務(wù)需求較少，而人民法庭在軟件以及硬件基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃上卻無(wú)法滿足大眾對(duì)專業(yè)化、高效化的需求。特別是在縣級(jí)的法院，人民法庭的布置存在多種嚴(yán)重問(wèn)題，例如說(shuō)：“在距離上，離院機(jī)關(guān)太近、偏離鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)、法庭轄區(qū)大小不均,這種不合理的人民法庭布局不僅會(huì)增加人民群眾的訴訟成本，而且對(duì)人民法庭‘兩便’職權(quán)的施行造成不良影響”[5]。

2.1.2 審判力量配置對(duì)人民法庭職能的影響

當(dāng)前，人民法庭并非依照“一鎮(zhèn)(鄉(xiāng))一庭”的規(guī)模和形式設(shè)置，其規(guī)劃布局沒(méi)有按照行政區(qū)劃來(lái)嚴(yán)格要求。一般情況下，都是根據(jù)區(qū)域內(nèi)居民的數(shù)量、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)以及地理位置等多重因素設(shè)置人民法庭。在理想的規(guī)劃中，在同一個(gè)轄區(qū)之內(nèi)的人民法庭在處理糾紛事件以及刑事案件的數(shù)目上并沒(méi)有太大的差異，但是由于各區(qū)域的發(fā)展存在著不平衡，而且人民法庭存在工作人員配置失衡現(xiàn)象，所以造成了各區(qū)域人民法庭工作量的差異。

目前的人民法庭工作成員大體上以“三審一書(shū)”的組成進(jìn)行配備，在“三審一書(shū)”的工作模式下，書(shū)記員的工作是：“對(duì)庭審進(jìn)行記錄，對(duì)卷宗進(jìn)行系統(tǒng)化的整理以及傳輸文件等各種瑣事”。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)愈加頻繁，矛盾和糾紛也越來(lái)越多，糾紛數(shù)目的增長(zhǎng)不僅增加了審判工作成員的工作負(fù)擔(dān)，也讓審判輔助成員的工作量大增。若還是沿用之前“三審一書(shū)”的結(jié)構(gòu)很難對(duì)案件進(jìn)行有效率的處理，直接影響人民法庭各項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)。

2.2 人民法庭職能履行的困境

2.2.1 人民法庭參與社會(huì)治理的職能受限

我國(guó)正在進(jìn)行著社會(huì)轉(zhuǎn)型，全新的市場(chǎng)秩序還沒(méi)有建立，人民群眾在越發(fā)密切的交往之中往往沿用舊的交易模式，這讓新的交易模式的實(shí)行受限，因此造成的民事糾紛以及刑事案件也逐漸增多。2011—2016年，在短短的5年時(shí)間之內(nèi)，A省三級(jí)法院的案件受理數(shù)目增加為原有的兩倍。這對(duì)人民法庭工作造成了兩方面的影響：一方面，人民法庭審判人員審判任務(wù)和審判輔助人員事務(wù)性工作增多，直接導(dǎo)致人民法庭參與社會(huì)治理方面的職能被進(jìn)一步削弱；另一方面，“人民法庭工作人員的收入增長(zhǎng)機(jī)制和職業(yè)前景不明晰，也引發(fā)部分審判工作成員便退出了該行業(yè) ”[6],使得現(xiàn)有的審判工作人員壓力進(jìn)一步上升，并且容易造成惡性循環(huán)。

2.2.2 專業(yè)化的審判職能在鄉(xiāng)土社會(huì)中進(jìn)行困難

人民法院推行的是標(biāo)準(zhǔn)化訴訟以及專業(yè)化審判。近年來(lái)，作為人民法院的派出機(jī)構(gòu)，人民法庭硬件的現(xiàn)代化建設(shè)工作深入推進(jìn)，但在軟件實(shí)施方面，卻顯得十分乏力。 同時(shí)在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)，有著典型的“鄉(xiāng)土社會(huì)”特征，其社會(huì)規(guī)則仍靠著當(dāng)?shù)厝嗣駥?duì)長(zhǎng)輩的尊重以及對(duì)社會(huì)教義的嚴(yán)格遵守而建立以及維護(hù)[7]。人民法庭接觸的是基層的人民群眾，就必須深入地了解鄉(xiāng)土社會(huì)，才能更好地履行自身的職能。在鄉(xiāng)土社會(huì)的糾紛解決方案影響之下，當(dāng)事人來(lái)到人民法庭追求的不是規(guī)范化的庭審程序以及專業(yè)化的案件審理，多數(shù)的情形下，人們只是需求一個(gè)足夠權(quán)威且可以進(jìn)行說(shuō)理的地方。

綜上所述，人民法庭規(guī)范化以及專業(yè)化的審判職能在鄉(xiāng)土社會(huì)的實(shí)施效果非常有限。當(dāng)事人更加能接受的是一種較為自由化的糾紛解決形式，而不能接受在繁雜程序框架下的規(guī)范化庭審。此類典型的鄉(xiāng)土社會(huì)性質(zhì)也成為人民法庭專業(yè)化以及規(guī)范化的審判職權(quán)實(shí)施的瓶頸。

3 職能定位：構(gòu)建集約優(yōu)化型的人民法庭

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型以及變革的歷史性時(shí)期，人民群眾對(duì)司法資源的需求不斷增加，而法院進(jìn)行的審判活動(dòng)自設(shè)立之初就蘊(yùn)含一定的技術(shù)門檻。在法律的專業(yè)性以及法治建設(shè)思想對(duì)程序規(guī)范的要求之下，基層民眾受地域經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展水平的限制，難以越過(guò)此門檻，便出現(xiàn)基層民眾參與審判活動(dòng)的能力不足問(wèn)題，這也進(jìn)一步加大了人民法庭的履職難度。在這樣的情況下，人民法庭的各項(xiàng)職能只能進(jìn)行簡(jiǎn)單地堆疊，而不能進(jìn)行集約優(yōu)化處理。這將大大降低人民法庭的案件審理效率，也會(huì)讓人民法庭在社會(huì)治理中長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)。為改變此現(xiàn)狀，必須對(duì)人民法庭職能重新定位，構(gòu)建集約優(yōu)化型人民法庭。

3.1 優(yōu)化人民法庭區(qū)劃布局

我國(guó)農(nóng)村人口基數(shù)十分龐大、地域廣闊，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后。人民法庭建立目標(biāo)之一就是為當(dāng)事人的訴訟提供方便、為人民法院能夠依照法律進(jìn)行獨(dú)立、高效行使審判權(quán)提供方便。司法實(shí)踐中，僅以縣級(jí)為單位建立的人民法院很難完全滿足農(nóng)村眾多人口對(duì)司法資源的需求。因此，作為法院體系內(nèi)最小的司法單位，人民法庭的科學(xué)合理布局能夠縮短司法與社會(huì)之間的距離。

在進(jìn)行人民法庭的區(qū)劃布局時(shí)，要從案件數(shù)量多少、區(qū)域面積大小、人口密集程度、交通狀況以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面綜合考量，科學(xué)合理整合優(yōu)化司法資源。一方面為當(dāng)事人訴訟提供方便，另一方面也要規(guī)避司法資源過(guò)剩而造成的浪費(fèi)?，F(xiàn)階段，“有些地區(qū)人民法庭布局為 ‘一鄉(xiāng)一庭’模式，這樣的形式的確為當(dāng)事人參與訴訟提供極大的方便，但‘一鄉(xiāng)一庭’模式設(shè)置過(guò)于寬泛，容易對(duì)司法資源造成浪費(fèi),對(duì)司法資源的集約化管理不利?！盵7]

3.2 實(shí)行精細(xì)化的專業(yè)分工

我們發(fā)現(xiàn)A省人民法庭配置依舊是“三審一書(shū)”的模式，沒(méi)有做出合理的調(diào)整。A省人民法庭不但要進(jìn)行轄區(qū)案件的審理工作，還要承擔(dān)立案以及審理案件的執(zhí)行工作，同時(shí)還承擔(dān)部分社會(huì)綜合治理職能。“三審一書(shū)”的人員配置模式，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)人民法庭的全部職能。要破解這個(gè)困境，必須增加人民法庭的人員配備。合理增加審判輔助人員的配額，將審判工作人員從瑣事中解放出來(lái)，以便全力處理矛盾糾紛。 依照司法制度改革的要求，人民法院的人員配備將對(duì)職務(wù)序列實(shí)行分類管理，審判工作人員與審判人員助理以及書(shū)記員嚴(yán)格依照1∶1∶1的配比模式實(shí)行裝配，最高法院在《人民法院法官助理管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》中對(duì)法官助理的工作職責(zé)進(jìn)行了初步的劃分，其工作職責(zé)包括：“審查訴訟材料，提出訴訟爭(zhēng)執(zhí)要點(diǎn)；歸納、摘錄證據(jù)，庭前組織交換證據(jù)；代表法官主持庭前調(diào)解；辦理承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師擔(dān)任辯護(hù)人或者指定法定代理人代為訴訟的有關(guān)事宜；接待案件當(dāng)事人、代理人、辯護(hù)人的來(lái)訪和查閱案卷材料；依法調(diào)查、收集、核對(duì)有關(guān)證據(jù)；辦理委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)等事宜；協(xié)助法官采取訴訟保全措施；準(zhǔn)備與案件審理相關(guān)的參考性資料；辦理案件管理的有關(guān)事務(wù)；根據(jù)法官的授意草擬法律文書(shū)；完成法官交辦的其他與審判業(yè)務(wù)相關(guān)的輔助性工作等共計(jì)十二項(xiàng)”[8];而書(shū)記員的主要工作是：處置好開(kāi)庭之前的事務(wù)性工作；對(duì)開(kāi)庭時(shí)訴訟參與人的出庭狀況進(jìn)行檢查，對(duì)法庭的紀(jì)律進(jìn)行宣讀；完成法官制定的其他事務(wù)性工作等共計(jì)五項(xiàng)。審判人員助理以及書(shū)記員的配置，為法官有效行使崗位職能提供了有利條件，保證審判工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.3 構(gòu)建案件分配和審判新格局

人民法庭在最初功能設(shè)計(jì)上就與機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)庭不同。在審判功能的行使上，機(jī)關(guān)庭側(cè)重規(guī)范化的庭審程序以及專業(yè)化的案件審理，以便突顯司法規(guī)律，保證法律權(quán)威性，而人民法庭往往通過(guò)“馬錫五”式的審判形式解決民事糾紛以及較輕的刑事案件。這種功能定位基于兩方面原因：一是在司法資源的配置上，法院機(jī)關(guān)庭在人員專業(yè)化和庭審設(shè)施規(guī)范化程度等方面，相對(duì)人民法庭有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)；二是機(jī)關(guān)庭的受眾多為受到過(guò)高等教育、具備較強(qiáng)法律意識(shí)的群體，規(guī)范化和專業(yè)化庭審彰顯法律權(quán)威，而人民法庭的受眾多為鄉(xiāng)土民眾，他們需求的是以說(shuō)理等方式對(duì)民事矛盾進(jìn)行化解。

根據(jù)最高人民法院頒布的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》， 2014—2018年期間，人民法院要在探索加強(qiáng)專業(yè)化合議庭建立的前提下，實(shí)行隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的案件分配制度。長(zhǎng)久以來(lái)，人民法庭主要處理民事案件以及簡(jiǎn)單的商事案件，因此在構(gòu)建專業(yè)化的合議庭時(shí)，應(yīng)給予人民法庭足夠數(shù)量的簡(jiǎn)易民事、商事案件，剝離其復(fù)雜的刑事案和民商事案件等審判任務(wù)，確保人民法庭正確履職。

3.4 構(gòu)建訴訟調(diào)解對(duì)接新機(jī)制

人民法庭作為人民法院最基層的派出司法審判機(jī)構(gòu)，在承擔(dān)審判職能的同時(shí)，還被賦予參與社會(huì)治理、處理社會(huì)矛盾的重要職能。但是隨著社會(huì)發(fā)展和基層案件激增，人民法庭的案件處理壓力也不斷增加，限制了人民法庭履行參與基層社會(huì)治理的職能，然而基層民眾在遭遇民事糾紛時(shí)，又會(huì)習(xí)慣性地尋求人民法庭的幫助，因此，在構(gòu)建訴訟對(duì)接機(jī)制時(shí)，需要考慮融入人民法庭社會(huì)管理職能。

3.4.1 采用多元化處理糾紛，補(bǔ)充人民法庭解決糾紛的履職能力

當(dāng)下矛盾的主體以及矛盾的本身都具有多元化性質(zhì)，所以人民法院處理矛盾糾紛也應(yīng)與之適應(yīng)。傳統(tǒng)意義上的訴訟糾紛解決體系為“一元化”解決形式，是利用訴訟將當(dāng)事人之間矛盾糾紛進(jìn)行處理，我們又稱之為“法院判決”。而多元化解決形式是指在訴訟之外，另外開(kāi)辟新的渠道對(duì)糾紛進(jìn)行處理，又叫替代性糾紛化解體系，又稱之為ADR(Alternative Dispute Resolution)?！胺窃V訟問(wèn)題處理體系就是在訴訟之外，另行開(kāi)辟渠道對(duì)糾紛進(jìn)行解決的體系，其解決形式包括調(diào)解、當(dāng)事人和解、行政裁決、行政復(fù)議、信訪等多種解決形式?！盵9]利用非訴訟形式處理糾紛不需要太高的成本，并且一些行政性處理方法往往具有 “權(quán)力化”色彩，所以在鄉(xiāng)村社會(huì)較受歡迎。

這兩種不同的糾紛解決體系各具優(yōu)點(diǎn)，而且可以通過(guò)合作的方式解決實(shí)際糾紛。多元化的糾紛處理形式在人民法庭中能夠發(fā)揮很大的作用，人民法庭同當(dāng)?shù)氐拿耖g調(diào)解機(jī)構(gòu)、政府以及社區(qū)建立完備的信息交流平臺(tái)，讓法庭能夠參與到社會(huì)管理，還可以利用信息共享優(yōu)勢(shì)提前預(yù)防轄區(qū)內(nèi)矛盾糾紛。

3.4.2 構(gòu)建訴、調(diào)對(duì)接，優(yōu)化人民法庭的職能執(zhí)行方式

人民法庭主要通過(guò)參與當(dāng)?shù)卣蛘{(diào)解組織實(shí)現(xiàn)其社會(huì)治理職能。需要注意的是,在接入多元化糾紛處理體系的同時(shí)，要建立完備的預(yù)先調(diào)解機(jī)制和案件訴訟流程的對(duì)接體系，保障人民法庭與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行的交流溝通渠道順暢，同時(shí)要逐步構(gòu)建健全的民事調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解有效銜接體制，將“三大調(diào)解”與訴訟流程進(jìn)行融合，依照法律法規(guī)對(duì)“三大調(diào)解”協(xié)議的法律效力進(jìn)行確認(rèn)，完成對(duì)案件處理和參與化解糾紛兩項(xiàng)職能的無(wú)縫對(duì)接。在處理糾紛的司法實(shí)踐中，將民間調(diào)解組織引入案件審理的各個(gè)階段，開(kāi)展廣泛的訴調(diào)對(duì)接，把人民法庭案件審理和參與化解糾紛兩項(xiàng)基本職能有機(jī)結(jié)合起來(lái)，讓人民法庭在社會(huì)治理方面變被動(dòng)為主動(dòng)，這樣有利于人民法庭的各項(xiàng)工作職能順利有效地開(kāi)展，充分發(fā)揮人民法庭化解糾紛、維護(hù)穩(wěn)定的基本職能。

4 結(jié) 語(yǔ)

人民法庭作為司法系統(tǒng)“基層中的基層”，是人民群眾感受司法正義的窗口。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、矛盾糾紛不斷增加，人民法庭現(xiàn)有的區(qū)劃布局、人員配備和職能模式已經(jīng)難以適應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)司法資源的需求，并且在司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)一些較為突出的問(wèn)題：一是人民法庭在參與社會(huì)治理中的職能作用逐漸被弱化，二是現(xiàn)代化法治建設(shè)在鄉(xiāng)土社會(huì)中難以被推進(jìn)。同時(shí)，為滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)司法資源的需求，讓司法主動(dòng)貼近人民群眾的生活，踐行司法為民，跨越法律專業(yè)性門檻，成為人民法庭制度改革的重中之重。

從社會(huì)資源的角度出發(fā)，深入推進(jìn)人民法庭職能轉(zhuǎn)變，通過(guò)轉(zhuǎn)變分案模式、優(yōu)化區(qū)域布局、增強(qiáng)人員配備和創(chuàng)新社會(huì)管理“四位一體”的方式對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行集約優(yōu)化式的改革，按照司法規(guī)律，通過(guò)繁簡(jiǎn)分流合理設(shè)計(jì)訴訟程序，最大限度地提高司法資源的效益就是一種必然的選擇[10]。案件在源頭通過(guò)繁簡(jiǎn)分流之后，讓機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)庭和人民法庭在處理案件時(shí)各自關(guān)注自身的板塊，建立起人民法庭處理矛盾糾紛的審判結(jié)構(gòu)新形式。在區(qū)域的布置上，對(duì)人民法庭的布置進(jìn)行調(diào)整，將基層的民事糾紛和輕微的刑事案件通過(guò)地區(qū)劃分的模式發(fā)配到每個(gè)人民法庭。深入落實(shí)人民法院參與基層社會(huì)治理的職能，完成人民法庭的基本職能逐步從“保障政策實(shí)施”轉(zhuǎn)變成“化解矛盾糾紛、參與社會(huì)治理”的新型職能。