淺析事業(yè)單位內(nèi)部控制與文化建設(shè)

李紅梅

(銅陵市計量測試研究所,安徽 銅陵 244000)

1 問題研究背景及意義

事業(yè)單位內(nèi)部控制是為了切實履行自身的職能，實現(xiàn)整體目標而構(gòu)建出來的一種管理機制，事業(yè)單位文化建設(shè)是價值觀、發(fā)展理念以及行為規(guī)范的形成過程之一，假如在事業(yè)單位發(fā)展的過程當(dāng)中，將內(nèi)部控制和文化建設(shè)相互融合在一起，逐漸促使事業(yè)單位實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2 事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作的意義

內(nèi)控，過去強調(diào)的是牽制，強調(diào)的是會計控制，而現(xiàn)在是風(fēng)險為導(dǎo)向的控制，強調(diào)的是單位的管理層角度的管理控制，會計控制只是內(nèi)部控制的一個組成部分。事業(yè)單位內(nèi)部控制是由事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層和全體員工實施的、旨在提高行政事業(yè)單位管理服務(wù)水平和風(fēng)險防范能力，以促進單位可持續(xù)、健康發(fā)展，實現(xiàn)事業(yè)單位管理服務(wù)目標所制定的政策和程序。

開展內(nèi)部控制是國家政策法規(guī)的硬性要求，也是事業(yè)單位實現(xiàn)目標的自我選擇。

習(xí)近平總書記十八屆中央紀委二次全會上指出:“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。"李克強總理在國務(wù)院廉潔工作會議上指出:"加強制度建設(shè)，用制度管權(quán)、管錢、管人，給權(quán)力涂上防腐劑、戴上緊箍咒。真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制”。

中共中央政治局2012年12月4日召開會議，通過中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定，客觀上要求事業(yè)單位通過建章立制，以規(guī)范調(diào)研、會議、出訪以及住房等管理過程，實現(xiàn)單位經(jīng)費管理的規(guī)范化和制度化。

2013年11月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，該條例的核心在于規(guī)范單位經(jīng)費管理。另外，中辦、國辦、財政部、國管局等政府部門也先后出臺了《中央國家機關(guān)會議費管理辦法》《國內(nèi)公務(wù)接待管理辦法》《因公臨時出國經(jīng)費管理辦法》《中央和國家機關(guān)培訓(xùn)費管理辦法》《中央和國家機關(guān)差旅費管理辦法》等政策法規(guī)。這些政策法規(guī)均要求行政事業(yè)單位強化資金管控、規(guī)范經(jīng)費管理。

在當(dāng)前事業(yè)單位改革的重要時期，內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運行的有效手段，也是組織目標實現(xiàn)的長效保障機制，必須長期堅持。

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)以財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會〔2012〕21號)(以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》)為依據(jù)。《內(nèi)控規(guī)范》發(fā)布實施以來，各事業(yè)單位積極推進內(nèi)部控制建設(shè)，通過優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機制，進一步提升單位內(nèi)部管理水平、加強廉政風(fēng)險防控建設(shè)，已取得了初步成效，這標志著我國內(nèi)控建設(shè)工作上了一個新臺階，進一步提高了我國事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)。

同時我們也要明確事業(yè)單位內(nèi)部控制還存在著一些問題，如內(nèi)部控制意識淡薄、部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、崗位設(shè)置和人員配置不合理、監(jiān)督流于形式等?，F(xiàn)階段某些事業(yè)單位當(dāng)中有各種類型的規(guī)章制度，但是各個規(guī)章制度之間并沒有相互有機聯(lián)系起來，也沒有比較完善的內(nèi)部控制制度，還有一些事業(yè)單位雖然構(gòu)建起來了內(nèi)部控制制度，卻不能確保制度的落實效果，無法對本單位業(yè)務(wù)信息的真實性及精準性做出判斷和保證。近年來，查處的事業(yè)單位人員貪污、挪用公款等案件都與內(nèi)部控制失效或缺失有關(guān)。

3 事業(yè)單位文化建設(shè)是內(nèi)部沉淀和外部需求相互作用下的產(chǎn)物

文化建設(shè)是我國社會主義和諧社會建設(shè)的重要構(gòu)成要素，更是社會主義精神文明建設(shè)的重要推動力。事業(yè)單位的文化是在長期發(fā)展的過程中形成的價值觀、發(fā)展觀念以及群體意識行為的統(tǒng)稱。事業(yè)單位文化是在其履行職能過程中的產(chǎn)物，比如說在質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)當(dāng)中形成科學(xué)、公正的文化；醫(yī)療系統(tǒng)中當(dāng)中形成誠信、仁愛的文化；教育系統(tǒng)當(dāng)中形成鉆研、進步、創(chuàng)新的文化等。

當(dāng)前，我國大多數(shù)事業(yè)單位都處在一個改革和發(fā)展的關(guān)鍵時期，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，強調(diào)自主性管理，破除政府包辦模式，除此之外，事業(yè)單位人事改革也在不斷推進，打破過去鐵飯碗的模式，有的地方單位嘗試實行聘任制，在工作中融入競爭元素。事業(yè)單位推進改革的過程，是每個職工從文化心理到行為習(xí)慣不斷適應(yīng)和調(diào)整的過程。在這個過程中，事業(yè)單位文化建設(shè)起到了穩(wěn)定劑的作用。

事業(yè)單位文化內(nèi)容主要包括四個方面：物質(zhì)文化、精神文化、行為文化以及制度文化。在這里我們所說的文化主要是指非物質(zhì)文化。事業(yè)單位精神文化建設(shè)是文化建設(shè)工作的主體元素，更是核心部分，體現(xiàn)了一個事業(yè)單位主體的主要價值導(dǎo)向。內(nèi)容包括人的價值觀、思維方式、世界觀、人生觀等一系列的內(nèi)容，體現(xiàn)了一個單位主體的文化大方向。制度文化建設(shè)是事業(yè)單位精神文化建設(shè)的固化，將經(jīng)過精神文化建設(shè)之后所取得的文化成果逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的制度化的日常規(guī)范。行為文化建設(shè)是事業(yè)單位文化建設(shè)最終的外部表征，指事業(yè)單位職工對事業(yè)單位形成的文化要素進行吸納之后，受到這些文化元素的影響而自覺地從禮儀禮節(jié)、道德風(fēng)尚、單位形象等一系列的方面把事業(yè)單位的特殊文化氣息體現(xiàn)出來。事業(yè)單位文化建設(shè)工作是事業(yè)單位發(fā)展的導(dǎo)向，有利于事業(yè)單位大環(huán)境內(nèi)價值觀的引導(dǎo)。完善優(yōu)良的事業(yè)單位文化建設(shè)不僅能夠?qū)挝宦毠さ乃枷雰r值以及行為習(xí)慣產(chǎn)生一定的影響，更能夠?qū)β毠さ娜松缆沸纬烧_的引導(dǎo)。

事業(yè)單位有組織的開展文化建設(shè)工作，可以將各個崗位上工作人員的思想觀念、價值取向以及行為模式相互融合在一起，形成特殊的行為準則、價值觀念以及道德準則，有效的規(guī)范職工的行為，對職工進行控制與約束，保障事業(yè)單位良好工作秩序的展開。也可以讓職工個人價值和事業(yè)單位整體發(fā)展目標之間相互適應(yīng)，強化事業(yè)單位與單位職工之間的緊密聯(lián)系，提升職工的綜合素質(zhì)水平，有效凝聚單位職工的向心力，最終達到強化事業(yè)單位凝聚力的目標。新時代事業(yè)單位文化建設(shè)不僅為事業(yè)單位綜合競爭實力的提升注入動力，更是為事業(yè)單位的發(fā)展提供有力的精神支持。

4 促進內(nèi)部控制與文化建設(shè)的融合的意義

內(nèi)部控制和文化建設(shè)都致力于實現(xiàn)事業(yè)單位發(fā)展目標，履行好事業(yè)單位職能，促進事業(yè)單位可持續(xù)健康發(fā)展。

內(nèi)部控制與文化建設(shè)的區(qū)別主要體現(xiàn)在方法上。內(nèi)部控制以流程設(shè)計為基礎(chǔ)，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出："對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用"，為事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。而文化建設(shè)更過的是通過思想道德建設(shè)和文化熏陶，促使單位職工形成正確的價值觀、人生觀和思維方式，提升服務(wù)意識，進行自我約束，并最終影響到職工的行為習(xí)慣。所以，內(nèi)部控制是通過“他控”，文化建設(shè)是“自控”。對于事業(yè)單位的持續(xù)健康發(fā)展來說，二者相輔相成，缺一不可。

如果沒有建立科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部控制機制，文化建設(shè)將是空洞的華麗，遮蓋不住內(nèi)里的腐爛；如果始終缺乏健康積極的文化建設(shè)，單位職工沒有形成正確的三觀和思維方式作為行為導(dǎo)向，內(nèi)部控制設(shè)計得再好再完善，也流于形式，難以有效落實，實現(xiàn)應(yīng)有之意。

內(nèi)部控制是事業(yè)單位正常運作的重要保障，文化是凝聚人心的穩(wěn)定劑。只有將內(nèi)部控制和文化建設(shè)有機的結(jié)合起來，在良好的事業(yè)單位文化基礎(chǔ)上建立起內(nèi)控體系，才會成為每位職工的行為規(guī)范，才能真正形成保障事業(yè)單位健康可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

5 促使事業(yè)單位內(nèi)部控制和文化節(jié)建設(shè)相互融合的辦法

5.1 要轉(zhuǎn)變自身的工作思路

以往一段時間當(dāng)中我國范圍內(nèi)各個事業(yè)單位的行政色彩都十分強烈，在以往的事業(yè)單位文化建設(shè)工作進行的過程當(dāng)中，也會將國家政策的貫徹落實作為中心內(nèi)容，文化建設(shè)模式的單一性比較強，一般是將問題活動作為核心內(nèi)容。在日后事業(yè)單位文化建設(shè)工作進行的過程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)將各個事業(yè)單位的實際情況以及發(fā)展需求作為依據(jù)，針對自身的文化建設(shè)目標及文化建設(shè)措施進行優(yōu)化調(diào)整?，F(xiàn)如今，很多事業(yè)單位在實際運行的過程中逐漸認識到了這個問題，并做出了一定嘗試，比方說第三方檢測服務(wù)機構(gòu)就將自身的文化理念制定為“質(zhì)量為本、技術(shù)領(lǐng)先”，并配套一系列的服務(wù)，在設(shè)計內(nèi)部控制模式的過程當(dāng)中，也切實考慮到了這個問題，使用標準的流程設(shè)計以及內(nèi)控措施，逐步落實單位文化理念，確保自身各項服務(wù)的質(zhì)量。

5.2 堅持風(fēng)險導(dǎo)向

新時代的內(nèi)部控制是基于風(fēng)險思維的管理，各事業(yè)單位應(yīng)按照內(nèi)部控制要求，結(jié)合自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，全面梳理業(yè)務(wù)流程，針對內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，特別是涉及內(nèi)部權(quán)力集中的財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府采購、公共工程建設(shè)等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，合理配置權(quán)責(zé)，細化權(quán)力運行流程，明確關(guān)鍵控制節(jié)點和風(fēng)險評估要求,完善風(fēng)險評估機制，制定風(fēng)險應(yīng)對策略，營造單位風(fēng)險文化，強化職工風(fēng)險意識，建立科學(xué)的內(nèi)控體系,提高內(nèi)部控制的針對性和有效性。

5.3 要做到以人為本

如果沒有專業(yè)素質(zhì)水平比較高的人才，即便是再優(yōu)秀的制度也沒有辦法對工作效率及工作質(zhì)量做出保證，事業(yè)單位應(yīng)對職工綜合素質(zhì)培養(yǎng)工作充分的重視，建立科學(xué)完善的聘用、考核、激勵機制，定期組織單位職工參加培訓(xùn)與再學(xué)習(xí)，提升職工隊伍的整體專業(yè)素質(zhì)水平，廣泛宣傳制約內(nèi)部權(quán)力運行、強化內(nèi)部控制的必要性和緊迫性，積極傳遞相關(guān)先進經(jīng)驗和典型做法，引導(dǎo)單位廣大干部職工自覺提高風(fēng)險防范和抵制權(quán)力濫用意識，確保權(quán)力規(guī)范有序運行，營造健康有序的工作環(huán)境和工作氛圍。

5.4 完善監(jiān)督機制

事業(yè)單位應(yīng)建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督檢查和自我評價制度，通過日常監(jiān)督、專項檢查和自我評價，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制實施過程中存在的問題和漏洞、薄弱環(huán)節(jié)，進一步改進和完善內(nèi)部控制。同時，充分發(fā)揮內(nèi)部控制與其他內(nèi)部監(jiān)督機制的相互促進作用，形成監(jiān)管合力，優(yōu)化監(jiān)督效果。將內(nèi)部監(jiān)督、自我評價與干部考核、追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來，強化自我監(jiān)督、自我約束的自覺性，促進自我監(jiān)督、自我約束機制的不斷完善。