(南昌大學(xué) 江西 南昌 330031)
2010年12月13日,為加快西街片區(qū)舊城改造步伐,商州區(qū)人民政府成立了西街片區(qū)舊城改造環(huán)境保障辦公室。2011年4月29日,成立了西街片區(qū)舊城改建房屋征收辦公室。2011年3月22日,商州區(qū)西街片區(qū)舊改辦又召開有舊改辦工作人員及西街社區(qū)干部參加的會議,在對外出考察的華鼎、開平、正衡三家房屋評估機(jī)構(gòu)基本情況通報后,參會的社區(qū)干部一致同意選定華鼎公司作為西街片區(qū)的房屋評估公司。2011年4月15日,商州區(qū)西街片區(qū)舊改辦與華鼎公司簽訂了委托評估協(xié)議書。
2011年10月28日,商洛市人民政府經(jīng)研究,通知將西街片區(qū)舊城改造項目范圍內(nèi)的所有房屋征收補(bǔ)償工作委托給商州區(qū)人民政府實施。同日,商州區(qū)人民政府作出《關(guān)于實施市區(qū)西街片區(qū)舊城改建房屋征收的決定》。
華鼎公司接受委托后,對西街被征收的房屋進(jìn)行了勘查、測量、評估,并向商州區(qū)人民政府出具了房屋評估報告。2013年8月6日,原告王根銀與商州區(qū)人民政府簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補(bǔ)償協(xié)議。2015年6月16日,商州區(qū)人民政府依據(jù)原告政府信息公開申請,向原告送達(dá)了房屋評估報告。
另查明,華鼎公司成立于2002年5月28日,2004年取得陜西省住建廳頒發(fā)的三級資質(zhì)證書。
一審法院認(rèn)為,根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條的規(guī)定,被征收房屋的價值由具有相應(yīng)資質(zhì)的房屋價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定;《條例》第二十條的規(guī)定,房屋價格評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定,協(xié)商不成的,通過多數(shù)決定,隨機(jī)選定的方式確定。被告商州區(qū)人民政府在選定房屋評估機(jī)構(gòu)的過程中,有西街社區(qū)干部參與,選定華鼎公司作為西街房屋的評估機(jī)構(gòu)是西街社區(qū)干部協(xié)商一致的結(jié)果。選定的華鼎公司是經(jīng)陜西省住建廳批準(zhǔn)成立的具有三級資質(zhì)的房屋評估機(jī)構(gòu),按照《房屋估價機(jī)構(gòu)管理辦法》第二十四條的規(guī)定,該公司具有對西街房屋價格評估的資格。華鼎公司在對西街房屋的評估過程中,進(jìn)行了現(xiàn)場測繪、丈量、實地調(diào)查后作出了評估報告,在該評估報告的基礎(chǔ)上原告王根銀已經(jīng)與商州區(qū)人民政府達(dá)成并簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補(bǔ)償協(xié)議,并已經(jīng)實際履行完畢。原告王根銀現(xiàn)要求確認(rèn)商州區(qū)人民政府單方選定評估機(jī)構(gòu)違法的訴訟請求于法無據(jù),依法不予支持。
王根銀不服該判決,提起上訴。二審法院認(rèn)為,關(guān)于選定評估機(jī)構(gòu)的行為是否具有可訴性的問題。依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條、第二十條規(guī)定,被征收房屋價值的補(bǔ)償,由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定,協(xié)商不成的,通過多數(shù)決定,隨機(jī)選定的方式確定??梢?,評估在房屋征收與補(bǔ)償過程中,只是作為確定被征收房屋價值的一個環(huán)節(jié),是安置補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。當(dāng)房屋征收補(bǔ)償行為作出后,該環(huán)節(jié)即被后續(xù)的房屋征收補(bǔ)償行為所吸收。因此,選定評估機(jī)構(gòu)的行為不屬于可訴的獨立的行政行為。且在本案中,評估報告作出后,上訴人于2013年8月6日與商州區(qū)政府簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補(bǔ)償協(xié)議,該協(xié)議的內(nèi)容與評估報告的內(nèi)容一致。上訴人沒有對安置補(bǔ)償協(xié)議主張權(quán)利,而單獨對選定評估機(jī)構(gòu)行為提起行政訴訟,因選定評估機(jī)構(gòu)行為不具有獨立的可訴性,故上訴人此項訴請不符合行政訴訟受案范圍。①
然而,筆者認(rèn)為上述法官的邏輯雖有一定道理,但尚有可商榷之處??v觀本案,法院最主要的理由在于其堅持認(rèn)為政府選定評估機(jī)構(gòu)行為不是一種獨立的程序性行為,而是一種階段性的行政行為,其將被后續(xù)的補(bǔ)償行為所吸收,因而不可訴。但本文認(rèn)為,選定評估機(jī)構(gòu)的行為是一種獨立的程序性行為,并不能依附于補(bǔ)償行為;相反,補(bǔ)償行為在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的情況下,依附于選定評估機(jī)構(gòu)的行為,選定評估機(jī)構(gòu)的行為是整個拆遷補(bǔ)償過程中最為關(guān)鍵的,其決定了評估的公正與否,換言之,決定了被拆遷人的最終利益能否得到合理保障。如果評估機(jī)構(gòu)的選定都不符合實體法律規(guī)定及程序要求,又怎么能奢望后續(xù)的補(bǔ)償行為不損害被拆遷人之利益呢?由此,本文認(rèn)為政府選定評估機(jī)構(gòu)的行為可認(rèn)定為獨立的行政行為。
那么,在確定了該行為具有可訴性的情況下,再來分析本案中政府選定評估機(jī)構(gòu)行為的合法性問題。本案中法院認(rèn)為商州區(qū)政府選定評估機(jī)構(gòu)的行為得到了參會社區(qū)干部的一致同意而進(jìn)而認(rèn)定符合程序的要求。然而,根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條的規(guī)定,被征收房屋的價值由具有相應(yīng)資質(zhì)的房屋價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定;《條例》第二十條的規(guī)定,房屋價格評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定,協(xié)商不成的,通過多數(shù)決定,隨機(jī)選定的方式確定。
隨著社會的發(fā)展,行政行為越發(fā)復(fù)雜,并常常伴有多個階段性行政行為。但現(xiàn)行行政訴訟法是以“行政行為”概念作為理論基點以確立行政訴訟受案范圍,對于行政過程的理論及應(yīng)用未予重視,法律及司法解釋對階段性行政行為是否可訴均未作規(guī)定,有必要結(jié)合本案對階段性行政行為的可訴性問題進(jìn)行分析研究。
有觀點認(rèn)為本案符合最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第1條第2款第(6)項的規(guī)定:“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為,不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?!北景钢?,商州區(qū)人民政府選定評估機(jī)構(gòu)的行為只是整個拆遷決定的一部分,其最終為拆遷補(bǔ)償行為所吸收,不具有單獨效力,因而不可訴。筆者認(rèn)為,選定評估機(jī)構(gòu)的行為并非對相對人不產(chǎn)生實際影響的行為,相反,在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的情況下,不同評定機(jī)構(gòu)評定的面積是影響拆遷補(bǔ)償款多少的最重要因素。此外,有學(xué)者指出,階段性行政行為雖然不能單獨地作為訴訟標(biāo)的納入行政訴訟的受案范圍,但由于其在被作出至效力被吸收期間發(fā)生了行政法律效力,對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響,因此其可以也應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人起訴最終行政行為如拆除決定案中成為法院司法審查的對象,而不是完全排除于人民法院行政訴訟的審查范圍之外。②筆者認(rèn)為,此點十分中肯,也符合司法解釋的精神,應(yīng)當(dāng)引起注意。
但是,并未所有的階段性行政行為皆可起訴,需滿足兩個要件:其一,不妨礙行政主體作出最終行政行為的正常程序③。其二,須階段性行政行為具備獨立的行政法效力。
因而,階段性行政行為具有部分可訴性,只是相對完整的行政行為法律要求需要更加嚴(yán)格。
【注釋】
①參見裁判文書網(wǎng)——王根銀訴商洛市商州區(qū)人民政府選定評估機(jī)構(gòu)行為違法案一審、二審判決。
②參見朱惠東:《不能單獨起訴無獨立行政法律效力的階段性行政行為》,載《人民司法》2012年第20期。
③同②注朱文。
【參考文獻(xiàn)】
[1]朱惠東:《不能單獨起訴無獨立行政法律效力的階段性行政行為》,載《人民司法》2012年第20期。
[2]柳硯濤:《行政過程中的先行為效力》,載《東方法學(xué)》2017年第4期。
[3]沈躍東:《論程序行政行為的可訴性—以規(guī)劃環(huán)境影響評價公眾參與為視角》,載《行政法學(xué)研究》2012年第3期。