住宅建設(shè)用地土地出讓金續(xù)期規(guī)則初探

(浙江省溫州市溫州大學(xué)法政學(xué)院　浙江　溫州　325000)

一、土地出讓金續(xù)期矛盾產(chǎn)生的原因

(一)立法矛盾

按照《中華人民共和國物權(quán)法》第一百四十九條①的規(guī)定，土地出讓金續(xù)期是雙軌制規(guī)定，該條款充分考慮保障人民居住心理，住宅用地采取的是自動(dòng)續(xù)約，非住宅用地有約定的按約定，沒有約定的按照法律規(guī)定。不同土地需求用途有了不同的續(xù)期處理方式，減去了居住需求人民很大部分的申請(qǐng)續(xù)約的麻煩，實(shí)現(xiàn)了讓人民安居生活的法律環(huán)境。

但是《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》②(以下簡(jiǎn)稱《城市房地產(chǎn)管理法》)第二十二條作出矛盾的規(guī)定：“住宅建設(shè)用地也是需要申請(qǐng)續(xù)約?！蓖晃浑A的法律對(duì)住宅建設(shè)用地使用期續(xù)期作出不同規(guī)定，這給執(zhí)法機(jī)關(guān)和人們?nèi)罕娫斐闪撕艽罄_。

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》③(以下簡(jiǎn)稱《條例》)規(guī)定，土地使用權(quán)到期的，應(yīng)該交還土地使用證，并且辦理注銷登記。這就意味著土地使用權(quán)期限到期，合約同時(shí)到期，當(dāng)事人用益物權(quán)就消滅了，民事法律關(guān)系消滅，不能自動(dòng)續(xù)期。

(二)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法難

在法律實(shí)踐中，并不排除有些執(zhí)法機(jī)關(guān)為了增加國家收入或者其他目的性而在相關(guān)地區(qū)采取申請(qǐng)續(xù)期的規(guī)定，讓人民再次簽訂土地出讓合同，并支付高額土地使用出讓金。

站在土地流轉(zhuǎn)的角度來看收取土地出讓金是必要的。幾十年前和現(xiàn)在的房?jī)r(jià)水平相差過大，幾十年前繳納的土地出讓金在現(xiàn)在來看可能價(jià)格過低，如果一直放任土地?zé)o期限免費(fèi)續(xù)期將會(huì)導(dǎo)致國家土地流轉(zhuǎn)緩慢國有資金流失。

人們會(huì)向相關(guān)行政人員進(jìn)行大量相關(guān)專工作業(yè)的問題的提問，因?yàn)闆]有明確立法規(guī)定，行政人員要進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的解答，這很大程度的加大了相關(guān)人員的工作量；其次，長(zhǎng)久性的無償使用土地，使用權(quán)人意識(shí)漸漸的從“使用權(quán)”向“產(chǎn)權(quán)傾斜”，當(dāng)使用權(quán)人心中漸漸鞏固了這種思想，政府在回收土地時(shí)會(huì)得到使用權(quán)人的阻撓，這就是新聞常見的釘子戶。

二、自動(dòng)續(xù)約到底是有償還是無償探究

法學(xué)眾說紛紜，在條件還不成熟的現(xiàn)在，不可輕易下結(jié)論，只能根據(jù)法律邏輯角度和社會(huì)效應(yīng)角度來綜合分析這個(gè)問題，提出一個(gè)人民利益和國家利益都最大的公約數(shù)。

(一)自動(dòng)續(xù)約為有償續(xù)約

在《物權(quán)法》上，建設(shè)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán)。將國家看作出租人，每個(gè)土地使用權(quán)人是承租人。國家現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度框架中，土地使用權(quán)出讓是一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立行為，土地出讓合同是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立合同。一經(jīng)簽訂合同，并經(jīng)登記，國家與土地使用權(quán)人之間在國有土地之上便產(chǎn)生了用益物權(quán)關(guān)系。④當(dāng)合同到期，自然需要重新簽訂合同，土地使用權(quán)人支付土地出讓金，完成一次新的續(xù)約。

再者，行政執(zhí)法權(quán)從社會(huì)公平的角度，住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期是為了解決土地資源占用不均的問題。在申請(qǐng)續(xù)期規(guī)則中，住宅建設(shè)用地70年到期后，使用權(quán)人與原出讓人需要重新簽暑土地出讓合同，土地利益分享及土地占有不公問題能夠有機(jī)會(huì)得到解決。將住宅建設(shè)用地的續(xù)期問題推向自動(dòng)續(xù)期的軌道后，如果自動(dòng)續(xù)期最后走向無償無期限續(xù)期，或者是顯失公平的無期限續(xù)期，則可能帶來嚴(yán)重的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)。⑤

(二)自動(dòng)續(xù)約為無償續(xù)約

1.從法理角度?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條規(guī)定土地使用權(quán)到期之后，房屋所有權(quán)自動(dòng)歸國家所有。但是，一旦土地被收回，房屋就無法保全，怎么實(shí)現(xiàn)自動(dòng)續(xù)約？該暫行規(guī)定太過于保護(hù)國家土地所有權(quán)，而忽略了使用權(quán)人的利益。

2.從實(shí)踐角度。如果原使用權(quán)人消極履行續(xù)期登記呢？那自動(dòng)續(xù)期就無法進(jìn)行。按照原來的土地使用權(quán)簽訂程序分析，這個(gè)原使用權(quán)人在完成自動(dòng)續(xù)約時(shí)應(yīng)該履行哪些義務(wù)。

《物權(quán)法》形成了建設(shè)用地續(xù)期的雙軌制，這就暗含著自動(dòng)續(xù)期不需要申請(qǐng)續(xù)期規(guī)定。既然《物權(quán)法》中自動(dòng)續(xù)期是對(duì)之前的續(xù)期制度的創(chuàng)新，則這也側(cè)面的反映了其與申請(qǐng)續(xù)期的區(qū)別。不需要申請(qǐng)之后，是否再一次繳納土地出讓金呢？建設(shè)用使用權(quán)期間屆滿后，建設(shè)用地使用權(quán)如何自動(dòng)續(xù)期的問題。雖然法律并沒有規(guī)定自動(dòng)續(xù)期不要繳納土地出讓金，但是法律也沒有規(guī)定土地使用權(quán)到期之后必須要繳費(fèi)。居住用地年限70年到期之后產(chǎn)權(quán)人再次支付土地出讓金，那么土地出讓金的額度是多少？以什么形式支付？這些在法律上都無規(guī)定。

再者，何為自動(dòng)續(xù)期，從文意解釋上看自動(dòng)續(xù)期的意思應(yīng)該是自然的、不需要人為。土地使用權(quán)到期之后，法律默認(rèn)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)持有人繼續(xù)享有土地使用權(quán)，無需申請(qǐng)和批準(zhǔn)程序。

根據(jù)羅爾斯的正義論，我們探討一部法律是否正義，首先要討論這部法律背后的立法動(dòng)機(jī)。合目的性也是法律的理念之一，無論從《物權(quán)法》的立法歷程，還是從人民意向看，繳費(fèi)續(xù)期與立法目差之千里。古人云，安居才可以樂業(yè)。法律規(guī)定自動(dòng)續(xù)期的原因就是想要保護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓人們有“安全感”。如果給“安全感”加上一個(gè)期限的話，那么就是是“危機(jī)感”。

土地出讓金制度關(guān)呼社會(huì)絕大多數(shù)人的利益，所以不能僅從簡(jiǎn)單的法律角度看這個(gè)問題，而是應(yīng)該結(jié)合住宅用地的社會(huì)保障性來解決。一部法律的出臺(tái)應(yīng)該是社會(huì)各個(gè)階層及各個(gè)社會(huì)平均利益的最大值，不是某一個(gè)社會(huì)方面的最大值，雖說從法學(xué)角度來說，繳納土地出讓金是合乎法律邏輯的，但是法律邏輯也是要符合社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的，邏輯和經(jīng)驗(yàn)不是對(duì)立關(guān)系，不是水與火的關(guān)系。自動(dòng)續(xù)期首先是個(gè)法律問題，自動(dòng)續(xù)期問題的解決，雖然最終要形成一個(gè)法律規(guī)則，但這個(gè)法律規(guī)則的制定，在很大程度上必須要順應(yīng)民意的反映、表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。

三、建議

可以在法律邏輯角度上適當(dāng)做出一種讓步，實(shí)行“一戶一房”方式。每戶人家在擁有一戶房屋的基礎(chǔ)上，可以在使用期限到期時(shí)除了公共利益的需要，不需要再一次的進(jìn)行申請(qǐng)、支付和登記手續(xù)，自動(dòng)續(xù)約，可以享受永久的“土地使用權(quán)”。國家因?yàn)楣怖嫘枰厥胀恋貢r(shí)，應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。如果該戶人家繼續(xù)購買了其他房屋，則后續(xù)購買房屋所對(duì)應(yīng)的土地在土地使用權(quán)期限屆滿時(shí)，需要支付土地出讓金，土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)初購買房屋簽訂合同時(shí)支付的土地出讓金。

四、結(jié)語

相對(duì)于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)該相區(qū)分，這是充分考慮民意對(duì)住宅的訴求。無償無期限自動(dòng)續(xù)期的不公正問題顯而易見，有償續(xù)期申請(qǐng)續(xù)期的不公平也是不言而喻。關(guān)于土地使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)建立在土地公平與正義原則的基礎(chǔ)上，作出最合理最恰當(dāng)?shù)囊?guī)則。

【注釋】

①《中華人民共和國物權(quán)法》第149條:第一百四十九條 住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動(dòng)續(xù)期。

②《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回。”

③《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記。”

④⑤朱炳華，住宅建設(shè)用地應(yīng)有償續(xù)期，中國土地[J],2011(3),26-27