政府審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理效能的研究

(長(zhǎng)沙理工大學(xué) 湖南 長(zhǎng)沙 410000)

2015年12月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》提出，要通過(guò)完善審計(jì)制度，到2020年基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。至此，開(kāi)始形成政府審計(jì)治理能力的提法，政府審計(jì)治理能力是政府審計(jì)在國(guó)家治理中起到基石和重要保障作用的表現(xiàn)，它不同于之前政府審計(jì)僅僅是作為一種監(jiān)督控制的手段和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)，它拓展了政府審計(jì)的內(nèi)容和功能，提出政府審計(jì)的本質(zhì)是為人民服務(wù)，其天生就具體治理功能，把政府審計(jì)理論從免疫系統(tǒng)論深化到國(guó)家治理論。但現(xiàn)在國(guó)內(nèi)大部分的學(xué)者將自己的研究重點(diǎn)主要放在了國(guó)家治理與政府審計(jì)作為兩個(gè)獨(dú)立主體的關(guān)系關(guān)系，用國(guó)家治理視角去探討政府審計(jì)理論，因此本文就政府審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理效能這一整體，具有什么特征、會(huì)造成什么經(jīng)濟(jì)后果展開(kāi)了討論。

一、政府審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理效能的特征

(一)目標(biāo)性。目標(biāo)的指向?qū)π芫哂惺种匾淖饔?，它決定效能的性質(zhì)，是效能作用發(fā)揮的第一要素。凡是目標(biāo)正確、手段合理、經(jīng)濟(jì)適用、風(fēng)險(xiǎn)可控的實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)則是高效能，否則是低效能，甚至負(fù)效能。政府審計(jì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能是指政府審計(jì)以主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需求、合理控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)為直接目標(biāo)，以審計(jì)資源有效配置、系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化為基礎(chǔ)和動(dòng)為，以審計(jì)行為決策為優(yōu)化路徑，實(shí)現(xiàn)其治理效能。因此，政府審計(jì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能的目標(biāo)十分明確，即以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性為原則，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需求，其政府審計(jì)目標(biāo)越明確，越有利于采取合理的手段提高政府審計(jì)工作質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)系統(tǒng)的效能，進(jìn)一步提高政府審計(jì)治理效能。

(二)自適應(yīng)性。政府審計(jì)作為一種國(guó)家治理系統(tǒng)的組成部分，是以服務(wù)國(guó)家治理目標(biāo)為前提的。與滿(mǎn)足公司治理和內(nèi)部管理的內(nèi)部審計(jì)以及維護(hù)資本市場(chǎng)秩序服務(wù)的政府審計(jì)不同的是，國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、國(guó)家社會(huì)發(fā)展、國(guó)家政治體制改革等國(guó)家治理內(nèi)容因素是復(fù)雜多變的，政府審計(jì)要發(fā)揮自己的治理職能，有賴(lài)于政府審計(jì)的自適應(yīng)性。自適應(yīng)性是指政府審計(jì)的工作安排和成果應(yīng)當(dāng)能夠適應(yīng)變化的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的形勢(shì)，適應(yīng)黨和政府各部門(mén)的新要求，能夠適應(yīng)人民的新期望，增強(qiáng)為改革開(kāi)放和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的服務(wù)能力和貢獻(xiàn)度，實(shí)現(xiàn)治理效能。當(dāng)政府審計(jì)外部環(huán)境以及內(nèi)部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，政府審計(jì)系統(tǒng)的組織治理結(jié)構(gòu)、審計(jì)資源的整合力度、審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)技能、政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制以及審計(jì)制度等諸多因素都將與之匹配。因此政府審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)“免疫系統(tǒng)”，作為國(guó)家治理的工具，必須具有主動(dòng)適應(yīng)、自動(dòng)感知、積極應(yīng)對(duì)等功能，即必須具有自適應(yīng)性這個(gè)特征，這是其生存之道、成長(zhǎng)之源、發(fā)展之需、優(yōu)勢(shì)所在。

(三)依存性。政府審計(jì)是一個(gè)復(fù)雜自組織適應(yīng)的國(guó)家治理子系統(tǒng)，在國(guó)家治理大系統(tǒng)中發(fā)揮著審計(jì)治理的監(jiān)督控制職能，政府審計(jì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能通過(guò)多種審計(jì)能力有機(jī)結(jié)合作用組成的一個(gè)整體，內(nèi)部由諸多要素共同構(gòu)成，其要素之間相互作用，為實(shí)現(xiàn)這個(gè)整體的目標(biāo)而做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。政府審計(jì)與外界之間也是相互作用，它依賴(lài)于復(fù)雜多變的政府審計(jì)環(huán)境以及政府審計(jì)資源、能力和信息等存在和運(yùn)行，促使政府審計(jì)實(shí)現(xiàn)其治理能力并有效運(yùn)行的驅(qū)動(dòng)因素也眾多，例如審計(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃能力、執(zhí)行能力，審計(jì)主體的風(fēng)險(xiǎn)駕馭能力、協(xié)調(diào)能力和創(chuàng)新能力等，這些驅(qū)動(dòng)因素都會(huì)對(duì)政府審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理系統(tǒng)的產(chǎn)生作用，其治理效能并不是孤立實(shí)現(xiàn)的，而是相互作用，相互依存的。同時(shí)我們還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到要使其審計(jì)治理效能最大，還應(yīng)根據(jù)不同的審計(jì)機(jī)關(guān)規(guī)模、治理結(jié)構(gòu)、環(huán)境變遷、戰(zhàn)略資源決策效率等諸多驅(qū)動(dòng)因素來(lái)動(dòng)態(tài)、適時(shí)確定主要?jiǎng)恿痛我绊懸蜃?，在這些分力都實(shí)現(xiàn)最大化的基礎(chǔ)上，進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，發(fā)揮系統(tǒng)整合效應(yīng)。

(四)可觀測(cè)性。政府審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理要實(shí)現(xiàn)效能其生成機(jī)理應(yīng)當(dāng)是明晰、可觀察的其作用的動(dòng)態(tài)過(guò)程不僅可以精確描述，而且出現(xiàn)的機(jī)制故障存在問(wèn)題是可以監(jiān)控、檢測(cè)并有效校正的其效能作用效率的程度也應(yīng)當(dāng)是可以觀測(cè)和計(jì)量的。因此，政府審計(jì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能的依存性不僅是說(shuō)明其存在性的基石，而且是對(duì)它進(jìn)行有效評(píng)價(jià)的前提，更是進(jìn)行有效調(diào)控和管理的依據(jù)。誠(chéng)然，求證其存在性有一定的難度。運(yùn)用傳統(tǒng)的定性分析方法進(jìn)行描述難以有較強(qiáng)的說(shuō)服力，必須用較大樣本的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)方可解決這一難題。

二、政府審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理效能的經(jīng)濟(jì)后果

(一)制約功能。政府審計(jì)在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能的過(guò)程中，措施的經(jīng)濟(jì)制約主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，政府審計(jì)的存在本身對(duì)政府審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行就是一種制約。這種制約能力其實(shí)來(lái)源于政府審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。在監(jiān)督過(guò)程中，審汁會(huì)獨(dú)立、公正、客觀對(duì)審計(jì)對(duì)象的相關(guān)信息進(jìn)行揭示和反饋，審計(jì)對(duì)象在政府審計(jì)活動(dòng)進(jìn)行之前就會(huì)了解到審汁對(duì)自己可能會(huì)帶來(lái)的后果。因此，在其使用資金、運(yùn)用權(quán)力、履行職責(zé)的過(guò)程中，就會(huì)潛意識(shí)的形成對(duì)自己行為的制約。這體現(xiàn)了政府審計(jì)在國(guó)家治理中為違法違規(guī)等行為的間接性制約。另一方面，政府審計(jì)通過(guò)收集和檢查相關(guān)信息，對(duì)政府的使用資金、運(yùn)用權(quán)為、履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督，在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督過(guò)程中的重點(diǎn)便是對(duì)錯(cuò)誤和偏差的識(shí)別并對(duì)其進(jìn)行揭露、糾正和查處。因此，政府審計(jì)對(duì)制約在國(guó)家治理過(guò)程中財(cái)務(wù)、權(quán)力和職能方面機(jī)會(huì)主義的發(fā)展有著積極的作用。這也是政府審計(jì)在國(guó)家治理過(guò)程中所體現(xiàn)的制約現(xiàn)象。

(二)穩(wěn)定功能。審計(jì)的過(guò)程中除了發(fā)現(xiàn)國(guó)家治理活動(dòng)的偏差等問(wèn)題以外，對(duì)相關(guān)政府制度、體系執(zhí)行情況的審計(jì)，一方面評(píng)價(jià)執(zhí)行方的合規(guī)性、效率效果性，另一方面也可以評(píng)價(jià)制度或體系本身是否合理、能否為國(guó)家治理帶來(lái)良性的作用就像一臺(tái)運(yùn)行的機(jī)器，需要制約運(yùn)行失誤、差錯(cuò)的同時(shí)也需要保證其運(yùn)行的方式、方法處于穩(wěn)定的狀態(tài)。保障政府審計(jì)在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)環(huán)境運(yùn)行的的過(guò)程中摂棄糟巧，同時(shí)也要對(duì)治理過(guò)程中形成的精華和成果進(jìn)行認(rèn)可。政府審計(jì)客觀、公正性，會(huì)使社會(huì)公眾進(jìn)一步認(rèn)可相關(guān)制度體系，同時(shí)作為決策者也可以進(jìn)一步穩(wěn)定這些成果在國(guó)家治理中地位。穩(wěn)定也是進(jìn)一步發(fā)展、完善的前提，通過(guò)政府審計(jì)穩(wěn)定職能使國(guó)家治理中政府制度、體系等方面運(yùn)行更加趨于穩(wěn)定，也是完善國(guó)家治理的前提。

(三)引導(dǎo)功能。作為國(guó)家治理中控制子系統(tǒng)，政府審計(jì)最具特點(diǎn)的一項(xiàng)重要的職能就是對(duì)國(guó)家治理相關(guān)活動(dòng)提出建設(shè)性的建議，引導(dǎo)國(guó)家治理的整體完善。當(dāng)政府審計(jì)發(fā)揮引導(dǎo)職能時(shí)，其職能類(lèi)似于內(nèi)部審計(jì)在企業(yè)管理中的職能。在國(guó)家治理觀下，政府審計(jì)除了向社會(huì)公眾提供客觀、可靠的國(guó)家治理活動(dòng)運(yùn)行的相關(guān)數(shù)據(jù)信息，在形成審計(jì)結(jié)論的過(guò)程中，還要披露存在的問(wèn)題及其原因，針對(duì)治理中存在的問(wèn)題提出合理化的改進(jìn)措施和實(shí)施建議。幫助政府對(duì)國(guó)家進(jìn)行治理，不斷地引導(dǎo)政府向良性方面發(fā)展、促進(jìn)法制健全、完善政府治理機(jī)制的建設(shè)，保障國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[1]李琰,張立民.國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善國(guó)家治理效果的實(shí)證分析—基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J].財(cái)會(huì)月刊,2015,18:3-9.

[2]孫婷.政府審計(jì)治理功能研究—理論分析、實(shí)證檢驗(yàn)與實(shí)現(xiàn)對(duì)策[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué),2012.

[3]王海兵.政府審計(jì)參與國(guó)家治理的理論基礎(chǔ)和路徑選擇[J].財(cái)會(huì)研究與開(kāi)發(fā)中心.2013.