建設(shè)責(zé)任政府背景下的行政問責(zé)制研究

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 云南 昆明 650000)

一、問題的提出

2013年我國(guó)明確提出建設(shè)責(zé)任型政府，責(zé)任型政府是政府以全新的面貌服務(wù)于人民群眾。加強(qiáng)我國(guó)責(zé)任政府的建設(shè)具有重大意義。然而，由于我國(guó)缺乏普遍適用的專門法律，行政問責(zé)制無法可依，其合法性受到了人們的質(zhì)疑和爭(zhēng)論。加之，政府責(zé)任缺失現(xiàn)象屢見不鮮，如有的官員貪污腐敗，以權(quán)謀私，嚴(yán)重?fù)p壞了國(guó)家、社會(huì)和人民的利益；一旦事故發(fā)生，互相推諉，甚至出現(xiàn)官官相護(hù)的現(xiàn)象。

自2003年“非典”事件之后，我國(guó)行政問責(zé)制才正式浮出水面。目前，關(guān)于行政問責(zé)制的理論與實(shí)踐的研究雖已形成了具有中國(guó)特色的行政問責(zé)制的內(nèi)涵、理論淵源、問責(zé)的實(shí)施困境及路徑選擇等理論觀點(diǎn)。但由于我國(guó)行政問責(zé)制的理論研究起步較晚，其存在著一些不足之處，如行政問責(zé)制等一些基本概念至今沒有統(tǒng)一的界定、行政問責(zé)制立法滯后等。

由此可見，推動(dòng)我國(guó)行政體制改革，促進(jìn)責(zé)任政府的建設(shè)，亟需完善行政問責(zé)制度。行政問責(zé)制所構(gòu)建的理性規(guī)范是責(zé)任政府塑造的基石，推行行政問責(zé)制是給行政機(jī)關(guān)及其履行職能的公務(wù)人員一種壓力、動(dòng)力和約束力，踐行有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償，促進(jìn)其具備高度的責(zé)任心和負(fù)責(zé)精神，真正做到為人民服務(wù)。

二、我國(guó)行政問責(zé)制的現(xiàn)狀

(一)立法現(xiàn)狀

“問責(zé)風(fēng)暴”此起彼伏，問責(zé)實(shí)踐不斷向前，與此同時(shí)，黨和政府也從未間斷對(duì)有關(guān)問責(zé)法律法規(guī)的發(fā)展和健全。歸納起來，可分為全國(guó)人大及常委會(huì)制定的法律性文件、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)性文件、地方制定的規(guī)范性文件、黨內(nèi)規(guī)范文件四類?！胺墒亲顑?yōu)良的統(tǒng)治者”，①以上法律法規(guī)和規(guī)章的制定與不斷完善，使得我國(guó)問責(zé)行為不斷走向法治化，雖然我國(guó)通過四類法律法規(guī)對(duì)政府進(jìn)行問責(zé)，但我國(guó)至今并未頒布普遍適用規(guī)制行政問責(zé)的專門法律。

(二)現(xiàn)行問責(zé)制的成效

1.行政問責(zé)理念初步建立。通過多年行政問責(zé)實(shí)踐，公職人員被問責(zé)逐漸制度化，平等、維權(quán)、監(jiān)督、問責(zé)等理念逐步深入人心。群眾對(duì)問責(zé)的認(rèn)可，學(xué)者對(duì)問責(zé)的關(guān)注，官員對(duì)問責(zé)的敬畏，社會(huì)對(duì)問責(zé)的呼聲，都表明行政問責(zé)理念已經(jīng)在社會(huì)扎根并形成人們的普遍共識(shí)。

2.行政問責(zé)的制度化水平明顯提高。隨著行政問責(zé)制的推進(jìn)，各項(xiàng)制度得以確立發(fā)展，行政問責(zé)工作的深入開展有了明確的依據(jù)。行政問責(zé)法律法規(guī)漸成體系，地方政府規(guī)章也相繼出臺(tái)。

3.行政問責(zé)力度不斷加大。查閱相關(guān)資料，2003年因防治“非典”不力，包括兩名省部級(jí)高官在內(nèi)的上百名官員被問責(zé)；云南陽宗海水體神污染事件，玉溪市分管副市長(zhǎng)引咎辭職，市環(huán)保局局長(zhǎng)等15名領(lǐng)導(dǎo)干部被免職或責(zé)令辭職；南溫線特別重大鐵路交通事故，時(shí)任鐵道部長(zhǎng)等54名責(zé)任人被問責(zé)。

三、我國(guó)行政問責(zé)制的運(yùn)行困境

目前，我國(guó)的行政問責(zé)制正處于制度化、規(guī)范化的發(fā)展階段。實(shí)踐證明，行政問責(zé)制從初創(chuàng)至今取得了明顯成效。然而由于種種原因，行政問責(zé)制運(yùn)行困境依然存在。

(一)職責(zé)權(quán)限模糊不清

我國(guó)行政體制正處于改革期，公務(wù)員崗位職責(zé)難以完全厘清，責(zé)任歸屬難以劃分，影響了行政問責(zé)制的實(shí)施效果。如黨委和政府之間、不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)之間、單位的正職和副職之間的責(zé)任劃分有時(shí)并不明確，常常有一些“齊抓共管”、“集體決策”的事情，一旦出現(xiàn)問題，責(zé)任承擔(dān)主體不明確，且難免不會(huì)出現(xiàn)相互推諉之情形。

(二)問責(zé)范圍狹窄

在實(shí)踐中，行政問責(zé)主要針對(duì)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、交通安全等領(lǐng)域內(nèi)的事件進(jìn)行問責(zé)，或者是針對(duì)機(jī)關(guān)工作作風(fēng)、工作紀(jì)律、工作效能等方面的問題進(jìn)行問責(zé)，而對(duì)決策失誤、行政不作為、用人不當(dāng)?shù)葐栴}進(jìn)行問責(zé)的很少。

(三)問責(zé)方式不科學(xué)

現(xiàn)有的規(guī)范性文件中規(guī)定的問責(zé)方式，普遍存在不科學(xué)之嫌。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行規(guī)定》中的五種問責(zé)方式，針對(duì)的是造成重大損失或者惡劣影響的情形，在實(shí)踐中很難適用，也體現(xiàn)不出行政問責(zé)制應(yīng)有功能。

四、完善我國(guó)行政問責(zé)制的對(duì)策

(一)構(gòu)建有效的行政問責(zé)法律制度

1.明確問責(zé)主體及其權(quán)限。同體問責(zé)和異體問責(zé)構(gòu)成行政問責(zé)的主體問責(zé)。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，主體應(yīng)該包括政府自身、政府內(nèi)部專門的監(jiān)察部門、黨、人大、公民、新聞媒體以及社會(huì)公共組織。以上主體缺一不可，尤其是人大的問責(zé)作用。

2.統(tǒng)一問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)要盡可能的具體、明確，以増強(qiáng)問責(zé)的科學(xué)性和客觀性，壓縮人治空間。當(dāng)前我國(guó)行政問責(zé)制，不僅問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)不清晰，且問責(zé)方式適用方面的規(guī)定也過于簡(jiǎn)單，使操作上彈性過大，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性。

3.完善問責(zé)程序和救濟(jì)制度。根據(jù)國(guó)內(nèi)行政問責(zé)制發(fā)展的具體情況來看，行政問責(zé)制在具體的實(shí)施程序以及補(bǔ)救程序這兩個(gè)環(huán)節(jié)存在工作不到位的現(xiàn)象。為此，需要根據(jù)具體的情況對(duì)其進(jìn)行改善促進(jìn)。

(1)完善問責(zé)程序。完整的行政問責(zé)程序應(yīng)當(dāng)包括啟動(dòng)、調(diào)查、處理、申訴復(fù)核、監(jiān)督、立卷歸檔等。

(2)完善行政問責(zé)救濟(jì)程序。陳述、申辯和申訴是同體問責(zé)體系中被問責(zé)者可以采用的行政性救濟(jì)措施，陳述和申辯是典型的事中救濟(jì)措施，申訴則兼有事中和事后救濟(jì)措施的性質(zhì)。由此可見，行政問責(zé)救濟(jì)事前救濟(jì)制度缺乏，事后救濟(jì)措施不力。

(二)優(yōu)化行政問責(zé)制的運(yùn)行環(huán)境

為了保證行政問責(zé)制度有效發(fā)揮作用，防止冤案、錯(cuò)案發(fā)生，必須建立問責(zé)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化各項(xiàng)問責(zé)救濟(jì)措施。首先，建立行政問責(zé)案件審理制度。行政問責(zé)案件調(diào)查結(jié)束后，必須送相關(guān)部門審理，經(jīng)集體研究后再作出問責(zé)決定。其次，建立行政問責(zé)案件報(bào)備制度。問責(zé)案件處理結(jié)束后，應(yīng)報(bào)同級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和糾正錯(cuò)誤，限制行政問責(zé)自由裁量權(quán)的濫用。再次，建立行政問責(zé)統(tǒng)計(jì)分析制度。通過統(tǒng)計(jì)分析，掌握行政問責(zé)的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，為問責(zé)制度的完善提供事實(shí)依據(jù)。最后，建立行政問責(zé)責(zé)任追究制度。問責(zé)機(jī)構(gòu)及其工作人員若不履行或不正確履行職責(zé)時(shí)，各級(jí)政府和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)等應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正，必要時(shí)可追究相關(guān)人員的責(zé)任。

【注釋】

①亞里士多德.政治學(xué).商務(wù)印書館，第1985年版，第171頁.