我國(guó)PPP特許經(jīng)營(yíng)模式下的國(guó)有資產(chǎn)流失

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 福建 福州 350117)

一、引言

PPP(Public-Private Partnership)，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

在我國(guó)，關(guān)于PPP模式的定義研究已經(jīng)較為成熟，但關(guān)于PPP模式的分類仍未形成體系，許多學(xué)者因此也將PPP模式的運(yùn)行問(wèn)題歸因于PPP與政府特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系界定不清，金地認(rèn)為這兩者相互獨(dú)立[1]，王叢虎則基于PPP的起源，認(rèn)定政府特許經(jīng)營(yíng)是PPP下的一種形式[2]。并且張茜等學(xué)者在研究PPP模式運(yùn)行中特許經(jīng)營(yíng)問(wèn)題時(shí)從某一公共領(lǐng)域角度入手[3]，趙全厚等學(xué)者是從政府方角度直接進(jìn)行宏觀的分析[4]，涉及的研究面較為廣泛，雖對(duì)特許經(jīng)營(yíng)模式的弊端進(jìn)行敘述，但對(duì)模式中一些因素對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的影響并無(wú)進(jìn)一步深究，無(wú)法直入國(guó)有資產(chǎn)管理方面的相關(guān)細(xì)致問(wèn)題。既然PPP模式涉及到政府方與社會(huì)資本方之間的交易行為，其中關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)也必然不容忽視，譚俊浩、黎樺等學(xué)者關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)流失的研究都是從國(guó)有企業(yè)這一主體角度出發(fā)，在國(guó)有企業(yè)群的不同行業(yè)與企業(yè)中探究其國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)因素與治理，鮮有學(xué)者將PPP特許經(jīng)營(yíng)模式與國(guó)有資產(chǎn)流失相結(jié)合研究。

本文基于國(guó)家發(fā)展改革委廣義的PPP模式定義：包含著購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作這三大模式。并且將PPP模式并非僅僅作為融資模式這一單一層面的思考，而更是看作一個(gè)全生命周期的管理過(guò)程，其中PPP政府購(gòu)買(mǎi)模式下的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)則是政府對(duì)較低出價(jià)者給予的一種獎(jiǎng)勵(lì)，是政府購(gòu)買(mǎi)整套服務(wù)的管理過(guò)程中所必然涉及的重要因素，因此本文認(rèn)為PPP特許經(jīng)營(yíng)模式是PPP下的一種重要形式。同時(shí)基于相關(guān)研究，發(fā)現(xiàn)PPP模式運(yùn)行中政府特許經(jīng)營(yíng)下存在著國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，這不僅對(duì)PPP模式運(yùn)行，而且對(duì)當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國(guó)有企業(yè)改革和政府財(cái)政職能的運(yùn)行都有負(fù)面影響。

二、我國(guó)PPP特許經(jīng)營(yíng)形式下國(guó)有資產(chǎn)流失的根本成因

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委的說(shuō)明，特許經(jīng)營(yíng)適用的范圍廣闊涉及能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域五大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。截止2016年9月，在特許經(jīng)營(yíng)涉及的五大領(lǐng)域內(nèi)，財(cái)政部等部門(mén)公布第三批PPP示范項(xiàng)目，交通運(yùn)輸類項(xiàng)目共計(jì)62個(gè)，投資總額5065.9億元，項(xiàng)目數(shù)量占比12%，投資總額占比43.3%，不難看出，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的單體投資額度大并且數(shù)量大。并且五大領(lǐng)域中的重大市政工程項(xiàng)目單體投資額雖小，但項(xiàng)目總量也十分可觀，所以我國(guó)PPP特許經(jīng)營(yíng)模式所占項(xiàng)目總數(shù)和金額比重在PPP項(xiàng)目庫(kù)中都是十分重大的。

由于特許經(jīng)營(yíng)模式的廣泛運(yùn)用，加之國(guó)有資產(chǎn)面廣量大的性質(zhì)特征，PPP特許經(jīng)營(yíng)模式的運(yùn)作中存在和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行重疊的部分?？紤]到國(guó)有資本財(cái)政預(yù)算的職能特點(diǎn)，我們認(rèn)為一部分國(guó)有資產(chǎn)流失是帶有行政強(qiáng)制性的流失，另一部分則是制度與體系漏洞造成的資產(chǎn)與資本流失。

(一)PPP特許經(jīng)營(yíng)模式下國(guó)企被迫回購(gòu)項(xiàng)目造成的國(guó)有資產(chǎn)流失

在杭州灣跨海大橋項(xiàng)目中，由于較高的預(yù)期價(jià)值，建設(shè)之初吸引了17家民營(yíng)企業(yè)以BOT形式參股項(xiàng)目，然而由于可行性分析的不到位，預(yù)期收益至少減少了30%，加上后期車輛分流使得過(guò)路費(fèi)作為主要收益大幅減少，也使投資入股的民企陸續(xù)轉(zhuǎn)讓股權(quán)，甚至退出了項(xiàng)目，最終地方政府不得不通過(guò)國(guó)企回購(gòu)贖回了項(xiàng)目超過(guò)80%的股份，這些股份都被先后轉(zhuǎn)讓給了地方國(guó)企——寧波交通投資有限公司[5]。

在這一事件中，國(guó)企作為國(guó)有資本的擁有者，在我國(guó)雙重財(cái)政結(jié)構(gòu)下，承擔(dān)著彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的社會(huì)責(zé)任。在特許經(jīng)營(yíng)模式下，公共基礎(chǔ)設(shè)施收益不足而無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)，政府方必須出面回購(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，導(dǎo)致國(guó)企出資的被迫回購(gòu)行為，造成了國(guó)有企業(yè)新的資金缺口。這一缺口后續(xù)又依賴于國(guó)有資本財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政的補(bǔ)貼多是靠銀行信貸資金的墊付，這就釀成了財(cái)政蠶食金融性的國(guó)有資產(chǎn)，也造成了國(guó)有資本財(cái)政體制內(nèi)循環(huán)。南京長(zhǎng)江隧道工程項(xiàng)目也是如此，在最終無(wú)奈回購(gòu)的情況下，南京市政府財(cái)政提供了16.3億資金，國(guó)企交通集團(tuán)承擔(dān)了此外的工程建設(shè)、銀行信貸共26.779億元，再加上利息等近32億，僅一個(gè)單體項(xiàng)目付出金額之巨大，放眼國(guó)有資產(chǎn)的流失額自然不可低估。

(二)PPP特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)行過(guò)程漏洞中的國(guó)有資產(chǎn)流失

PPP的過(guò)程是一個(gè)全生命的管理周期，而在這整個(gè)過(guò)程中，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)重要因素，政府工作也都必須按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》來(lái)開(kāi)展，一旦有所疏漏，所涉及的不論是政府監(jiān)管問(wèn)題還是產(chǎn)權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)問(wèn)題都是關(guān)乎國(guó)有資產(chǎn)的切實(shí)問(wèn)題。

并且在特許經(jīng)營(yíng)模式的過(guò)程中，由于招標(biāo)方式選擇具有較大的靈活性，同時(shí)PPP特許經(jīng)營(yíng)模式具有產(chǎn)權(quán)交易的特殊性，所以招標(biāo)方式的選擇具有一定的難度；其次，政府方與社會(huì)資本方存在著信息不對(duì)等情況，招標(biāo)容易失去公平性，這將會(huì)對(duì)項(xiàng)目的收益、以及政府接下來(lái)的可行性缺口補(bǔ)助產(chǎn)生震動(dòng)，引致國(guó)有資產(chǎn)流失。

在政府選擇了合適的私人部門(mén)進(jìn)行合作后，制定規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議就尤為重要，規(guī)范詳盡的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議不僅可以分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也能促使項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，一定程度保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)。在我國(guó)的第一個(gè)BOT項(xiàng)目刺桐大橋中，由于特許經(jīng)營(yíng)合同不完備，具體經(jīng)營(yíng)機(jī)制與收益可行性分析在合同中都沒(méi)有合理的規(guī)定，契約中政府也沒(méi)有明確對(duì)可能出現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)因素進(jìn)行說(shuō)明，也就導(dǎo)致后來(lái)同類企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)局面，社會(huì)秩序受到影響。并且根據(jù)國(guó)務(wù)院《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定的經(jīng)營(yíng)期限為25年也與契約中簽訂的30年期限產(chǎn)生矛盾，使得泉州市政府與社會(huì)資本方名流公司出現(xiàn)矛盾，于是政府選擇將其持有的40%股權(quán)轉(zhuǎn)讓，最終通過(guò)協(xié)商，地方國(guó)企接下了30%的股權(quán)，泉州市政府也不得不提前收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并停止了項(xiàng)目收費(fèi)。一方面，運(yùn)營(yíng)困難的損失由政府承擔(dān)，就造成了國(guó)有資本財(cái)政在公共財(cái)政領(lǐng)域的浪費(fèi)。另一方面，特許經(jīng)營(yíng)契約的不規(guī)范，不僅導(dǎo)致了國(guó)企承擔(dān)被迫回購(gòu)的責(zé)任，還造成了公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的收益減少，使得國(guó)有資產(chǎn)流失。

簽訂協(xié)議之后的履約過(guò)程則是體現(xiàn)政府監(jiān)管力度的過(guò)程，若政府監(jiān)管過(guò)度，會(huì)造成政府與社會(huì)資本方的利益沖突，就容易造成項(xiàng)目的低效，最終不得不由國(guó)有資本來(lái)承擔(dān)損失成本；倘若政府監(jiān)管不當(dāng)，無(wú)法在大約為期30年的特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)進(jìn)行有效連續(xù)性地監(jiān)管，也勢(shì)必造成特許經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行過(guò)程中的諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)，究其根本，擔(dān)責(zé)的依舊是國(guó)有資本，因而國(guó)有資產(chǎn)的流失風(fēng)險(xiǎn)十分之大。在天津市雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目中，監(jiān)管不力使政府難以把控特許經(jīng)營(yíng)模式下的收益，其引發(fā)的群體事件使政府信譽(yù)也受到波及，政府只得出資維穩(wěn)引致了一大部分國(guó)有資本的損失。

最后，在PPP特許經(jīng)營(yíng)模式下產(chǎn)權(quán)移交過(guò)程中，土地權(quán)利問(wèn)題仍然存在爭(zhēng)議，不可置否，土地的浪費(fèi)與誤用也是對(duì)資源性國(guó)有資產(chǎn)的損害。

(三)PPP特許經(jīng)營(yíng)模式中誠(chéng)信問(wèn)題引致的國(guó)有資產(chǎn)流失

這里所指的誠(chéng)信問(wèn)題不僅涉及政府的誠(chéng)信問(wèn)題，也涉及社會(huì)資本方的誠(chéng)信問(wèn)題。在PPP特許經(jīng)營(yíng)實(shí)行的過(guò)程中，政府一旦失去誠(chéng)信，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議違約，將會(huì)使項(xiàng)目虧損，而其嚴(yán)重后果也必須由財(cái)政承擔(dān)，這樣一來(lái)，財(cái)政虧損又造成國(guó)有資產(chǎn)流失。2008年，鵬鷂環(huán)保通過(guò)TOT模式招標(biāo)，分別與西寧排水公司、西寧市水務(wù)局先后簽署《委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議》，并約定了經(jīng)營(yíng)指標(biāo)與定價(jià)，事后政府方卻遲遲未履行條約。社會(huì)資本方不得不在2013年提請(qǐng)仲裁[6]。最終，2014年，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)終審裁決政府違約引致了財(cái)政的重大資金損失，由此可見(jiàn)，政府違約也是模式下國(guó)有資產(chǎn)流失的重要原因。

在PPP特許經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，社會(huì)資本也存在著誠(chéng)信問(wèn)題，一些社會(huì)資本或許因?yàn)榻?jīng)營(yíng)策略失誤而導(dǎo)致收益不樂(lè)觀引致支付困境，而支付困境致使項(xiàng)目難以持續(xù)，這時(shí)政府財(cái)政就不得不撥款以力挽狂瀾，最終的后果還是國(guó)有資產(chǎn)的損失。

(四)PPP特許經(jīng)營(yíng)模式下的政府尋租問(wèn)題所致使的國(guó)有資產(chǎn)流失

在PPP的特許經(jīng)營(yíng)模式運(yùn)行過(guò)程中，需要簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，而許多協(xié)議中政府會(huì)給予社會(huì)資本方保證的高收益率，這其中政府方可能存在利益可圖。在沈陽(yáng)第九水廠的案例中，就有“沈陽(yáng)水務(wù)黑幕”[7]，在這一過(guò)程中，由于官員的問(wèn)題，產(chǎn)生了巨額的虧損，最終使得沈陽(yáng)第九水廠不得不變更合同，由沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司購(gòu)回50%的股權(quán)，腐敗問(wèn)題產(chǎn)生的項(xiàng)目虧損，使項(xiàng)目不得不由國(guó)企回購(gòu)，這必然導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)的流失風(fēng)險(xiǎn)加大。況且一旦項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限到期，項(xiàng)目回收到政府內(nèi)，也只會(huì)造成低效實(shí)施，其惡果還是由政府承擔(dān)，這無(wú)疑又形成了追尋國(guó)有資產(chǎn)的流失又一線索。

PPP特許經(jīng)營(yíng)模式之下的尋租問(wèn)題還存在于中央與地方工作的銜接中，中央當(dāng)前大力推廣PPP特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，但地方政府的落實(shí)卻遠(yuǎn)不如想象的那么積極，許多地方政府部門(mén)官員由于PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，分散了官員權(quán)力，使得特許經(jīng)營(yíng)模式下的PPP項(xiàng)目就出現(xiàn)“落地難”的問(wèn)題。

三、PPP模式中政府特許經(jīng)營(yíng)下國(guó)有資產(chǎn)流失的整治路徑

鑒于國(guó)外PPP特許經(jīng)營(yíng)模式的啟示，結(jié)合我國(guó)的特殊經(jīng)濟(jì)環(huán)境，我們大致可以從以下幾個(gè)方面著手解決PPP特許經(jīng)營(yíng)模式下國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題。

(一)規(guī)范公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法工作

由以往的案例看來(lái)，我國(guó)當(dāng)前PPP特許經(jīng)營(yíng)模式僅依據(jù)尚不夠權(quán)威的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，《辦法》的實(shí)行具有很大的靈活性和隨意性，某些地方政府部門(mén)可能根據(jù)各地方的具體情況進(jìn)行自主性地改變，這容易造成我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的流失。所以我國(guó)相關(guān)部門(mén)的當(dāng)務(wù)之急是出臺(tái)規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)法律，通過(guò)法律約束嚴(yán)令規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)模式下的政府回購(gòu)，以避免項(xiàng)目的低效率無(wú)意義；同時(shí)，在特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)的法律中，還應(yīng)該規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)模式的實(shí)施過(guò)程，對(duì)項(xiàng)目簽訂前的評(píng)估做出具體細(xì)致的要求，并且針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議也要出臺(tái)規(guī)范的樣本樣式，以更好地穩(wěn)定社會(huì)資本，吸引之，合作之，達(dá)到政府與社會(huì)資本的雙贏。而在PPP特許經(jīng)營(yíng)模式下關(guān)于政府監(jiān)管的問(wèn)題，除了用現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行規(guī)范約定，還應(yīng)該形成完整唯一具有權(quán)威性的對(duì)政府監(jiān)督的法律體系。

(二)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)過(guò)程中問(wèn)題的解決

產(chǎn)權(quán)之中，包含著對(duì)該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的占有和收益權(quán)，其在PPP特許經(jīng)營(yíng)模式中體現(xiàn)就是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。首先，在PPP模式發(fā)展過(guò)程中，政府由原來(lái)的直接建設(shè)經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭谟杼卦S項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的契約中，科學(xué)高效的委托代理關(guān)系是關(guān)鍵，所以在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議中應(yīng)明確政府與社會(huì)資本方各自的角色定位，政府要由原本的行政干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立監(jiān)管，做到既不越位也不缺位，不因過(guò)度用力或用力不足而造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。其次，PPP特許經(jīng)營(yíng)模式也是多種多樣的，包括BOT、TOT、PFI等，政府在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，要根據(jù)不同項(xiàng)目特性靈活多樣地選擇不同的產(chǎn)權(quán)授予方式，不必局限于現(xiàn)有模式，可適當(dāng)進(jìn)行創(chuàng)新特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。在我國(guó)當(dāng)前特殊的經(jīng)濟(jì)制度之下，混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呼之欲出，而產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要途徑，而PPP模式就是通過(guò)“公私合作伙伴”方式實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的[8]。因此，PPP模式完全可以借助產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)來(lái)征集“合作伙伴”即社會(huì)資本，從而實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，讓國(guó)有資產(chǎn)也能做到保值增值。

(三)政府尋租問(wèn)題的解決

由于尋租行為是對(duì)既得利益再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng),是一種經(jīng)濟(jì)的負(fù)和博弈,會(huì)造成社會(huì)資源浪費(fèi)、抑制公平競(jìng)爭(zhēng)、阻礙制度創(chuàng)新及倡導(dǎo)社會(huì)不良風(fēng)氣等一系列后果[9]。而PPP特許經(jīng)營(yíng)模式的實(shí)行都是由地方政府進(jìn)行，地方經(jīng)濟(jì)行為的增多，就會(huì)引申出大量的地方政府尋租的問(wèn)題。針對(duì)于此，中央應(yīng)合理界定地方政府的權(quán)力邊界，加大力度對(duì)地方政府行為進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)政府管理團(tuán)隊(duì)的思想建設(shè)，避免政府因信用問(wèn)題而導(dǎo)致的政府經(jīng)濟(jì)行為變異。地方官員也從自身反思，注重從業(yè)道德信仰和廉潔自律意識(shí)的培養(yǎng)，形成清明且具有活力的組織氛圍。信用問(wèn)題的改進(jìn)必將推動(dòng)PPP特許經(jīng)營(yíng)模式下國(guó)有資產(chǎn)流失的重大問(wèn)題的解決。