關(guān)于城市更新改造及人口疏解有關(guān)思路淺析

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院　北京　100872；北京華融金暉置業(yè)有限公司　北京　100085)

一、城市更新改造的歷史

縱觀世界各國(guó)歷朝歷代在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，城市功能隨著國(guó)家管理者、人民群眾的需求改變，城市布局也在不斷變化。沒(méi)有一個(gè)城市的布局可以做到從古至今不曾改變。

以北京為例，從公元1272年元大都開(kāi)始，北京便開(kāi)啟了直至今日都未曾停歇的一系列更新改造工程。首先城市范圍在不斷擴(kuò)大，從北平府、順天府、京兆，到現(xiàn)在16城區(qū)，隨著城市的發(fā)展，人們對(duì)城市功能的利用與需求，北京的城市邊界范圍在不斷擴(kuò)大過(guò)程中；其次城市人口在不斷增加，從元大都不足百萬(wàn)人口，到明清時(shí)期人口鼎盛逾百萬(wàn)，再到2017年末常住人口達(dá)到2170萬(wàn)人；最后經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)在不斷增加，2017年，北京市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)2.8萬(wàn)億，北京市連續(xù)三年位居中國(guó)百?gòu)?qiáng)城市排行榜榜首。

二、城市更新改造的意義

在城市化快速推進(jìn)的今天，城市土地供應(yīng)日益收窄，隨著新城開(kāi)發(fā)速度放緩以及城市建設(shè)用地不足，存量物業(yè)的改造運(yùn)營(yíng)將取代新建開(kāi)發(fā)成為城市更新的主要手段。目前中國(guó)一、二線城市對(duì)城市功能重新定位優(yōu)化、存量資產(chǎn)改造升級(jí)的需求開(kāi)始不斷上升，城市更新主題進(jìn)入新的階段并已成為中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)的熱點(diǎn)聚焦。城市更新改造，對(duì)于健全城市規(guī)劃、提升城市居民生活環(huán)境品質(zhì)，有重要的貢獻(xiàn)。城市改造除了健全城市發(fā)展以外，也可以用來(lái)保護(hù)農(nóng)地、保護(hù)自然資源、景觀以及防治水資源與空氣污染等功能。

三、城市更新改造過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

在老城改造過(guò)程中，項(xiàng)目資金平衡、人口疏解、人員安置、戶籍管理等問(wèn)題一直是比較突出的問(wèn)題所在。隨著城市規(guī)劃的調(diào)整，土地供應(yīng)區(qū)域及數(shù)量的調(diào)整，城市更新改造的難度越來(lái)越大。尤其面對(duì)人口密度大、改造或疏解成本高，經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值較低的老舊小區(qū)、“城中村”等地域，上述問(wèn)題尤為凸顯。除了政府征收征用土地等政策性動(dòng)力以外，對(duì)于老舊小區(qū)、“城中村”等的改造還需要有經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，才能推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

城市改造項(xiàng)目運(yùn)作模式一般很難承擔(dān)較高資金借款，項(xiàng)目改造要結(jié)合城市整體規(guī)劃。此外，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，安置房源、戶籍轉(zhuǎn)移的問(wèn)題也始終制約著項(xiàng)目實(shí)施開(kāi)展。

四、城市更新改造有關(guān)思路

城市更新改造與城市規(guī)劃密切相關(guān)，而不同的城市規(guī)劃帶來(lái)的改造方式也是多樣的。目前無(wú)論在國(guó)內(nèi)外大多數(shù)城市發(fā)生或可能發(fā)生的情況，解決思路主要有以下幾個(gè)方面：

(一)提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)價(jià)值，提高經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)

在城市更新改造中，存量改造是整個(gè)過(guò)程的核心部分。對(duì)于存量物業(yè)如何改造運(yùn)營(yíng)從而最大限度提升其內(nèi)在價(jià)值利用度，將一直是未來(lái)城市更新中的關(guān)鍵課題。由于涉及政府、開(kāi)發(fā)商、私募基金等投資者和使用者諸多參與方，加之區(qū)域情況差異和存量物業(yè)類型眾多，當(dāng)前中國(guó)的城市更新項(xiàng)目從改造方式到盈利模式均呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性和多樣性。在北京、上海、廣東、深圳一線城市中，城市更新和存量改造已經(jīng)成為城市發(fā)展的主旋律。

在城市更新改造過(guò)程中，結(jié)合城市規(guī)劃，重新梳理土地用途，拆除違章違規(guī)建筑，或疏解部分聚集區(qū)，以實(shí)現(xiàn)留白增綠，將會(huì)使得規(guī)劃后區(qū)域土地及房屋價(jià)值有所提升。

(二)提升區(qū)域服務(wù)品質(zhì)，并帶有造血功能

古希臘哲學(xué)家亞里士多德說(shuō)過(guò)：“人們?yōu)榱松?，聚集于城市；為了生活得更好，留居于城市?！眰鹘y(tǒng)的城市更新模式中，城市更新項(xiàng)目都是由政府根據(jù)城市規(guī)劃的計(jì)劃安排，設(shè)置相應(yīng)的項(xiàng)目，對(duì)舊城進(jìn)行更新，讓居住者生活得更加舒適。

現(xiàn)今在城市擴(kuò)張邊際有限的情況下，不少地產(chǎn)資本也將目光聚焦在城市更新方面，包括傳統(tǒng)寫字樓改造、老舊廠房改造、公寓改造等,參與城市更新項(xiàng)目無(wú)疑也成為房企在一線城市扎根的另一條途徑。對(duì)于一線品牌房企來(lái)說(shuō)，參與城市更新不僅限于一線城市，鄭州、南京等熱點(diǎn)城市也是不少房企考慮的重點(diǎn)。

城市更新改造后的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)持有是重點(diǎn)和難點(diǎn)，城市更新改造對(duì)于開(kāi)發(fā)商在資金、談判能力、專業(yè)程度和運(yùn)營(yíng)能力的要求上都非常高。在新一輪格局建立過(guò)程中，改造運(yùn)營(yíng)能力也將取代之前拼土儲(chǔ)、拼資金、急速擴(kuò)張的傳統(tǒng)路線，成為各方角力的新核心競(jìng)爭(zhēng)力之一。

(三)提升區(qū)域文化品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)民族文化傳承

在城市化進(jìn)程中，不僅僅是簡(jiǎn)單的拆改，更好的做法是保留有城市文化歷史記憶的建筑物，創(chuàng)建城市的家園歸屬感。例如，北京廢舊工廠改造為798時(shí)尚商業(yè)藝術(shù)區(qū)、對(duì)后海周邊四合院整體仿古風(fēng)格的重新整理，上海原遠(yuǎn)東第一屠宰場(chǎng)改造為1933商業(yè)藝術(shù)風(fēng)情街等。

除了國(guó)內(nèi)，國(guó)外也有一些成功的經(jīng)典案例。英國(guó)可謂是最早開(kāi)始“城市化”的國(guó)家之一，倫敦出色的不夜碼頭也是典型案例之一。美國(guó)城市更新也毫不遜色，其獨(dú)具特色的空中花園走廊——高線公園，為紐約贏得了巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，成為國(guó)際設(shè)計(jì)和舊物重建的典范。

(四)吸引符合條件的高端人才，解決職住平衡問(wèn)題

人才引進(jìn)對(duì)提高一個(gè)地方人力資本，改善人口結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能起到至關(guān)重要的作用。尤其在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)提出新要求的今天，人才更是高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。長(zhǎng)期以來(lái)，企業(yè)存在著人才請(qǐng)不來(lái)、留不住、用不上的“人才瓶頸”，除了薪酬、戶口問(wèn)題，還有就是住房問(wèn)題。

當(dāng)前正值新城建設(shè)、老城改造的關(guān)鍵時(shí)期，是推進(jìn)職住均衡的極好機(jī)會(huì)。然而很多新區(qū)建設(shè)功能單一，要么是產(chǎn)業(yè)功能為主的產(chǎn)業(yè)新城，要么是居住功能為主的臥城，導(dǎo)致居住與就業(yè)分離現(xiàn)象更加嚴(yán)重。這種職住分離的現(xiàn)象，加大了城市的運(yùn)行成本，導(dǎo)致城市效率低下、生活質(zhì)量下降。推進(jìn)職住均衡的首要環(huán)節(jié)是城市規(guī)劃，尤其是城市總體規(guī)劃、土地使用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的協(xié)調(diào)。實(shí)現(xiàn)職住均衡，在規(guī)劃層面應(yīng)注意：(1)混合土地使用。就業(yè)崗位和居住容量應(yīng)基本匹配，可根據(jù)生態(tài)城市單元主體功能的不同確定不同的比例，注重不同土地使用的空間布局，可采用職住混合度與均衡度指標(biāo)衡量。(2)混合建筑類型。提供不同建筑類型和不同戶型的重要意義在于為不同階層、不同經(jīng)濟(jì)地位市民提供選擇性，從而為職住均衡提供可能性。(3)完善的綠色交通系統(tǒng)?！白　焙汀靶小笔敲懿豢煞值?。按照生態(tài)城市單元的規(guī)劃設(shè)計(jì)思路，實(shí)現(xiàn)居民近距離出行采用步行和自行車交通，遠(yuǎn)距離出行使用公共交通的綠色交通模式。

綜上所述，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)近幾十年的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)初期目標(biāo)已經(jīng)基本完成。為了進(jìn)一步滿足城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需求，城市更新改造的腳步將不會(huì)停止。