淺談合作治理視角下的農(nóng)村社區(qū)警務建設(shè)

(江蘇省泰州市姜堰區(qū)公安局　江蘇　泰州　225300)

社區(qū)警務是警方與社區(qū)能動地相互作用，共同發(fā)現(xiàn)和解決所關(guān)注的社會管理問題，并采取各種有效、及時的手段和方法，開發(fā)社區(qū)資源，強化自治互助，以全面、系統(tǒng)、長效地維護社區(qū)治安秩序的思想模式和方法體系。近年來，城市社區(qū)警務建設(shè)已經(jīng)取得了長足的進步，也積累了不少成功經(jīng)驗，但在更為廣大的農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)警務由于地理位置、警力配備、設(shè)施保障、觀念意識等因素的限制，有的還停留在警務室建設(shè)等初級層面。筆者擬結(jié)合社區(qū)警務工作實際，從合作治理的角度談幾點加強農(nóng)村社區(qū)警務建設(shè)的思考和建議。

一、當前農(nóng)村社區(qū)警務建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題

通過調(diào)查多個地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)警務基本呈現(xiàn)的三個特點：一是警力普遍不足，警民比例達到1:9000左右，遠超公安部規(guī)定的3000人標準；二是農(nóng)村人口密度不高，村民居住相對分散，同一責任區(qū)內(nèi)可能因包含多個村居而存在人員性質(zhì)、治安狀況等因素差異較大的情況。三是城鄉(xiāng)一體化進程加快下，人口頻繁流動造成了管理不便捷。面對這些特點，結(jié)合當前農(nóng)村社區(qū)的典型治安形勢，大體可歸納出當下農(nóng)村社區(qū)警務建設(shè)工作中的一些問題。

(一)警力缺口導致社區(qū)警務基礎(chǔ)工作開展不暢

警力資源的缺乏直接導致農(nóng)村社區(qū)民警管片過大、人口熟悉周期過長，全盤掌握社區(qū)各類治安狀況、人員情況和民生景況難度系數(shù)高，極易造成可防性案件高發(fā)且破案率低社區(qū)警務工作基礎(chǔ)不牢、質(zhì)量不高的現(xiàn)象。而與城市社區(qū)不同，農(nóng)村社區(qū)民警并未實現(xiàn)專職化，他們中的絕大多數(shù)在日常工作中需同時承擔各類警情處置、糾紛調(diào)解、行政刑事案件辦理、場所行業(yè)監(jiān)管、消防管理、維穩(wěn)安保等任務，很難集中時間和精力深入農(nóng)村開展社區(qū)工作，社區(qū)警務室空置現(xiàn)象不同程度地客觀存在，基礎(chǔ)工作仍顯弱化。

(二)機制不健全導致社區(qū)警務工作落腳點有偏差

隨著警務改革的大力推進，大多數(shù)地區(qū)社區(qū)警務工作有了較為詳細的工作標準、考核細則和獎懲模式，在提高駐村社區(qū)民警的能力素質(zhì)、明確工作目標、量化工作任務等方面發(fā)揮了非常好的作用。但是，農(nóng)村社區(qū)相互之間，或農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)之間的警務環(huán)境和治安狀況又不盡相同，實際工作側(cè)重點也有差別，然而面對這種情況，除了部分考核項目上的數(shù)量變化，一些較特殊的農(nóng)村社區(qū)并沒有獲得更為實際的“差別化對待”，甚至為了推動工作還時常被刻意“一刀切”。這樣農(nóng)村社區(qū)民警在工作遇到難題時，為了不被扣分，就有可能會忽略重點，不求做實群眾工作質(zhì)量，只求完成面上的工作數(shù)量，導致工作出發(fā)點和落腳點產(chǎn)生偏差。

(三)群防力量的變相流失加大了社區(qū)警務的工作難度

暫住人口增多、人員流動加快、留守成員老化等“現(xiàn)象級”問題降低了農(nóng)村群眾治安力量的“人熟”、“地熟”優(yōu)勢，加上社區(qū)民防工作缺乏規(guī)范，組織機構(gòu)、人員調(diào)配、工作職責、工作標準等方面欠缺聯(lián)動機制，直接導致民防工作效能較低，不再能彌補農(nóng)村社區(qū)物防、技防設(shè)施建設(shè)相對滯后的現(xiàn)實不足，造成諸如侵財類案件頻發(fā)、破案率不高的問題，為民警做好農(nóng)村警務工作平添了不小難度。

二、農(nóng)村社區(qū)警務合作治理建設(shè)的必要性分析

(一)為警務基礎(chǔ)工作提供助力

處理好打擊與防范、管理、教育、建設(shè)等方面的關(guān)系，是農(nóng)村社區(qū)警務基礎(chǔ)工作的重要環(huán)節(jié)。其中，打擊違法犯罪是公安機關(guān)的職責，“合作力量”則可以在預防違法、強化管理、輔助教育等處發(fā)揮作用。一是提高防范的嚴密性。結(jié)合社區(qū)警務運行機制，從本責任區(qū)已知治安形勢的實際出發(fā)，集中村干部、治安積極分子、平安義工等群眾智慧協(xié)助警務室研究防控方法，發(fā)現(xiàn)并抓住突出的部位、內(nèi)容、時間等重點方面，做好做實相關(guān)違法犯罪的預防工作。二是提高管理的針對性。彌補警力缺口，快速了解群眾反映強烈、威脅群眾安全感的警務工作弱項，從“參與管理”的視角獲得最貼合實際的警務管理意見，并通過采取有針對性的措施，做到農(nóng)村警務基礎(chǔ)工作穩(wěn)扎穩(wěn)打。三是提高教育的全面性。跳出公安打擊教育的局限，由專職教育機構(gòu)、公益組織等公眾力量參與被打擊人員的社會教育工作，避免打防脫節(jié)，有效防止農(nóng)村社區(qū)內(nèi)打擊成果的流失和治安狀況的反彈，防止“打不勝打，防不勝防”的被動局面，給農(nóng)村警務社區(qū)治安狀況改善實現(xiàn)“治本”提供條件。

(二)為實現(xiàn)差別化管理筑牢根基

村居人口的管理直接關(guān)乎社區(qū)治安、案件打防、陣地建設(shè)等多個方面，而人員“標簽”的差別也是農(nóng)村社區(qū)相互之間及與城市社區(qū)之間存在差異的主要原因。一是方便實施分類管理。由社區(qū)民警、義工和村組長組成的管理集體，分別為主體按照“管嚴重點人口，管住流動人口，管準常住人口”的標準優(yōu)化人口管理工作，可以保證社區(qū)民警在了解人口總體情況的同時有充足精力管理重點人口，實行嚴密控制。二是方便實施動態(tài)管理。在人口動態(tài)管理模式中，各村“治保主任”等村民力量的加入，可以幫助民警及時解決面對面管理時發(fā)現(xiàn)的問題，掌握第一手準確材料，從而提高人口管理效率，解決在人口管理中存在的“進門難、問題難、服務難、難滿意”等問題。三是方便實施擴充管理。依托電力、社保、通信等部門的合作力量，可以掌握轄區(qū)村民的多類基本信息，并以此分析出一些諸如工作時間、工資收入等隱性的家庭、人員屬性，豐富社區(qū)人員數(shù)據(jù)庫，為治安防控、糾紛調(diào)解、村民服務等工作提供保障，提升警務工作質(zhì)量。

(三)為群防力量的增長擴張動力

“警力有限、民力無窮”，公安工作始終離不開群眾的支持，而努力探索群防力量新的增長點，并依靠群眾力量開展農(nóng)村社區(qū)警務工作也是不二選擇。一是密切警民關(guān)系。社區(qū)民警和“參與管理”者之間的通力合作有利于加深警民互動，拉進警民距離，民警、農(nóng)村社區(qū)工作者及村民之間的默契配合最終會促成群防力量穩(wěn)定增長和警民關(guān)系持續(xù)密切的良性循環(huán)。二是推動主動服務。以群眾的視角，把他們關(guān)心的提供入戶服務和安全防范等問題作為切入點，研究服務村民的工作技巧和方法，同時以“合作治理”為契機，深入村民當中，與他們面對面地溝通感情，換取他們的理解和認同，促使更多群眾支持警務建設(shè)工作并自覺地參與進來。三是強化警務保障。依靠村、鎮(zhèn)等“合作”主體的支持，可以從多方面籌集資金，積極挖掘農(nóng)村社區(qū)資源，把村干部、村聯(lián)防、村治保等各種群防群治力量組織發(fā)動起來，提高防控密度，有利于更大限度地減少發(fā)案，維護良好的社區(qū)治安環(huán)境。

三、合作治理下推進農(nóng)村社區(qū)警務建設(shè)的建議措施

(一)提高社區(qū)警務的知曉率

一是要善于選擇警務室地址。警務室的選址通常強調(diào)中心性、便利性、宣傳性和威懾性，在農(nóng)村地區(qū)，選擇靠近村委會或在村委會內(nèi)建設(shè)警務室，不僅方便與村委會合作促進警務工作，也可以使村民更容易地了解到社區(qū)警務室、找到社區(qū)民警，增加警務室的知曉率和村民見警率。二是要聯(lián)合開展警務巡邏和宣傳工作。社區(qū)民警在日常工作中要注重邀請不同社會身份的治安積極分子共同參與治安巡邏，并為他們配發(fā)紅袖標，壯大警務工作隊伍，同時通過在各村組發(fā)放警民聯(lián)系卡、播報廣播、開設(shè)移動警務室等方式進行社區(qū)警務宣傳，擴大村民對農(nóng)村社區(qū)警務工作的了解和認知。三是要落實好經(jīng)費保障。一方面，警務室的建設(shè)運營應由財政按規(guī)定統(tǒng)一支出，以便民警在開展治安防范、法制宣傳等為民服務等工作中使用，避免不合規(guī)的“贊助”，保證民警打下堅實的警民關(guān)系。另一方面，社區(qū)警務室的專職輔警招錄工作應爭取縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支持，警輔人員的加入可以提高警民比例，大大緩解社區(qū)民警的工作壓力，分擔工作任務，讓公安機關(guān)能夠提供更好的警務服務。

(二)豐富合作主體的多重身份

一是民警掛任“村官”一舉多得。按照村居實際治安情況，以矛盾糾紛多、案件多發(fā)、治安相對復雜的農(nóng)村為試點探索實行民警“村官”工作機制，選拔優(yōu)秀的社區(qū)民警經(jīng)組織考察后掛任為村黨支部副書記或其他職務?！懊窬骞佟敝苯釉谵r(nóng)村基層掌握情況、解決問題、化解矛盾、推動工作、融洽感情，既能履行民警職責，又能協(xié)助村委做好相關(guān)工作，推動警務前移、落實警力下沉，促進農(nóng)村地區(qū)治安穩(wěn)定，提高群眾的安全感和滿意度。二是當好社區(qū)“三員”拓展服務。即社區(qū)民警明確目標，當好百姓身邊的服務員、特殊群體的幫扶員和平安創(chuàng)建的指導員。以積極的姿態(tài)和認真解決問題的實際行動確保村民帶問而來，滿意而歸，比如聯(lián)系相關(guān)部門，在警務室增設(shè)水電費代繳點等，既方便離鎮(zhèn)區(qū)較遠的村民生活，又增加了社區(qū)民警的熟悉率，保證了采集數(shù)據(jù)的鮮活性；對走訪中發(fā)現(xiàn)的生活困難村民、刑滿釋放人員，盡個人所能聯(lián)合村委、公益組織，共同給予幫助扶持；針對部分村民法制意識淡薄的現(xiàn)狀，通過定期到轄區(qū)企業(yè)、村民活動中心等地開展消防、交通、法制等宣傳活動，到學校給學生上法制課等方式，服務村居安全防范工作，并及時發(fā)現(xiàn)違法犯罪活動，減少案件和事故的發(fā)生。三是村干警營“議事”活化警務。邀請專職村干參與社區(qū)民警接處警、治安隱患排查、糾紛調(diào)處等警務工作，加深村干部對民警日常工作的了解和監(jiān)督，并發(fā)揮他們熟悉村居情況、群眾工作經(jīng)驗豐富等優(yōu)勢，幫助破解農(nóng)村社區(qū)警務工作難題、補齊公安工作短板，促成工作事半功倍。在村干和社區(qū)民警之間架起一座新的高效的溝通橋梁，繼而加深警民之間的了解信任，提高了群眾對農(nóng)村社區(qū)警務工作的滿意度。

(三)規(guī)范警務合作的運行內(nèi)容

一是規(guī)范工作時間。一方面，公安派出所輪班工作等客觀原因會影響農(nóng)村警務室的正常工作日接待，這樣“警力不足”的情況下，由輔警、村干部作為臨時主體共同參與農(nóng)村警務室的值守，做好來訪登記，并根據(jù)工作規(guī)范和有關(guān)授權(quán)，開展簡易的糾紛調(diào)解、法律信息咨詢等工作；另一方面，規(guī)定社區(qū)民警非值班日在警務室工作的最少時間，保證在警務室完成相關(guān)工作，杜絕農(nóng)村警務室空置現(xiàn)象。二是規(guī)范工作職責。對于確實需要合作解決的問題，通過培養(yǎng)共享目標的方式強化警民之間的信任與協(xié)作關(guān)系，推行“責任共擔、利益共享”機制。如落實“派駐式”人民調(diào)解室建設(shè)，以接處警總量，特別是矛盾糾紛調(diào)處量為基準，分類確定專職調(diào)解員配備標準，建立由司法公安招錄、財政經(jīng)費保障、公安管理使用的專職調(diào)解員隊伍；積極推行庭所共建、律師駐所等工作模式，試行人民調(diào)解員彈性工作制和隨警作戰(zhàn)機制，提高矛盾糾紛調(diào)處效率；推動實現(xiàn)農(nóng)村警務室與村民調(diào)解委員會全面有效對接，扶持發(fā)展“老娘舅”等民間義務性調(diào)解組織和力量，形成矛盾糾紛調(diào)處合力，預防和減少“民轉(zhuǎn)刑”案件的發(fā)生。三是規(guī)范考核監(jiān)督。緊扣“發(fā)案少、秩序好、社會穩(wěn)定、群眾滿意”的總目標，在現(xiàn)有考核基礎(chǔ)上，增加村民對社區(qū)民警知曉率、熟悉率得分占比，以農(nóng)村治安改善程度為硬指標，探索合作治理考核體系，采取由派出所定期向村民隨機發(fā)放調(diào)查問卷，測評群眾滿意度、群眾見警率，并收集更多農(nóng)村警務合作建設(shè)的意見建議。

總之，社區(qū)警務強調(diào)的是共同發(fā)現(xiàn)、自治互助，而農(nóng)村社區(qū)更是維護穩(wěn)定、服務群眾的前沿陣地，只有結(jié)合多方力量，加強合作，共同做優(yōu)農(nóng)村社區(qū)警務，堅實公安工作根基，才能更好地保證地區(qū)的平安穩(wěn)定。